CAPITOLO IV: I METODI DI GESTIONE DEI FLUSS
4.2. Memorandum Italia-Libia
187 K. BABICKA’, EU-Turkey deal seems to be schizophrenic, 23 marzo 2016, consultato da ultimo il 29 giugno 2018 su http://migrationonline.cz/en/eu-turkey-deal- seems-to-be-schizophrenic.
188 Con la legge n.4375 del 3 aprile 2016 la Grecia ha introdotto nel proprio ordinamento il criterio del paese terzo sicuro e paese di primo asilo sicuro, e modificato la procedura per l’esame delle domande d’asilo.
189 F. DE VITTOR, Responsabilità degli Stati e dell’Unione europea nella conclusione e nell’esecuzione di “accordi” per il controllo extraterritoriale della migrazione, Diritti umani e diritto internazionale, fascicolo 1, gennaio-aprile 2018, pp. 5-27.
116 La cooperazione italiana con la Libia in materia di controllo dell’immigrazione si fonda sul Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione concluso a Bengasi il 30 agosto 2008, ratificato con la legge n.7 del 6 febbraio 2009. Il Memorandum190 firmato a Roma il 2 febbraio 2017 da Paolo Gentiloni, Presidente del Consiglio italiano, e Fayez Mustafa Serraj, Capo del Governo di riconciliazione nazionale libico, si pone in ideale continuità con il Trattato di amicizia, che ha costituito il quadro generale rispetto al quale è stata conclusa questa ulteriore intesa, in forma semplificata. Ciò è confermato dal Preambolo, in cui è specificatamente indicato il “fine di attuare gli accordi sottoscritti tra le Parti in merito”, tra cui il Trattato di amicizia, l’art. 19 dello stesso e la Dichiarazione di Tripoli del 21 gennaio 2012. L’art. 19 del Trattato di Bengasi impegnava l’Italia e la Libia a intensificare la cooperazione nel contrasto all’immigrazione illegale, secondo quanto previsto dall’Accordo di Roma del 13 dicembre 2000191 e dai due
Protocolli attuativi firmati a Tripoli il 29 dicembre 2007; promuoveva la realizzazione di un sistema di controllo delle frontiere terrestri libiche, da affidare a società italiane, con costi per il 50% a carico dell’Italia e per la restante parte a carico dell’Unione Europea; ed infine, si delineava la collaborazione per la definizione di iniziative per prevenire il fenomeno dell’immigrazione clandestina nei paesi di origine dei flussi migratori. Sono tutti obblighi di carattere generale, ben diversi da quelli previsti dal Memorandum, che, sebbene non estremamente puntuali, si
190 Memorandum d’intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica Italiana, consultato da ultimo il 30 giugno 2018 su http://www.governo.it/sites/governo.it/files/Libia.pdf. La cooperazione con la Libia ha comunque avuto inizio qualche settimana prima, infatti il 14 gennaio 2017 il Consiglio dei Ministri aveva deliberato la conduzione di una missione di assistenza della Guardia costiera libica fino al 31 dicembre 2017, che ha consentito l’addestramento di circa 40 membri della Guardia costiera libica nella Scuola Nautica di Gaeta e la consegna di pattugliatori al Governo Serraj nel maggio 2017.
191 Accordo tra Italia e Libia per la collaborazione nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata, al traffico illegale di stupefacenti e di sostanze psicotrope ed all’immigrazione clandestina.
117 connotano per essere più ampi. In base all’art. 1 si prevede l’avvio di forme di cooperazione in conformità con i programmi del Governo di riconciliazione nazionale libico con riferimento al sostegno delle istituzioni di sicurezza e militari al fine di arginare i flussi di migranti illegali e affrontare le conseguenze da essi derivanti; in questo contesto l’Italia si obbliga a sostenere e finanziare programmi di sviluppo nelle regioni libiche colpite dal fenomeno dell’immigrazione illegale e fornire supporto tecnico e tecnologico alla Guardi di Frontiera e alla Guardia costiera libiche a gli organi del Ministero dell’interno libico. Le azioni che le Parti intendono intraprendere, ai sensi dell’art. 2, riguardano il completamento del sistema di controllo delle frontiere terrestri meridionali della Libia; l’adeguamento e finanziamento dei “centri di accoglienza” attivi, con conseguente formazione del personale; la formulazione di una proposta per una “visione di cooperazione euro- africana più completa e ampia, per eliminare le cause dell’immigrazione irregolare; il sostegno alle organizzazioni internazionali operanti in Libia nel settore delle migrazioni; la promozione di iniziative di creazione di posti di lavoro legali nelle regioni libiche di cui il traffico di migranti è, purtroppo, fonte di reddito per la popolazione locale. L’art. 3 prevede la creazione di un comitato misto-libico, che dovrà stabilire le priorità di azione ed individuare gli strumenti di finanziamento e le modalità di attuazione e monitoraggio degli impegni assunti dalle parti; non ne vengono definite né la composizione né le modalità di nomina, il che, accompagnato al compito di dover definire le ulteriori misure, suscita preoccupazioni in merito alla trasparenza del comitato e delle sue decisioni. Il finanziamento delle attività da parte dell’Italia deve avvenire con fondi già previsti nel bilancio annuale dello Stato o messi a disposizioni dell’Unione Europea, in questo modo l’art. 4 ha potenzialmente escluso la necessità di stipulare l’accordo in forma solenne: l’art. 80 Costituzione prevede infatti che le Camere devono autorizzare con legge la ratifica dei trattati che comportano “oneri alle
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finanze”, cioè quelli che sono aggiuntivi rispetto a quelli che trovano
copertura negli stanziamenti del bilancio dello Stato192. All’art.5 si trova un riferimento al rispetto degli obblighi internazionali e degli accordi sui diritti umani, che sembra essere più una clausola di facciata che effettivamente implementata nella pratica: si tenga a mente che la Libia non è parte della Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiati del 1951, né del Protocollo di New York del 1967 e nemmeno è mai stata emanata una legge in materia di asilo. È tristemente nota la condizione dei migranti rinchiusi nei centri di detenzione governativi oppure in strutture detentive non ufficiali organizzate dalle milizie nel Paese, dove vengono trasferiti coloro che sono salvati o intercettati nella traversata del Mar Mediterraneo: sono spesso sottoposti a minacce, violenza, stupro, tortura, venduti193. Infine, gli artt. 6, 7 e 8 hanno ad oggetto la
soluzione delle controversie, l’adozione di emendamenti e l’entrata in vigore dell’accordo. Il 3 febbraio 2017, i capi di Stato e di Governo degli Stati membri hanno accolto l’accordo concluso dall’Italia, decidendo contestualmente una serie di misure dirette a consentire al Governo di riconciliazione nazionale di acquisire il controllo delle proprie frontiere, il che avrebbe consentito di contenere il flusso che dalla Libia si riversa nell’Unione194. Ulteriori sviluppi nella cooperazione italo-libica si sono
sostanziati nella conduzione di una missione aeronavale per il periodo 1° agosto -31 dicembre 2017, autorizzata dalle Camere, ai sensi della legge n.145/2016 sulla partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali195. La missione è stata successivamente prolungata fino al
192 M. MANCINI, Il Memorandum d’intesa tra Italia e Libia del 2017 e la sua attuazione, in N. RONZITTI, E. SCISO, I conflitti in Siria. Possibili equilibri e le sfide del diritto internazionale, Giappichelli Editore, 2018.
193 AMNESTY INTERNATIONAL, Lybia’s Dark Web of Collusion, Abuses against Europe-bound Refugees and Migrants, dicembre 2017.
194 Dichiarazione di Malta dei membri del Consiglio europeo sugli aspetti esterni della migrazione: affrontare la rotta del Mediterraneo centrale, Valletta, 3 febbraio 2017, www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2017/02/03/malta-declaration/. 195 Per il suo svolgimento sono impiegati mezzi e personale assegnati all’operazione Mare Sicuro, autorizzata per la prima volta dal D.L. n. 7/2015. Obiettivi di quest’ultima sono: corrispondere alle straordinarie esigenze di prevenzione e contrasto del terrorismo e assicurare la tutela degli interessi nazionali, incrementando
119 31 dicembre 2018 e accompagna da un’ulteriore “Missione di assistenza e supporto in Libia”. La particolarità del Memorandum è l’assente ratifica del Parlamento, di cui si può solo dedurre un assenso implicito nelle autorizzazioni a posteriori delle varie decisioni del Consiglio dei Ministri: in merito è stato presentato un ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato dinanzi alla Corte Costituzionale196, basato sulla constatazione che il Memorandum d’intesa, in quanto avente natura politica (nello specifico le materie aventi valenza politica sono il controllo delle frontiere, l’ingresso nel territorio nazionale, il diritto di asilo, la politica estera della Repubblica), rientra tra quelli che devono essere sottoposti ad autorizzazione alla ratifica da parte del Parlamento, ai sensi dell’art. 80 Cost.; si sottolinea che in esso è previsto il rispetto di una serie di obblighi precisi e reciproci, che prevedono anche meccanismi di monitoraggio e controllo dell’esecuzione del Memorandum stesso. Infine, le priorità e le azioni stabilite sono diverse rispetto a quelle del Trattato di Bengasi, poiché persegue obiettivi legati alla conduzione dei migranti in Libia e al controllo del loro passaggio sul territorio nazionale: il Memorandum dunque, a detta dei ricorrenti, non può essere meramente attuativo di programmi e obiettivi già indicati, anche perché c’è stato un mutamento soggettivo della parte libica. I risultati pratici dell’accordo si notano nei numeri, ovverosia una
adeguatamente gli assetti dell'ordinario dispositivo aeronavale di sorveglianza con l'impiego di ulteriori unità navali, con componente elicotteristica e aeromobili anche a pilotaggio remoto (APR) e gli eventuali ulteriori assetti di sorveglianza elettronica. In particolare l'operazione è mirata allo svolgimento delle seguenti attività: sorveglianza e protezione delle piattaforme ENI nell'offshore libico protezione delle unità navali nazionali impegnate in operazioni di ricerca e soccorso (SAR) protezione del traffico mercantile nazionale nell'area deterrenza e contrasto dei traffici illeciti raccolta di informazioni sulle attività di gruppi di matrice terroristica nonché sull' organizzazione dei traffici illeciti e dei punti di partenza delle imbarcazioni. Nella prima metà di agosto 2017 il pattugliatore “Comandante Borsini” e la nave “Tremiti” (sulla quale è stata allestita una centrale di coordinamento e collegamento) sono giunte alla base navale di Abu Sittah, a Tripoli.
196 Presentato il 28 febbraio 2018, ASGI, Mancata ratifica parlamentare del memorandum Italia-Libia: al via il ricorso alla Corte Costituzionale, consultato da ultimo 30 giugno 2018 su www.asgi.it/asilo-e-protezione-internazionale/mancata- ratifica-parlamento-memorandum-italia-libia-ricorso-corte-costituzionale/.
120 diminuzione degli sbarchi in Italia del -79,07% e -84,94% migranti provenienti dalla Libia rispetto al 2017197. A quale prezzo?
4.3. Profili di una possibile responsabilità dell’Unione Europea e