1. ANALISI DI CONTESTO
1.4 LEZIONI DEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2000-2006
Le novità introdotte nella programmazione 2007 - 2013 e le caratteristiche delle precedenti esperienze di programmazione del FESR nel periodo 2000 - 200612 nel territorio regionale limitano l’efficacia di una riflessione sulle esperienze trasferibili. Si possono comunque trarre alcune considerazioni maturate nell’ambito del processo di valutazione intermedia del DocUP Obiettivo 213, al fine di aumentare l’efficacia delle politiche strutturali.
L’analisi condotta ha suggerito alcune riflessioni circa la necessità di garantire una maggiore integrazione tra gli strumenti di programmazione. A tal fine, per il nuovo ciclo di programmazione si è impostato il processo di costruzione della strategia e di concertazione con le parti economiche e sociali in modo fortemente integrato, e si è prevista la costituzione di una struttura finalizzata ad assicurare il coordinamento dell’attuazione dei programmi regionali.
Un secondo elemento di riflessione maturato nell’esperienza di programmazione 2000 - 2006 è rappresentato dai PISL, i Programmi Integrati di Sviluppo Locale, quale strumento di attuazione dei principi di concentrazione e integrazione. Si rimanda allo studio IReR per la verifica della sua attuazione. Tale esperienza trova sviluppo nelle procedure concertative negoziali previste dall’attuale programmazione.
Un terzo elemento di riflessione è maturato in relazione all’esperienza del Fondo per le Infrastrutture che ha rappresentato la prima esperienza di attivazione di un fondo di rotazione per il finanziamento di interventi infrastrutturali nelle aree Obiettivo 2, e ha consentito, da un lato, di attivare un importante effetto leva sulle risorse disponibili, dall’altro ha permesso ad amministrazioni non in grado di coprire la quota di cofinanziamento di realizzare comunque interventi sul territorio di rilevante importanza.
La riflessione viene completata attraverso la presentazione di alcuni indicatori di risultato maturati nell’esperienza di attuazione del DocUP obiettivo 2 2000 - 2006, elaborati nell’ambito del processo di valutazione in itinere14 a partire dalla informazioni rese disponibili dall’Autorità di gestione nell’ambito del Rapporto Annuale di Esecuzione. In particolare, viene presentata la ricostruzione dello stato di avanzamento del DocUP OB2 al 30 giugno 2006 attraverso l’elaborazione di alcuni indicatori di efficacia distinti per asse di intervento.
Al fine di perseguire l’obiettivo di sviluppare la competitività del sistema economico lombardo il DocUP OB2 ha destinato all’Asse 1 “Sviluppo della Competitività del sistema economico lombardo” 151.051.699,75 €, pari al 33%
delle risorse del Programma; al 30 giugno 2006 sono stati impegnati 125.792.638,42 €, pari all’83% delle risorse complessivamente destinate all’Asse 1. La tabella seguente evidenzia come gli indicatori di efficacia degli obiettivi operativi hanno raggiunto valori apprezzabili e, al 30 giugno 2006, è stato finanziato un numero di progetti superiore rispetto alle stime iniziali. Le caratteristiche dei progetti finanziari non risultano, tuttavia, sempre conformi alle previsioni iniziali; in particolare, il DocUP OB2 non sembra essere stato capace di intervenire in relazione alla
«scarsa propensione all’adozione di politiche di rete e di forme di associazionismo di vario tipo», come mostra il livello pressoché nullo degli indicatori atti a misurare le Imprese associate (consorzi, cooperative, ...) e i Progetti realizzati in forme associative finanziati con risorse del DocUP OB2 2000-2006.
12 Si evidenzia in particolare che le precedenti esperienze di intervento del FESR hanno interessato porzioni limitate del territorio regionale.
13 Si fa riferimento al rapporto di aggiornamento della valutazione intermedia realizzato da Gruppo CLAS.
14 La fonte delle informazioni e del relativo commento è rappresentata dal Rapporto di valutazione annuale 2006, presentato dal valutatore indipendente il 20 dicembre 2006 ed elaborato assumendo quale “punto di partenza” il Rapporto di esecuzione elaborato da parte dell’Autorità di Gestione.
Gli indicatori di efficacia relativi alle iniziative di supporto allo sviluppo della competitività nel sistema economico lombardo (DocUP OB2 2000-2006 - Asse I Sviluppo della Competitività del sistema economico lombardo )
INDICATORE UNITÀ DI
MISURA VALORE
PREVISTO VALORE
EFFETTIVO EFFICACIA
Progetti N 2.731 3.012 110,29%
Progetti in PISL N 520 455 87,50%
Imprese beneficiarie N 2.583 2.413 93,42%
Micro imprese N 902 510 56,54%
Piccole imprese N 1.335 1.259 94,31%
Medie imprese N 332 200 60,24%
Con titolare donna N 374 396 105,88%
Con titolare < 30 anni N 253 84 33,20%
Imprese associate (consorzi, cooperative,) N 13 0 0,00%
Imprese di nuova costituzione N 199 83 41,71%
Progetti realizzati in forme associative N 56 3 5,36%
Investimenti privati al saldo indotti nelle aziende
sovvenzionate € 585.550.232 € 326.149.324 € 55,70%
Quota di imprese che hanno introdotto innovazioni
riconducibili alla S.I. % 2,42% 4,34 % 179,42%
Quota delle imprese beneficiarie che acquisiscono la certificazione ambientali rispetto al totale delle imprese
dell’area % 0,24% 0,036% 15,00%
Quota delle imprese che hanno introdotto innovazioni di processo e/o di prodotto rispetto al totale delle
imprese dell'area % 0,87% 0,42% 48,62%
La necessità di supportare lo sviluppo economico alle aree OB2 facendo fronte all’inadeguatezza delle dotazioni del settore turistico, delle attività produttive, delle infrastrutture necessarie per usufruire delle possibilità offerte dalla Società dell’Informazione,etc. ha indotto l’Amministrazione Regionale a destinare all’Asse 2 “Qualificazione e valorizzazione del territorio” € 228.078.256,42 €, poco meno della metà (49,8%) delle risorse del Programma. La tabella seguente evidenzia un buon risultato in termini di numerosità complessiva dei progetti finanziati; si segnala che oltre il 40% dei progetti appartiene alla misura 2.2, che finanzia infrastrutture per la valorizzazione turistica del territorio, per la mobilità e per la valorizzazione e conservazione del patrimonio storico archeologico e naturalistico, e che quasi un terzo appartiene alla misura 2.5., inerente nella maggior parte dei casi, iniziative funzionali alla redazione o alla implementazione dei PISL, in particolare studi di fattibilità o altre attività funzionali allo sviluppo della progettualità degli enti locali, azioni di animazione locale o di sostegno alla creazione di partenariati.
Gli indicatori di efficacia relativi alle iniziative di supporto alla qualificazione e valorizzazione del territorio (DocUP OB2 2000-2006 - Asse II Qualificazione e valorizzazione del territorio)
INDICATORE UNITÀ DI
MISURA VALORE
PREVISTO VALORE
EFFETTIVO EFFICACIA
Progetti N 388 457 117,78%
Progetti per la mobilità N 101 84 83,17%
Progetti in PISL N 214 199 92,99%
Infrastrutture realizzate KM 99 80 80,70%
Al fine di fronteggiare le forti pressioni ambientali e, nel contempo, valorizzare le pregevoli risorse naturali, ambientali e culturali delle aree OB2, il DocUP ha assegnato all’Asse 3 “Tutela e valorizzazione delle risorse ambientali” € 64.557.296,22 €, pari al 14% delle risorse del Programma. La tabella seguente mostra come la numerosità di progetti finanziati risulti soddisfacente. Rispetto al dimensionamento delle tipologie di intervento a fronte di un
significativo grado di efficacia degli interventi relativi alla rete idrica si palesano criticità sul fronte delle piste ciclabili e dei sentieri.
Gli indicatori di efficacia relativi alle iniziative di supporto alla valorizzazione delle risorse ambientali (DocUP OB2 2000-2006 - Asse III Tutela e valorizzazione delle risorse ambientali)
INDICATORE UNITÀ DI
MISURA VALORE
PREVISTO VALORE
EFFETTIVO EFFICACIA
Progetti N 207 215 103,86%
Progetti in PISL N 97 100 103,09%
Lunghezza interventi KM 575 106 18,42%
di cui piste ciclabili KM 140 2 1,43%
di cui sentieri KM 310 5 1,66%
di cui rete idrica KM 35 49 141,22%
di cui rete fognaria KM 90 49 54,84%
1.4.2 Conclusioni dell’aggiornamento della valutazione intermedia
Le principali considerazioni trasversali che emergono dal rapporto di aggiornamento della valutazione intermedia sul DocUP 2000-2006 riguardano i seguenti punti:
- Il ruolo dei principali attori: innanzitutto, l’eccessiva articolazione del DocUP in misure e sottomisure ha condizionato l’efficacia delle linee di intervento.
Da tale constatazione deriva la necessità di una minore frammentazione delle azioni.
Importante è risultato il “ruolo rilevante dell’Autorità Ambientale, che ha operato in sinergia con l’Autorità di Gestione e i responsabili di misura delle Direzioni Generali”, al fine di valorizzare la componente ambientale e garantire la sostenibilità degli interventi.
Una maggiore valorizzazione del ruolo della Responsabile delle Pari Opportunità può, inoltre, garantire l’attenzione e l’integrazione del principio di Pari Opportunità nel programma, specie attraverso la definizione dei criteri di selezione delle azioni.
- Il contesto: l’elemento di contesto che ha condizionato, indipendentemente dalle scelte regionali, l’implementazione del Programma è rappresentato dall’avvio tardivo del programma - il DocUP OB2 è stato approvato dalla Commissione Europea con Decisione C(2000) 2878 CE del 10 dicembre 2001(…). In particolare, la discrasia temporale con la quale sono stati programmati il DocUP OB2 e gli altri programmi cofinanziati dai Fondi strutturali non ha agevolato l’integrazione. Il Rapporto di Aggiornamento della Valutazione Intermedia sottolinea, poi, la centralità di una tempestiva azione di comunicazione al fine di garantire un’adeguata risposta da parte dei territori alle opportunità offerte dal Programma. In questo senso è essenziale, per il periodo di programmazione 2007 - 2013 attivare tempestivamente le azioni di informazione, sensibilizzazione e animazione del territorio secondo le modalità unitarie con cui è stato impostato il processo programmatorio.
- Le procedure: In generale nel Rapporto di Aggiornamento della Valutazione Intermedia, si conferma la valutazione già espressa per quanto riguarda le procedure di gestione del DocUP OB2: alcune scelte dei responsabili di misura si sono rivelate un fattore positivo in quanto hanno semplificato l’elaborazione progettuale da parte dei potenziali beneficiari ed accresciuto la qualità delle proposte presentate. Si segnala, in particolare, la predisposizione di adeguati supporti documentali nei bandi di finanziamento, volti ad agevolare i proponenti nella redazione delle domande di contributo e della produzione dei documenti. Analogamente, la scelta di alcuni responsabili di misura di valutare in itinere i criteri di ammissibilità e di selezione da inserire nei bandi rappresenta sicuramente una buona pratica nel processo di attuazione del DocUP, in quanto ha consentito di adeguare i bandi alla strategia della misura, alle caratteristiche dei beneficiari e, soprattutto, alle priorità strategiche del DocUP OB2.
- Il monitoraggio: Nel processo di valutazione del DocUP si sono palesate alcune criticità correlate al funzionamento del sistema di monitoraggio, che sono state via via affrontate e in parte superate. Definitivamente risolto risulta il problema del controllo e validazione dei dati, mentre per le difformità di interpretazione e compilazione dei campi qualitativi e per l’aggiornamento sistematico di tutte le sezioni del sistema informativo
esistono margini di intervento per migliorare la situazione. Diversi interlocutori intervistati nel processo di valutazione hanno segnalato l’utilità di avere un sistema informatico in grado di gestire le procedure di istruttoria, in considerazione del fatto che molte delle informazioni inserite nell’attuale sistema di monitoraggio possono essere raccolte in fase istruttoria.