privato.
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Questa parte riprende, aggiornandoli, i contenuti di una comunicazione prodotta in occasione della I^ Rassegna Urbanistica Adriatica del 2001 e pubblicata su Urbanistica Informazioni (cfr. V. Zito, “Un approccio pragmatico nell’attuazione degli strumenti urbanistici”, in Urbanistica Informazioni, n.181, febbraio 2002)
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La legge urbanistica regionale pugliese n.56/1980 stabilisce che il Regolamento edilizio fa parte degli allegati del P.R.G. ed è approvato contestualmente al medesimo.
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il piano stabilisce la quantità, in termini assoluti, delle aree da cedere al comune per urbanizzazioni secondarie. Ne consegue che l’onere della cessione delle aree finirebbe col fare carico totalmente a coloro che abusivi non sono stati. Un secondo aspetto riguarda le volumetrie realizzate dagli abusivi, spesso con indici superiori a quelli massimi consentiti dal piano. Anche in questo caso l’inserimento delle costruzioni abusive nei comparti comporterebbe una riduzione delle cubature da realizzare.
In merito agli aspetti normativi occorre evidenziare che il comune di Terlizzi, avvalendosi di una facoltà concessa per la prima volta dalla legge finanziaria del 1998, oggi ripresa nel T.U. sull’edilizia, ha soppresso la Commissione edilizia. Questa decisione, se da una parte ha consentito un certo snellimento delle procedure nel rilascio delle concessioni, sulla cui entità concreta non si possiede ancora dati certi, nello stesso tempo ha posto una notevole ipoteca sulla approvazione degli strumenti urbanistici attuativi il cui controllo, in termini di contenuti, ricade interamente sul solo dirigente dell’Ufficio tecnico. Tale responsabilità è ulteriormente appesantita dal fatto che sia il Regolamento edilizio sia le N.T.A. sono alquanto carenti proprio in merito agli aspetti qualitativi della gestione del piano.
Infine per quanto riguarda gli aspetti irrisolti del P.R.G. questi riguardano le aree destinate ad opere di urbanizzazione secondaria da reperire all’interno dei comparti di lottizzazione e che sono genericamente indicate per classi:
G1 per l’istruzione primaria (asili nido, scuole materne, scuole elementari e medie); G2 per i servizi socio-assistenziali (case di riposo, uffici sanitari, edifici per il culto, ecc.); G3 per i parcheggi di uso pubblico;
G4 per il verde pubblico attrezzato.
Mentre per le zone G1 il PRG ha già previsto la specifica destinazione d’uso dei singoli nuclei, per le zone G2 si rende opportuno effettuare questa scelta in via preliminare, al fine di non essere costretti ad inopportune improvvisazioni sotto la pressione dei privati lottizzanti. Infine per le zone G3 e G4 si rende opportuno definire dei criteri qualitativi per la localizzazione e realizzazione delle stesse in quanto, sotto questo profilo, le norme contenute nel R.E. e nelle N.T.A. nulla dicono.
Da non dimenticare anche il fatto che l’Amm.ne Comunale dell’epoca intendeva delegare in toto ai lottizzanti la realizzazione delle opere pubbliche previste nel comparto al fine di non impegnare ulteriormente un Ufficio tecnico, decisamente sottodimensionato, con un onere che avrebbe ulteriormente compromesso il livello di efficienza e tempestività della struttura. Si trattava quindi di definire adeguate garanzie finalizzate alla qualità ed alla omogeneità degli interventi che i privati avrebbero realizzato.
Stante questo insieme di problematiche, l’Amm.ne comunale ha pragmaticamente deciso di affrontare e sciogliere i diversi nodi in forma generalizzata al fine di governare l’intero processo di pianificazione. Dopo una prima fase, nella quale sono stati individuati e focalizzati i nodi problematici nell’attuazione del P.R.G., come sommariamente esposti in precedenza, si è passati ad una seconda fase più propriamente operativa.
Per affrontare la soluzione dei problemi evidenziati si ponevano due alternative:
1) adozione di una variante alla normativa tecnica del PRG (NTA e Regolamento edilizio), procedura questa decisamente sconsigliabile dati i tempi lunghi richiesti per giungere all’approvazione definitiva;
2) adozione di una soluzione di tipo “amministrativo” attraverso una serie di “istruzioni” o “indirizzi” che il Consiglio comunale avrebbe dettato per l’attuazione del P.R.G.
E’ prevalsa la seconda soluzione in quanto ritenuta più agile e flessibile, oltre che tempestiva, per affrontare l’insieme di problemi sul tappeto e, verosimilmente, eventuali altri che probabilmente si sarebbero proposti successivamente.
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La scelta operativamente proposta è quindi formata da in pacchetto di tre provvedimenti da sottoporre all’approvazione dal Consiglio Comunale relativamente alle seguenti problematiche:
1) indirizzi per la redazione dei piani di lottizzazione da parte dei privati;
2) disciplinare per la progettazione e realizzazione delle opere pubbliche previste nei piani di lottizzazione;
3) schema generale di convenzione.
Gli indirizzi operativi per la redazione dei piani attuativi contengono una serie di prescrizioni riguardanti le caratteristiche dimensionali e tecniche delle strade di lottizzazione, la localizzazione dei parcheggi pubblici, la localizzazione delle altre aree a standard (verde pubblico e opere di urbanizzazione secondaria), i criteri per la disposizione e l’orientamento degli edifici in relazione alle caratteristiche ambientali e climatiche della zona, i criteri per la individuazione delle aree da destinare a Edilizia economica e popolare (che le N.T.A. impongono di individuare all’interno dei comparti), i criteri per l’inserimento delle preesistenze edilizie e le modalità di partecipazione al comparto.
Il disciplinare per la progettazione e la realizzazione delle opere pubbliche all’interno dei comparti, di competenza dei lottizzanti, contiene le prescrizioni relative alle caratteristiche tecnico-costruttive delle strade di lottizzazione, del verde pubblico, delle opere di urbanizzazione secondaria (orientamento, caratteristiche dei materiali costruttivi, criteri distributivi, caratteristiche degli impianti tecnologici, ecc.).
Lo schema di convenzione tipo, infine, definisce i contenuti essenziali della convenzione, da integrare opportunamente in relazione alle diverse situazioni peculiari e caratteristiche delle lottizzazioni da convenzionale.
Con questa impostazione del problema si ritiene che siano raggiunti i seguenti obiettivi: 1) controllo della qualità progettuale delle lottizzazioni e delle opere pubbliche ivi comprese
attraverso un insieme di regole volte al raggiungimento di uno standard qualitativo minimo irrinunciabile;
2) celerità dell’azione amministrativa in quanto i “criteri” non modificano la normativa edilizia comunale ma si pongono a lato della stessa esprimendo tuttavia una efficacia sostanzialmente analoga;
3) relativa semplicità della procedura che consente di integrare facilmente i provvedimenti adottati in relazione ad eventuali nuove problematiche non previste;
4) copertura tecnico-amministrativa del dirigente dell’Ufficio tecnico comunale e contemporaneo controllo del suo operato essendo egli tenuto a rispettare le istruzioni emanate dal Consiglio comunale.
Purtroppo l’anticipato scioglimento del Consiglio comunale, avvenuto il 25 maggio 2002, ha interrotto questo processo. Durante la successiva gestione commissariale si è giunti solamente all’approvazione, con alcune modifiche proposte dal dirigente dell’Ufficio tecnico comunale e saltando la fase del confronto con le categorie tecniche esistenti in città, degli indirizzi operativi per le lottizzazioni8. La nuova Amministrazione scaturita dalle ultime elezioni, in carica dalla primavera del 2003, non ha ancora assunto decisioni in merito.
Note conclusive
L’esperienza avviata nel comune di Terlizzi tenta di risolvere celermente i problemi di scollamento, contenuti nello strumento urbanistico generale, tra la scala urbana e la scala
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Adottati con delibera Commissariale n.30 del 16/12/2002, disponibile su Internet nel sito REGOLAMENTO EDILIZIO all’indirizzo http://www.iris.ba.cnr.it/re/puglia.htm.
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edilizia senza avventurarsi in complesse operazioni di varianti normative dai tempi incerti e sicuramente lunghi. La necessità di una celere procedura si giustifica se solo si osserva che, come accennato, è stata sufficiente una banale crisi amministrativa per procrastinare a tempo indeterminato il completamento di un programma formalmente semplice e di rapida attuazione.
Partendo da questo caso singolare, occorre prendere atto della necessità di rivedere i criteri correntemente adottati nella pianificazione del territorio per quanto riguarda il rapporto tra la scala urbanistica e la scala edilizia del processo. Le recenti riforme delle procedure amministrative, riducendo la responsabilità del controllo sull’attuazione alla sola struttura tecnica degli enti locali, hanno semplicemente aggravato una situazione che già mostrava i suoi limiti ma che non aveva mai ricevuto adeguata attenzione. E’ evidente che la tradizionale semplice individuazione di parametri quantitativi non è sufficiente per garantire una pianificazione qualitativamente accettabile in quanto l’uso di tali parametri avviene solitamente con forme ragionieristiche e mancano gli strumenti per un controllo di qualità. Sarebbe opportuno inserire nei nuovi strumenti urbanistici generali delle norme di tipo “metaprogettuale” che mirino a conseguire la qualità dei singoli interventi, prefigurandone opportunamente gli esiti e rideterminando convenientemente i margini di discrezionalità dei progettisti. Negli strumenti urbanistici vigenti una procedura semplice e, si ritiene, efficace, può essere rappresentata dall’esempio innanzi descritto.
In questa auspicabile piccola “rivoluzione” le regioni potrebbero dare un contributo significativo, tanto più necessario in quanto, com’è noto, ancora oggi sul territorio sono autorizzati ad operare, ad egual titolo, numerose categorie professionali concorrenti che non dispongono dello stesso bagaglio culturale. L’intervento delle regioni si presenta ancor più necessario se si considera che non si può avere buona urbanistica se questa è limitata alle sole esperienze singolari, che pure non mancano, e non sia convenientemente diffusa. Il numero degli enti locali sparsi sul territorio dà la misura dell’immane lavoro da compiere.