Profili di una possibile responsabilità dell’Unione Europea e degl

accordi per il controllo extraterritoriale della migrazione.

Le varie, ripetute e documentate violazioni dei diritti umani subiti dai migranti al di fuori del territorio europeo sono ormai tristemente note: ad esempio, l’8 maggio 2017 la Procuratrice generale della Corte penale internazionale, nel suo tredicesimo rapporto al Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite sulla situazione in Libia198, esprimeva la propria preoccupazione con riferimento alla natura e alla portata dei crimini presumibilmente commessi a danno dei migranti in transito nel Paese nordafricano. In tutti i trattati per il controllo extraterritoriale della migrazione le misure di contrasto sono affidate e svolte dallo Stato terzo, evitando così un coinvolgimento diretto degli organi europei. È tuttavia innegabile il supporto che è stato dato agli Stati terzi, quali la formazione della Guardia costiera libica, il finanziamento dei centri di detenzione per migranti, la cooperazione extraterritoriale per la gestione di domande d’asilo (come ad esempio in Turchia, dove sono presenti sia agenti statali che personale dell’European Asylum Office): il supporto dato è palese e, purtroppo, ha favorito la commissione da parte dello Stato terzo di violazioni sistematiche e gravi dei diritti umani. Alla luce di questo, si potrebbe riscontrare una responsabilità nell’illecito altrui, ai sensi dell’art. 16 degli Articoli sulla responsabilità degli Stati199 _{e 14}

197 _{Cruscotto statistico giornaliero, a cura del dipartimento per le Libertà civili e} l'Immigrazione, 28 giugno 2018, disponibile su www.interno.gov.it/it/sala- stampa/dati-e-statistiche/sbarchi-e-accoglienza-dei-migranti-tutti-i-dati.

198 _{Thirteenth report of the Prosecutor of the International Criminal Court to the United} Nations Security Council pursuant to UNSCR 1970 (2011), disponibile su www.icc- cpi.int/iccdocs/otp/otp-rep-unsc-lib-05-2017-ENG.pdf.

199 _{Articolo 16: “Uno Stato che aiuti o assista un altro Stato nella commissione di un} atto internazionalmente illecito da parte di quest’ultimo è internazionalmente

121 degli Articoli sulla responsabilità delle organizzazioni internazionali200, per quanto concerne atti dell’Unione Europea. Un primo elemento è la consapevolezza delle circostanze dell’atto internazionalmente illecito, la quale deve essere provata dimostrando che uno Stato ha aiutato un altro Stato accettando, pur essendo a conoscenza dei fatti, il serio rischio che potrebbe essere perpetrato un atto illecito201, consapevolezza accompagnata dalla constatazione che l’aiuto o l’assistenza abbiano effettivamente facilitato la commissione dell’illecito. Tali condizioni difficilmente possono essere messe in dubbio: per quanto riguarda la Turchia, alla fine del 2016 EASO riportava che “various sources note a deterioration of the general human rights situation in Turkey in 2015, and in particular as of the second half of 2015. Different sources report that this deterioration has been characterised by an authoritarian ‘backlash’ against dissenting voices and a rise in human rights violations not only in the south‐east, but also in the rest of the country”202_{; inoltre,}

a seguito del colpo di Stato dell’estate 2016, l’Unione Europea non è intervenuta nel modificare l’esecuzione dell’accordo con la Turchia, nonostante quest’ultima avesse dichiarato lo stato di emergenza, cui è seguita la dichiarazione di deroga alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e al Patto internazionale sui diritti civili e politici203_{. Il 16}

responsabile per siffatto comportamento se: a) quello Stato agisce così con la consapevolezza delle circostanze dell’atto internazionalmente illecito; e b) l’atto sarebbe internazionalmente illecito se commesso da quello Stato”.

200 _{Articolo 14: “Un’organizzazione internazionale che aiuti o assista uno Stato o} un’altra organizzazione internazionale nella commissione di un atto internazionalmente illecito da parte dello Stato o di quest’ultima organizzazione è internazionalmente responsabile per siffatto comportamento se: a) la prima organizzazione agisce così con la consapevolezza delle circostanze dell’atto internazionalmente illecito; e b) l’atto sarebbe internazionalmente illecito se commesso da detta organizzazione.

201 _{V. MORENO-LAX, M. GIUFFRE’, The Raise of Consensual Containment: From} “Contacless Control” to “Contactless Responsibility” for Forced Migration Flows. To appear in: S. Juss (ed), Research Handbook on International Refugee Law (Edward Elgar, forthcoming).

202 _{EASO, Country of Origin information Report: Turkey, novembre 2016, consultato} da ultimo 1° luglio 2018 su www.easo.europa.eu/sites/default/files/COI%20Turkey_15nov%202016.pdf. 203 _{M. SCHEININ, Turkey’s Derogation from Human Rights Treaties – An Update, 18} agosto 2016, www.ejiltalk.org/turkeys-derogation-from-human-rights-treaties-an-

122 aprile 2018, con un decreto del Gip di Ragusa, è stato disposto il dissequestro della motonave Open Arms, e in esso si indica come la Libia sia un luogo in cui avvengono gravi violazioni dei diritti umani, nei cui centri di detenzione le persone sono tenute in condizioni di sovraffollamento, senza accesso a cure mediche e ad un’adeguata alimentazione e sono sottoposte a maltrattamenti, stupri e lavori forzati; si sottolinea inoltre come nel territorio libico non si sia pervenuti ad un assetto accettabile di protezione dei migranti soccorsi in mare204: anche a livello italiano e per quanto riguarda la Libia il requisito della consapevolezza può dirsi soddisfatto, ed anzi, si può parlare anche di volontà di favorire l’illecito nel momento in cui il centro di coordinamento di Roma segnali alle autorità libiche l’imbarcazione di migranti, che verranno riportati in Libia e che quindi ricadranno nelle condizioni disumane di cui si è perfettamente a conoscenza. Infine, per configurare una responsabilità dell’Unione Europea e degli Stati membri, l’atto si deve connotare per essere illecito, oppure costituire una violazione di una norma vincolante per entrambi i soggetti205. Anche tale condizione può dirsi soddisfatta, constatando che tutti gli Stati coinvolti negli accordi sono parte della Convenzione sulle Nazioni Unite contro la tortura e del Patto internazionale sui diritti civili e politici; vero che la Convenzione di Ginevra non è stata ratificata dalla Libia e che la Turchia in merito abbia applicato la clausola di delimitazione territoriale, tuttavia il principio di non refoulement è parte del diritto internazionale consuetudinario. Per quanto riguarda l’Italia, l’aiuto e l’assistenza che

update/. In particolare, i diritti derogati sono: il diritto di ricorso; il trattamento umano dei detenuti; salvaguardia avverso espulsioni; diritto ad un giusto processo; diritto di espressione; diritto di assemblea; diritto di associazione; diritto di partecipazione politica; eguaglianza e non discriminazione; diritti delle minoranze.

204 _{Decreto GIP del Tribunale di Ragusa, 16 aprile 2018, disponibile su} http://immigrazione.jus.unipi.it/wp-content/uploads/2018/06/Pro-Activa-

Dissequestro.pdf.

205 _{COMMISSIONE DEL DIRITTO INTERNAZIONALE, Draft Articles on} Responsability of States for Internationally Wrongful Act, pg. 66, consultato da ultimo 1 luglio 2018 su

123 fornisce alla Libia potrebbero rientrare nell’ambito dell’art 41, par. 2 degli Articoli sulla responsabilità degli Stati, in quanto, ai sensi del quale “nessuno Stato riconoscerà come legittima una situazione creata attraverso una violazione grave sensi dell’articolo 40, né presterà aiuto o assistenza nel mantenere tale situazione”. L’art. 40 fa riferimento a alla responsabilità internazionale che discende da una violazione grave da parte di uno Stato di un obbligo derivante da una norma imperativa del diritto internazionale generale. L’art. 41 contiene un’obbligazione che riguarda la condotta “seguente al fatto”, che consente allo Stato responsabile di continuare a mantenere tale situazione “opponibile a tutti gli Stati, nel senso di escludere erga omnes la legalità di una situazione che viene mantenuta in violazione di una legge internazionale”206_;

inoltre, a differenza dell’art. 16, non richiede alcuna intenzione specifica di facilitare l’illecito. Le clausole di rispetto dei diritti umani negli accordi citati sono quantomeno vaghe e non garantiscono a pieno l’esenzione di una responsabilità giuridica dell’Unione e dell’Italia; ancor di meno esentano da una responsabilità storica e morale delle azioni intraprese negli ultimi anni.

124

CONCLUSIONE

Le pressioni migratorie è verosimile che non diminuiscano nel lungo periodo, previsione di cui si può trarre fondamento dal fatto che le Nazioni Unite stimano che gli abitanti dell’Africa subsahariana raddoppieranno entro il 2050 e che il cammino del Medio Oriente verso la stabilità è ancora lungo ed incerto. A fronte dei fatti le soluzioni europee non possono continuare a contraddistinguersi pe un approccio emergenziale ed a breve termine, le cui scelte sono anche discutibili in alcuni casi. La chiusura dell’Unione Europea nei confronti di ciò che esiste all’esterno dei suoi confini denota una incapacità sostanziale nell’elaborazione di soluzioni atte a riconoscere le migrazioni non più come “crisi”, bensì come fenomeno strutturale. La migrazione via mare è solo una delle manifestazioni materiali di esso, rappresentandone tuttavia una tra le più drammatiche. L’obbligo di salvataggio della vita umana in mare così come delineato dalla CNDUM, dalla Convenzione SOLAS e dalla Convenzione SAR risponde ad un imperativo morale dal fondamento incontrovertibile, cui manca tuttavia la successiva identificazione chiara e puntuale del luogo di sbarco; questo fattore di incertezza, unito ai numerosi migranti che hanno tentato e tentano la traversata del Mar Mediterraneo, è diventato pedina nella scacchiera delle politiche nazionaliste europee, divenendo occasione per legittimare ancora di più le drastiche prese di posizione e i veti dei governi dei vari Stati membri. Non è più possibile parlare di una crisi dei rifugiati, quando gli arrivi complessivi nell’Unione Europea sono diminuiti del 46%207, soprattutto per un calo lungo la rotta del Mediterraneo centrale: se di crisi si può parlare, è solo di tipo politico.

207 _{FRONTEX, Migratory flows in May: Decreasing trend, but pressure remains, 18} giugno 2018, https://frontex.europa.eu/media-centre/news-release/migratory-flows- in-may-decreasing-trend-but-pressure-remains-D6yq3Q.

125 Le operazioni di search and rescue non sono una soluzione valida nel lungo periodo, perché implicano che i migranti si trovino già in una situazione nella quale rischiano la vita; ma non sono soluzioni nemmeno la chiusura dei confini o gli accordi con i Paesi terzi finalizzati a contenere i flussi, senza chiarire quali siano gli strumenti effettivamente utilizzati a tal riguardo, quale sia il destino dei migranti respinti e quali siano gli standard di rispetto dei diritti umani, non risultando sufficienti dei meri riferimenti ad essi nei vari accordi stretti tra l’Unione e i detti Paesi. Né può essere considerato ragionevole l’atteggiamento mentale che ormai ha legato a filo doppio la migrazione irregolare con una sua criminalizzazione e una marginalizzazione di “chi ce l’ha fatta”. L’Unione Europea dovrebbe far propria una prospettiva che non si concentri esclusivamente sulla riduzione dei flussi, bensì che sia orientata alla creazione di canali legali sia per i richiedenti asilo sia per i lavoratori, non solo quelli altamente qualificati e professionisti per i quali si è già provveduto208, ma anche per coloro che siano meno qualificati: cercare unicamente di fermare gli sbarchi vuol dire non aver compreso che essi non sono la causa delle migrazioni, ma una loro conseguenza e pecca di miopia, in una visione eurocentrica secondo la quale un intero continente può essere escluso dal mercato della mobilità in un mondo globalizzato. In questo modo si potrebbe garantire una gestione dei confini europei che sia porosa ed inclusiva, che consenta di controllare effettivamente i flussi migratori e che eviti le tragedie umane di cui siamo tristemente informati con cadenza quasi giornaliera. Sarebbe opportuna altresì la tanto attesa riforma del Sistema di Dublino, con l’eliminazione del criterio primo paese di accesso che ha contribuito ad esacerbare le condizioni del sistema di accoglienza italiano e greco, creando piuttosto un sistema permanente di quote obbligatorie in linea con il principio di solidarietà dell’art. 80 TFUE. Per garantire una

208 _{Direttiva 2009/50/CE del Consiglio del 25 maggio 2009 sulle condizioni di ingresso} e soggiorno di cittadini di paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualificati.

126 maggiore trasparenza, i piani operativi delle operazioni congiunte guidate da Frontex dovrebbero essere documenti pienamente accessibili, ed in essi, come pure negli accordi con i Paesi terzi, il rispetto dei diritti umani dovrebbe essere implementato nella pratica e non ridursi ad un semplice rinvio. Proprio nei rapporti con i Paesi terzi, la cooperazione allo sviluppo potrebbe essere uno strumento che consente di cessare le politiche di esternalizzazione e consentire più che una gestione della crisi una prevenzione della stessa. Da ultimo, l’Unione Europea ricordi a se stessa i valori che sono alla sua base e il ruolo che si propone a livello internazionale, il suo scopo di contribuire “alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all'eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite”209.

127

Bibliografia

A. ANTONUCCI, I. PAPANICOLOPULU, T. SCOVAZZI (a cura di), L’immigrazione irregolare via mare nella giurisprudenza italiana e nell’esperienza europea, Giappichelli Editore – Torino, 2016.

B. RYAN e V. MITSILEGAS (a cura di), Extraterritorial immigration control – Legal challenges, Leiden-Boston, 2010.

CASTLES, MILLER, L’era delle migrazioni. Popoli in movimento nel mondo contemporaneo, Odoya, 2012.

GOODWIN-GILL, The Refugee in International Law, Oxford, 1996. M. AMBROSINI, E. ABBATECOLA (a cura di), Migrazioni e società. Una rassegna di studi internazionali, FrancoAngeli, 2009.

M. LA ROSA, Sociologia dei lavori, Franco Angeli2002.

M. MANCINI, Il Memorandum d’intesa tra Italia e Libia del 2017 e la sua attuazione, in N. RONZITTI, E. SCISO, I conflitti in Siria. Possibili equilibri e le sfide del diritto internazionale, Giappichelli Editore, 2018. P. PASSAGLIA, A. PERTICI, R. ROMBOLI, Manuale di diritto costituzionale italiano ed europeo, vol. III, G. Giappichelli Editore, 2009.

R. MUNGIANU, Frontex and Non-Refoulement- The International Responsability of the EU, Cambridge University Press, 2016.

S. TREVISANUT, Immigrazione irregolare via mare diritto internazionale e diritto dell’Unione europea, Jovene Editore Napoli, 2012.

V. MORENO-LAX, M. GIUFFRE’, The Raise of Consensual Containment: From “Contacless Control” to “Contactless Responsibility” for Forced Migration Flows. To appear in: S. Juss (ed), Research Handbook on International Refugee Law (Edward Elgar, forthcoming).

Articoli su periodici e sitografia

A. RAUTI, Il codice di condotta per le ONG ed il controllo sul mare extraterritoriale, Quaderni costituzionali, fascicolo 4, dicembre 2017, pp. 899-902.

128 B. FELDTMANN, What Happens After the Defense? Considering “Post Incident” Obligations of Masters from the Perspective of International and Danish Law, Ocean Development & International Law, 2015.

B. FRELICK, I.M. KYSEL, J. PODKUL, The Impact of Externalization of Migration Controls on the Rights of Asylum Seekers and Other Migrants, Journal on Migration and Human Security, vol. 4, num. 4, 2016, pp. 190-220.

C. FAVILLI, La cooperazione UE-Turchia per contenere il flusso dei migranti e richiedenti asilo: obiettivo riuscito?, Diritti umani e diritto internazionale, fascicolo 2, maggio-agosto 2016, pp. 405-426.

C. MORSUT, B.I. KRUKE, Crisis governance of the refugee and migrant influx into Europe in 2015: a tale of disintegration, Journal of European Integration, Vol. 40(2), 2018, pp. 145-159.

CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE, Progetto Lampedusa. L’Agenzia Frontex e la nuova operazione Triton, parere del 18 ottobre

2014, http://scuolasuperioreavvocatura.it/wp-

content/uploads/2014/11/20.-Lagenzia-Frontex-e-la-nuova-operazione- Triton.pdf.

E. CUSUMANO, Straightjacketing migrant rescuers? The code of conduct on maritime NGOs, Mediterranean Politics, 2017.

E. CUSUMANU, Emptying the sea with a spoon? Non-governmental providers of migrants search and rescue in the Mediterranean, Marine Policy, (2017) 75, pp. 91-98.

E. DE CAPITANI, F. FERRARO, The new European Border and Coast Guard: yet another “half way” EU reform?, ERA Forum, n.3, 2016. E. PAPASTAVRIDIS, EUNAVFOR Operation Sophia and the International Law of the Sea, Maritime Safety and Security Law Journal, 2/2016.

E. PARISCIANI, Search and Rescue Operations in the Mediterranean Sea and Access to Asylum: Another ‘Dublin’?, Immigration, Asylum and Nationality Law, Vol 29, n. 2, 2015, pp. 158-170.

E. ROMAN, L’accordo UE-Turchia: le criticità di un accordo a tutti i costi, disponibile su www.sidiblog.org/2016/03/21/laccordo-ue-turchia- le-criticità-di-un-accordo-a-tutti-i-costi/.

129 E. ROMAN, L’accordo UE-Turchia: le criticità di un accordo a tutti i costi, disponibile su www.sidiblog.org/2016/03/21/laccordo-ue-turchia- le-criticità-di-un-accordo-a-tutti-i-costi/.

ESODI, www.esodi.mediciperidirittiumani.org, accesso 30 marzo 2018. F. DE VITTOR, Responsabilità degli Stati e dell’Unione europea nella conclusione e nell’esecuzione di “accordi” per il controllo extraterritoriale della migrazione, Diritti umani e diritto internazionale, fascicolo 1, gennaio-aprile 2018, pp. 5-27.

F. DE VITTOR, Soccorso in mare e rimpatri in Libia: tra diritto del mare e tutela internazionale dei diritti dell’uomo, Rivista di diritto internazionale, Vol. 92, n. 3, 2009, pp. 800-807.

F. FERRI, Il Codice di condotta per le ONG e i diritti dei migranti: fra diritto internazionale e politiche europee, Diritti umani e Diritto internazionale, vol. 12, 2018, pp. 189-198.

F. MUSSI, Countering migrant smuggling in the Mediterranean Sea under the mandate of the UN Security Council: what protection for the fundamental rights of migrants?, The International Journal of Human Rights, 28 novembre 2017, pp. 488-502.

F. SAGUATO, Competenze di esecuzione e frontiere marittime esterne: la Corte di Giustizia precisa la nozione di “elemento essenziale” di un

atto legislativo di base,

https://www.academia.edu/9474515/Competenze_di_esecuzione_e_fro ntiere_marittime_esterne_la_Corte_di_Giustizia_precisa_la_nozione_d i_elemento_essenziale_di_un_atto_legislativo_di_base_in_Il_Diritto_ Marittimo_4_2013_The_CJEU_defines_the_concept_of_essential_ele ments_for_delegated_acts_Comment_to_Case_C-355_2010_.

F. VASSALLO PALEOLOGO, Cap Anamur- Pubblicati i motivi di assoluzione: l’intervento umanitario non è reato, www.meltingpot. org, 8 marzo 2010.

F. VASSALLO PALEOLOGO, Obblighi di protezione e controlli alla frontiera- La nuova dimensione esterna delle politiche comunitarie in materia di immigrazione e asilo, www.meltingpot.org, 30 marzo 2010. G. CARELLA, Il sonno della ragione genera politiche migratorie,

consultato da ultimo 27/06/2018 su

http://www.sidiblog.org/2017/09/11/il-sonno-della-ragione-genera- politiche-migratorie.

130 G. CARELLA, Il sonno della ragione genera politiche migratorie,

consultato da ultimo 27/06/2018 su

http://www.sidiblog.org/2017/09/11/il-sonno-della-ragione-genera- politiche-migratorie/.

G. DE MAURO, Elefante, Internazionale, febbraio 2018.

G. ZICCARDI CAPALDO, The EUNAVFOR MED Operation and the

Use of Force, ASIL Insights, 18 dicembre 2015,

www.asil/org/insights/volume/19/issue/27/eunavfor-med-operation- and-use-force.

I.PAPANICOLOPULU, Immigrazione irregolare via mare, tutela della vita umana e organizzazioni non governative, Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fascicolo n. 3/2017.

I.PAPANICOLOPULU, The duty to rescue at sea, in peacetime and in war: a general review, International Review of the Red Cross, 2016. J. COPPENS, E. SOMERS, Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?, The International Journal of Marine and Coastal Law, 2010, pp. 377-403.

J. RIJPMA, The proposal for a European Border and Coast Guard: evolution or revolution in external border management? Directorate- General for Internal Policies, European Parliament, marzo 2016.

Consultato da ultimo il 26/06/2018 su

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/556934/IP OL_STU(2016)556934_EN.pdf.

K. BABICKA’, EU-Turkey deal seems to be schizophrenic, 23 marzo

2016, consultato da ultimo il 29 giugno 2018 su

http://migrationonline.cz/en/eu-turkey-deal-seems-to-be-schizophrenic. M. ESTRADA-CANAMARES, Operation Sophia Before and After UN Security Council Resolution No 2240 (2015), European Papers, vol.1, 2016, pp. 185-191.

M. RATCOVICH, The Concept of ‘Place of Safety’: Yet Another SelfContained Maritime Rule or a Sustainable Solution to the Ever- Controversial Question of Where to Disembark Migrants Rescued at Sea?, Australian Year Book of International Law, Vol. 33, 2015. M. SCHEININ, Turkey’s Derogation from Human Rights Treaties – An Update, 18 agosto 2016, www.ejiltalk.org/turkeys-derogation-from- human-rights-treaties-an-update/.

131 M. SCHEININ, Turkey’s Derogation from Human Rights Treaties – An Update, 18 agosto 2016, www.ejiltalk.org/turkeys-derogation-from- human-rights-treaties-an-update/.

R. GURSCH-ADAM, L. BENKOVA’, The impact of demographic developments in Africa on Europe, European View, 2016, pp. 291-304. S. CARRERA, L. DEN HERTOG, Whose Mare? Rule of law challenges in the field of European border surveillance in the Mediterranean, CEPS Paper, n. 79, gennaio 2015.

S. GOZZO, Quale integrazione? Politiche per l’accoglienza e percezione dell’immigrato in Europa, Autonomie locali e servizi sociali, n.1, 2017, pp. 17-38.

S. MONNI, F. ZACCAGNINI, Una rivisitazione critica delle teorie della migrazione: da Marx al paradigma dello sviluppo umano, Parolechiave, Vol. 46, 2/2011, pg. 31-45.

S. PEERS, The draft EU/Turkey deal on migration and refugees: is it legal?, in EU Law Analysis del 16 marzo 2016, consultato da ultimo il 29 giugno 2018 su http://eulawanalysis.blogspot.com/2016/03/the- draft-euturkey-deal-on-migration.html.

S. VERGALLI, Aspetti sociali ed economici delle migrazioni, Equilibri, fascicolo 1, 2017, pp. 112-122.

Atti normativi

Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, 1982, disponibile

su www.admin.ch/opc/it/classified-