Data la vocazione propria del SSN, in prima battuta si potrebbe ritenere che
il settore oggetto del presente studio possa essere ricondotto genericamente alla
materia “tutela della salute”.
Tale conclusione - trattandosi di materia di competenza concorrente -
implicherebbe la compresenza della legislazione statale e regionale con due
diversi gradi di incidenza, essendo rimessa allo Stato la semplice adozione di
norme di principio, per consentire così alle Regioni l’adozione di tutta la disciplina di dettaglio e specifica.
In realtà, anche accogliendo la predetta conclusione – che ad avviso di chi
scrive risulta comunque limitante e poco aderente al dato reale – ci si renderebbe
immediatamente conto che la chiara e netta separazione tra i due ambiti di
competenza, nel settore della tutela della salute, è rimasta una mera affermazione,
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gravitando nell’orbita della materia de quo, indubbiamente incidono sull’atteggiamento poi adottato dal legislatore73.
Ciò è confermato dalla sussistenza di una certa attitudine – avvalorata anche
dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale - del legislatore nazionale a
persistere nell’adozione di norme di dettaglio nella suddetta materia, mosso dalla necessità di garantire le esigenze unitarie e uniformi di tutela presenti nel settore,
che non possono tollerare una differenziazione regionalista74, ma anche dalle
sempre più pressanti esigenze di contenimento della spesa pubblica sanitaria.
73 C. Tubertini, La giurisprudenza costituzionale in materia di tutela della salute di fronte
alla nuova delimitazione delle competenze statali e regionali, www.astrid-online.it. L’estrema
complessità di operare una netta separazione nel ruolo dei due legislatori che concorrono a disciplinare la tutela della salute, trova conferma nell’ingente contenzioso che ha coinvolto la Corte Costituzionale. In merito l’Autrice rileva che la complessità della predetta questione trova conferma non solo nel numero dei ricorsi proposti nanti la Corte Costituzionale, ma anche e soprattutto nella varietà e eterogeneità dei temi coinvolti, “che spaziano dall’organizzazione del servizio sanitario alla disciplina del relativo personale, dalla tipologia dei trattamenti e delle prestazioni erogabili sino ad aspetti del tutto nuovi (come la tutela del lavoratore contro il mobbing, per citare solo alcuni degli esempi più eclatanti)”.
Da ciò emerge che già a partire dai primi anni di vigenza del nuovo assetto di riparto di competenze, sia la giurisprudenza sia la dottrina avevano colto la difficoltà di un inquadramento rigido e statico in questo settore e ciò alla luce dei numerosi interessi coinvolti e dei numerosi aspetti (economici e organizzativi) che ineriscono a questo settore ma che non sono immediatamente riconducibili in via esclusiva alla tutela della salute.
74 Numerose le pronunce della Corte Costituzionale che hanno riconosciuto la legittimità
degli interventi del legislatore statale in materia di tutela della salute, recanti normativa di dettaglio, invadendo così la competenza regionale. A mero titolo esemplificativo si pensi alla Sentenza della Corte Costituzionale n°307/2003, nella quale la Corte, in tema di fissazione dei valori-soglia correlati all’esposizione a campi elettromagnetici è giunta ad affermare l’illegittimità degli interventi regionali che - in attuazione della propria competenza in materia di tutela della salute - avevano introdotto dei valori soglia più elevati di quelli previsti dal legislatore statale, e ciò in quanto contrastanti con l’interesse alla realizzazione degli impianti di telecomunicazioni. La
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In tale settore la necessità di garantire il contenimento della spesa pubblica
ha assunto di fatto un impatto sempre maggiore, e tale circostanza ha indotto il
legislatore nazionale a intervenire, incidendo e limitando così pesantemente la
competenza regionale, introducendo norme di riforma economico sociale,
finalizzate al coordinamento della finanza pubblica.
Da quanto detto emerge quindi che la materia tutela della salute non può
essere richiamata ex sé e con una visione estremamente formale, anelastica e
parziale delle questioni coinvolte, ma nel rimando a questa materia è
assolutamente necessaria una lettura di insieme nella quale venga data la giusta
considerazione alla pluralità di oggetti che l’azione pubblica può di volta in volta coinvolgere nell’intervenire sul settore sanitario.
Abbandonata la concezione formale e atomistica della materia “tutela della
salute”, si può quindi accogliere una lettura sistematica nella quale il predetto
titolo competenziale, a seconda degli aspetti coinvolti, si combinerà con ulteriori
ambiti di competenza, comprese quelle materie non materie che, essendo
finalizzate a garantire l’operatività del sistema economico (esempio la disciplina sulla libertà di concorrenza) o la conservazione dello stato sociale, sono
necessariamente assegnate alla competenza esclusiva dello Stato75.
Da ciò discende che la rigida ripartizione prospettata nel testo costituzionale
può subire notevoli adattamenti, proprio in ragione della pluralità di interessi
Corte ha pertanto affermato che, oltre alla salute – in ogni caso tutelata per mezzo dell’introduzione dei valori soglia -, nel settore de quo erano coinvolti ulteriori e preminenti interessi, meritevoli anch’essi di tutela, al puto da porsi come limite per il legislatore regionale.
75 R. Baluzzi e E. Servetti cit , 91. Le predette materie vengono definite “competenze di
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coinvolti ricorrendo ad alcuni meccanismi di matrice giurisprudenziale e in
particolare il criterio della prevalenza, il principio di leale collaborazione e infine
la chiamata in sussidiarietà.
Nel caso di specie è necessario quindi avvalersi del criterio della prevalenza,
parametro ermeneutico utilizzato dalla Corte Costituzionale ogniqualvolta debba
pronunciarsi sulla legittimità di provvedimenti che incidono su una pluralità di
materie afferenti a livelli competenziali differenti. È quindi necessario individuare
il nucleo essenziale della disciplina e determinare così a quale materia questo
afferisca, e sulla base di ciò definire i limiti cui devono attenersi il legislatore
statale e quello regionale.
Adottando tale criterio, a parere di chi scrive, l’oggetto della presente trattazione e cioè la regolamentazione degli strumenti di ICT nel settore sanitario,
pur inscindibilmente legato alla materia tutela della salute deve più correttamente
essere ricondotto ad altri titoli competenziali, e ciò proprio in ragione dello
specifico ruolo che questi strumenti possono assumere nell’ambito della regolamentazione del funzionamento del servizio sanitario.