Legge di riforma e sistemi contabil

La riforma pone la questione della trasparenza dei bilanci, dell’individuazione degli obiettivi e del controllo dei risultati. Lo scopo è quello di conseguire il governo unitario della finanza pubblica, mediante l’adozione di strumenti contabili standardizzati che consentano l’attenta pianificazione e controllo della spesa, per l’utilizzo efficiente ed ef- ficace dei fondi a disposizione.

In effetti, “se limitata risulta attualmente la differenza tra PA e settore pubblico in termini di enti aggregati, rilevanti restano le differenze in termini di contabilizzazione dei dati. Quelli riferiti al conto della PA sono elaborati secondo principi e regole contabili conformi al SEC95 che richiedono la registrazione dei flussi secondo il principio della competenza economica (cosiddetto principio accrual), in base al quale un’operazione è considerata dal punto di vista contabile nel momento in cui si realizza il fatto economico e gestionale sottostante. In alcuni casi, come ad esempio per alcune voci della spesa in conto capitale, come dato più prossimo al criterio della competenza economica si utiliz- za la cassa. Si tratta quindi di regole sostanzialmente diverse da quelle che presiedono alla registrazione dei flussi nel bilancio dello Stato e della maggior parte degli enti pub- blici, che adottano invece una contabilità di carattere finanziario, basata sulla rappresen- tazione dei dati di entrata e di spesa in termini di competenza giuridica e di cassa”(6_).

Sul tema delle basi contabili la legge appare ancora ambigua(7_{). La Legge di contabilità e}

finanza pubblica continua a prevedere il tradizionale sistema di competenza giuridica (fi-

nanziaria) e di cassa (il bilancio resta per ora di competenza e di cassa), ipotizzando in prospettiva un sistema di sola cassa, per fini autorizzativi. Nello stesso tempo, come ri- cordato in precedenza, propone l’affiancamento ai sistemi di cassa e di competenza giu- ridica (con funzione meramente autorizzatoria) di un sistema di rilevazioni economico- patrimoniali che consentirà di poter disporre di un patrimonio informativo utile per molteplici scopi (programmazione, gestione, controllo interno ed esterno, valutazione delle performance, predisposizione dei dati di contabilità nazionale) e di cogliere la correla- zione tra le fonti di finanziamento e gli impieghi.

La legge riconosce, inoltre, che alcune PA sono “tenute al regime di contabilità civi- listica”. Al riguardo, prevede la definizione della tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio.

La previsione del sistema di sola cassa non appare condivisibile. Rinunciare alla doppia rilevazione significherebbe privarsi di una parte di informazioni utili per una cor- retta programmazione e per una efficiente gestione delle risorse pubbliche. Un rischio reale, questo, per la veridicità del bilancio, per la sua capacità informativa per l’analisi economica e come base per la costruzione del conto dello Stato di contabilità nazionale e per la sua funzione di strumento di programmazione. Un bilancio di sola cassa può risultare di più semplice lettura e gestione da parte del responsabile titolare di un pro- gramma di spesa, consentendo maggiore flessibilità e libertà di azione in vista dei risulta- ti da conseguire. Rischia, però, di incentivare comportamenti opportunistici nel momen-

____________ (6_{) Cfr.M}

ORONI S., XVI legislatura, Disegno di legge A.S. n. 1397-B, Legge di contabilità e finanza pubblica, Dossier del Ser- vizio studi del Senato, n. 176, novembre 2009,p. 57.

(7_{) Il termine “eccessivamente ambiguo”, con riferimento al progetto di riforma in esame, è utilizzato da B}

ORGO- NOVI E.in BORGONOVI E., op. cit., p. 60.

to in cui il controllo dei flussi di cassa può diventare l’unico, o il principale, fine del diri- gente. Il passaggio al criterio della cassa in senso proprio va perseguito assicurando le necessarie informazioni per garantire un’adeguata programmazione delle risorse ed un effettivo monitoraggio degli obiettivi di finanza pubblica, attraverso un più immediato e trasparente raccordo tra il bilancio e le regole contabili assunte a livello europeo(8_).

Il modello di bilancio di cassa, quale emerge dalla legge in esame, non appare vicino, da un punto di vista tecnico, ad un criterio di cassa puro. E’ accompagnato da un siste- ma di scritture integrative che assicurano la disponibilità di altre informazioni.

La Legge di contabilità e finanza pubblica stabilisce, infatti, che l’adozione del nuovo si- stema di bilancio di cassa deve avvenire congiuntamente all’adozione di sistemi contabili di rilevazione che assicurino la disponibilità dei dati relativi alle posizioni debitorie e creditorie dello Stato, anche al fine della compilazione di un elenco degli impegni, in modo da evitare la formazione di situazioni debitorie .

Data l’entità delle modifiche richieste, la legge prevede che il passaggio al bilancio di cassa sia preceduto da un congruo periodo di sperimentazione che dovrebbe consentire di individuare le modifiche normative necessarie a consentire il passaggio, limitando e- ventuali problematiche gestionali.

La Legge di contabilità e finanza pubblica introduce la definizione dei saldi di cassa del settore statale e dei saldi di cassa delle PA e obblighi informativi finalizzati a migliorare la programmazione dei flussi di cassa per una più efficiente gestione del debito. In parti- colare, è previsto che le amministrazioni statali presentino mensilmente una previsione dell’evoluzione attesa dei flussi di cassa e, a fine anno, una previsione dell’evoluzione dei flussi per l’anno a venire. Viene, in tal modo, avvalorata una concezione ampia del coor- dinamento della finanza pubblica, finalizzata, tra l’altro, ad una rappresentazione conta- bile complessiva del “saldo di cassa del settore statale” come risultato del consolidamen- to tra flussi di cassa del bilancio dello Stato e della Tesoreria statale.

La legge detta i principi per la previsione di una riforma e rafforzamento del sistema dei controlli di ragioneria e del programma di analisi e valutazione della spesa, già previ- sto per le amministrazioni centrali e da estendere gradualmente alle altre PA (Titolo VIII). Al riguardo, la legge prevede, attraverso la delega al Governo, la riforma della at- tuale disciplina del controllo interno di regolarità amministrativa e contabile, contenuta nel d.lgs. n. 286/1999, e l’introduzione di una nuova disciplina razionalizzata del sistema dei controlli preventivi e successivi sulle spese delegate.

Altre novità in tema di controllo della finanza pubblica e qualità della spesa sono: la migliore programmazione finanziaria finalizzata all’efficiente gestione del debito e delle disponibilità liquide presso la Tesoreria; la conferma della prassi della copertura di cia- scuna nuova iniziativa legislativa sui tre saldi (saldo netto da finanziare del Bilancio dello Stato, saldo di cassa e indebitamento netto delle PA)(9_).

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(8_{) Secondo le motivazioni con cui la Ragioneria Generale dello Stato si è espressa negativamente all’abbandono del}

criterio della competenza giuridica, “l’adozione di un bilancio di cassa richiederà importanti modifiche al processo di programmazione della spesa, nonché, relativamente all’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, in materia di responsabilità di chi effettua i pagamenti”. Cfr. MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE –RAGIONERIA GENE- RALE DELLO STATO, Audizione del Ragioniere Generale dello Stato, Dr. Mario Canzio, 23 settembre 2009, p. 12.

(9_{) Cfr. C}

ONSIGLIO NAZIONALE DEI DOTTORI COMMERCIALISTI E DEGLI ESPERTI CONTABILI, Osservatorio Enti Lo- cali. Dicembre 2009 – Gennaio 2010, Roma, 15 febbraio 2010.

La Legge di contabilità e finanza pubblica contiene una serie di indicazioni sul coordina- mento fra decisioni di finanza pubblica centrali e locali, individuando gli interventi ne- cessari a garantire l’armonizzazione dei sistemi e degli schemi contabili nella PA, in tutte le sue articolazioni e ad ogni livello di governo.

Grazie alla ripartizione della spesa per programmi, d’ora in poi, si saprà con certez- za la spesa effettiva sostenuta per singola voce, ad esempio: istruzione, difesa, protezio- ne civile etc. I documenti contabili saranno redatti in modo da collegare poste finanzia- rie con azioni omogenee di politica pubblica, con relativa valutazione dei risultati conse- guiti su obiettivi misurabili. La reportistica esistente non consente con facilità di raccor- dare leggi di spesa, missioni e programmi del bilancio e valutazione dei risultati conse- guiti su obiettivi misurabili.

Le novità in tema di trasparenza riguardano il miglioramento dei contenuti informa- tivi dei documenti programmatici di finanza pubblica attraverso previsioni di entrata e di spesa articolate per sottosettori, la redazione di note esplicative delle metodologie di co- struzione dei tendenziali e redazione di allegati informativi sull’efficacia delle manovre di finanza pubblica e sul monitoraggio in corso d’anno delle entrate, delle spese e del fab- bisogno del settore statale, l’ampliamento delle informazioni contenute nei documenti di bilancio, sia in fase di previsione che di rendicontazione.

Il nuovo bilancio sarà più trasparente e più ricco di informazioni sia per le tabelle di spesa delle leggi sia per quanto riguarda i fondi governativi. Si tratta di una grande ri- forma di struttura che finalmente adegua le norme di contabilità all’esigenza di una cor- retta suddivisione di compiti tra Governo e Parlamento, dando un ruolo ai processi di concertazione fra Stato, Regioni ed enti locali.