2. La nuova direttiva 2013/55/ue e le modifiche da essa apportate
2.6 I meccanismi di riconoscimento automatico basati sui quadri comuni di formazione e sulle prove
di formazione comuni
Altro obiettivo della nuova direttiva è quello di aumentare il numero di professioni a riconoscimento automatico69, oltre a quelle che già c’erano. Il fine è
sostanzialmente quello di facilitare la portabilità delle qualifiche e incrementare così le attività transfrontaliere. Per farlo, accanto ai già noti strumenti basati sul riconoscimento dell’esperienza professionale (i cui articoli sono rimasti invariati rispetto alla disciplina della precedente direttiva del 2005), sul principio del mutuo riconoscimento generale e sul riconoscimento automatico (le cui novità le vedremo nel prossimo paragrafo in cui andremo appositamente ad analizzare tali professioni settoriali), la direttiva 2013/55/UE prevede una nuova forma di riconoscimento: il
riconoscimento automatico sulla base di nuovi principi comuni della formazione. Questo sistema, fondato su principi di formazione comune attraverso la previsione del c.d. quadro comune di formazione (art. 49 bis) e della c.d. prova comune di formazione (49 ter), va a sostituire l’abrogato istituto delle piattaforme comuni della precedente direttiva (ex art. 15, ora appunto abrogato)70.
Per quadro di formazione si deve intendere un insieme di conoscenze, capacità e competenze necessarie per l’esercizio di una specifica professione, con il dichiarato obiettivo di permettere il riconoscimento automatico di quelle professioni inserite in quel quadro e risolvere così le inefficienze mostrate dal precedente sistema delle piattaforme comuni: il dato sconcertante della situazione antecedente era che mai fosse stata realizzata alcuna piattaforma comune, a causa, tra l’altro, anche della vaghezza della disciplina circa la loro attivazione, nonché della quasi totale impossibilità nel rinvenire un comune denominatore tra gli Stati per realizzare l’armonizzazione. C’è da dire che, nonostante questo strumento non abbia avuto un particolare successo, restava tuttavia la volontà di istituire un meccanismo simile, basato su un sistema di carattere generale e più facilmente attivabile.
Il quadro comune di formazione può essere comunque creato anche per le specializzazioni di una professione regolamentata soggetta a riconoscimento automatico, purché tale specializzazione non sia soggetta al
riconoscimento automatico. In ogni caso deve essere precisato che il quadro comune non può andarsi a sostituire ai programmi nazionali di formazione, a meno che uno Stato membro non decida altrimenti a norma della legislazione nazionale. Come in passato, la proposta di creazione di un quadro comune di formazione può essere presentata alla Commissione dai rappresentanti delle organizzazioni professionali rappresentative a livello dell’Unione o a livello nazionale, oppure alle Autorità competenti di almeno un terzo degli Stati membri, abbassandosi significativamente rispetto ai due terzi previsti precedentemente. Qualora un soggetto acquisisca la propria qualifica professionale sulla base di un quadro comune di formazione, lo Stato membro deve riconoscere gli stessi effetti sul suo territorio ai titoli di formazione da esso stesso rilasciati, sempre comunque che il predetto quadro sia conforme ad alcune condizioni previste al secondo paragrafo dell’art 49 bis.
Quali sono queste condizioni che devono essere rispettate per poter parlare di efficacia e funzionalità del quadro comune?71 Il secondo paragrafo ne prospetta
sette: a) consentire la mobilità tra Stati membri a un numero maggiore di professionisti; b) la professione cui il quadro si applica, o il percorso scolastico e formativo verso di essa, devono essere regolamentati da un terzo degli Stati membri; c) l’insieme condiviso di conoscenze, abilità e competenze riunisce le conoscenze, le abilità e le competenze richieste nei sistemi di istruzione e
formazione applicabili in almeno un terzo degli Stati membri; è irrilevante se queste condizioni siano state acquisite nell’ambito di un corso universitario oppure in un istituto superiore; d) il quadro comune di formazione è basato sui livelli dell’EQF (European Qualification Framework, definita come una griglia di referenziazione, funzionale a mettere in relazione e posizionare le diverse qualificazioni rilasciate nei Paesi membri e il cui confronto si basa su livelli comuni di riferimento, collocati su una struttura generale di otto livelli); e) la professione in questione non viene inclusa in un altro quadro di formazione comune e non è neanche soggetta al riconoscimento automatico; f) il quadro dovrà essere elaborato secondo una procedura equa e trasparente, con la partecipazione anche delle parti interessate degli Stati membri in cui la professione in oggetto non è regolamentata; g) il quadro consente, infine, ai cittadini di un qualsiasi Stato membro di acquisire la qualifica professionale prevista in esso senza dover essere già membri di qualche organizzazione professionale o essere iscritti presso detta organizzazione.
La direttiva regolamenta poi anche la fase successiva all’adozione di un quadro o di una prova di formazione (di cui tra poco tratteremo più nel dettaglio), prevedendo un termine massimo di sei mesi entro il quale lo Stato dovrà rendere conformi le proprie qualifiche e titoli al quadro comune di formazione o rendersi disponibile ad organizzare le prove comuni di formazione, salvo la
possibilità di avvalersi di talune deroghe72. La richiesta
della deroga, disciplinata nel quinto paragrafo, deve essere presentata dallo Stato membro sempre entro sei mesi, al fine di essere esentato dall’obbligo di introdurre il quadro comune. La possibilità di usufruire della deroga è subordinata a una delle seguenti condizioni: a) nel proprio territorio non esistono istruzioni d’insegnamento o formazione che offrono formazione per la professione in questione; b) l’introduzione del quadro comune di formazione avrebbe effetti avversi sull’organizzazione del suo sistema d’istruzione e formazione professionale; c) sussistono differenze sostanziali tra il quadro comune e la formazione richiesta nel proprio territorio, con gravi rischi per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza, la salute pubblica o la sicurezza dei destinatari o della protezione dell’ambiente.
In alternativa al quadro comune di formazione, e con il medesimo obiettivo, il legislatore introduce con la direttiva del 2013 un nuovo istituto, cioè la prova di formazione comune. Essa è disciplinata all’art. 49 ter e definita come “una prova attitudinale standardizzata disponibile tra gli Stati membri partecipanti e riservata ai titolari di determinate qualifiche professionali”. Il superamento di detta prova in uno Stato membro abilita conseguentemente il titolare di una determinata qualifica all’esercizio della professione nello Stato membro ospitante alle medesime condizioni applicabili ai possessori di una qualifica paritaria.
Anche per le prove di formazione comune, la proposta di una loro creazione, così come per i quadri comuni, può essere presentata alla Commissione dalle organizzazioni professionali rappresentative a livello dell’Unione o quelle a livello nazionale, ovvero dalle Autorità competenti di almeno un terzo degli Stati membri. La Commissione ha il potere di adottare atti delegati per fissare i contenuti delle varie prove e le condizioni richieste per prendervi parte e per superarle: la loro introduzione concreta nel campo delle qualifiche professionali passa difatti dall’adozione di tali atti da parte della Commissione.
Tuttavia, per poter adottare una prova di formazione, c’è bisogno che essa rispetti alcune condizioni solo in parte uguali a quelle previste per i quadri comuni, in quanto da sette di questi ultimi, le condizioni per quest’altro istituto diventano invece soltanto quattro73: a)
consentire a un numero maggiore di professionisti di spostarsi in altri Stati membri; b) la professione cui si applica la prova di formazione è regolamentata o il percorso scolastico e formativo è regolamentato in almeno un terzo degli Stati membri; c) la prova di formazione è stata preparata seguendo una procedura trasparente, con la partecipazione anche delle parti interessate pertinenti agli Stati membri in cui la professione non è regolamentata; d) i cittadini possono partecipare alla prova senza dover essere già membri di qualche organizzazione professionale o essere iscritti presso detta organizzazione.
73 Le condizioni da rispettare sono disciplinate al paragrafo 2
Anche per questo istituto è poi previsto che lo Stato membro debba notificare la disponibilità a organizzare dette prove alla Commissione e agli altri Stati membri sempre entro sei mesi dall’entrata in vigore dell’atto delegato. Ancora sempre entro sei mesi può essere chiesta la deroga ove vi sia una delle tre stesse condizioni che sono previste per il quadro comune di formazione74.
L’esercizio del potere tramite questi due istituti ha dei buoni propositi e dei validi obiettivi già citati all’inizio del paragrafo. La situazione concreta, però, presenta delle problematiche e delle viscosità, consequenziali al fatto che sarà la Commissione, e non l’insieme di Stati, a istituire quadri e prove qualora ne siano ravvisati i presupposti e la necessità. Il ruolo fondamentale quindi spetterà alla Commissione, che potrà adottare atti delegati senza passare dalla procedura di comitato, abbassando così ancor di più la partecipazione degli ordinamenti giuridici. E ancora, se è vero che il potere delegato fissa i limiti temporali e i vincoli procedurali, è anche vero che esso non chiarisce sufficientemente quale sia in questi casi la tipologia di atto da adottare né l’ambito di applicazione soggettivo di tale potere delegato. Si è da ultimo pensato che queste novità, nonostante i fini cui mirano, non siano ancora totalmente in grado di risolvere le cause del fallimento
74 Tali condizioni sono, si ricorda: a) la professione in questione non
è regolamentata nel suo territorio; b) i contenuti della prova di formazione comune non attenuano in misura adeguata gravi rischi per la salute pubblica o la sicurezza dei destinatari dei servizi; c) i contenuti della prova renderebbero l’accesso alla professione
delle piattaforme comuni e di far avviare il nuovo procedimento di accesso ed esercizio della professione nello Stato membro che ha aderito allo strumento.
2.7 L’aggiornamento delle abilità professionali