Vista la complessità del contesto in cui operano le amministrazioni pubbliche caratterizzato da molteplici interazioni tra soggetti privati e soggetti pubblici, il legislatore ha introdotto una serie di interventi normativi per fronteggiare le problematiche scaturenti da questa situazione per cercare di dare un’immagine più efficiente delle amministrazioni pubbliche andando contro all’immaginario collettivo che vedeva le pubbliche amministrazioni come sinonimo di lentezza, inefficacia e burocrazia e viste più come un peso per la società piuttosto che un supporto ad essa.
Di rilevante importanza è il d.lgs. 150/2009, conosciuto anche come decreto Brunetta, che ha posto come obiettivo quello di rendere le pubbliche amministrazioni più efficienti e trasparenti. In modo più specifico, il fine del decreto è quello di conformare l’attività delle amministrazioni pubbliche ad un modello strategico integrato e sistemico, orientato ad attivare un processo di miglioramento continuo dell’efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa sia attraverso la valutazione della performance organizzativa, a partire dall’impatto delle politiche adottate sui bisogni espressi dalla collettività , sia attraverso la valutazione della performance individuale strettamente connessa ad un nuovo e diverso sistema di premialità.
La base da cui partire per il raggiungimento di questi obiettivi è l’attenzione all’accountability da parte delle pubbliche amministrazioni.
Il suddetto decreto ha introdotto nuove regole riguardati le seguenti materie: rapporto di lavoro pubblico, nuove regole in materia di contrattazione collettiva, sistema di valutazione delle performance, promuovere nuove opportunità, dirigenza pubblica e responsabilità disciplinare. Il decreto ha ridisegnato il complesso sistema di controlli interni della Pubblica Amministrazione sviluppando un meccanismo definito “ciclo di gestione delle performance”.
Il “ciclo di gestione delle performance” si compone di una fase di programmazione del piano delle performance su base annuale, di una fase di misurazione e successiva valutazione della performance ed infine della fase di rendicontazione.
A questo ciclo confluiscono il controllo di gestione, la valutazione dirigenziale e del personale ed il controllo strategico.
• Controllo di gestione: Comprende le analisi, le valutazioni, le decisioni, le procedure e le azioni idonee a migliorare in itinere la probabilità che i comportamenti organizzativi siano coerenti con gli obiettivi al fine di soddisfare i principi di economicità, efficienza ed efficacia.
• Valutazione dirigenziale: Insieme di metodologie, processi e strumenti per la valutazione delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale, attraverso la valutazione delle prestazioni nonché dei comportamenti relativi allo sviluppo
delle risorse
professionali,
umane ed organizzative, anche ai fini premianti in una logica meritocratica.
• Controllo strategico: Verifica se le scelte contenute negli atti di indirizzo siano state attuate negli atti di gestione allo scopo di perseguire gli obiettivi istituzionali, politici e sociali.
Il piano delle performance viene definito dall’art. 10 del d.lgs. 150/2009 come “un documento programmatico triennale da adottare in coerenza con il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, che individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisce, con riferimento agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell'amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori” e deve essere presentato entro il 31 gennaio. Esso:
- Deve essere adottato in coerenza con i contenuti e il ciclo di programmazione finanziaria e di bilancio;
- Definisce, con riferimento agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione;
- Definisce gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori.
Circa la fase di misurazione e valutazione delle performance, il d.lgs. 150/2009 individua all’art.7 il “Sistema di misurazione e valutazione delle performance” ed all’art. 8 individua gli “ambiti di misurazione e valutazione della performance” che sono:
• l'attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività; • l'attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell'effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse;
• la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive;
• la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell'organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi;
• lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione;
• l'efficienza nell'impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonché all'ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi; • la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati;
• il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità .
Il Sistema di misurazione e valutazione delle performance si traduce in un documento metodologico che illustra il processo attraverso il quale l’amministrazione dà attuazione al ciclo di gestione della
performance e definisce il Piano della Performance e la relazione della performance. L’obiettivo prioritario è innescare un processo di miglioramento continuo delle strutture dell’Ente, individuando standard di efficacia, efficienza e qualità delle prestazioni erogati agli utenti, a cui tendere nel medio periodo attraverso la valorizzazione del personale, elemento fondamentale e decisivo di ogni processo di cambiamento.
E’ di rilevante importanza distinguere la “misurazione” dalla “valutazione” delle performance. “Misurare” significa determinare la misura e quindi il rapporto tra una grandezza ed un’altra ad essa omogenea, scelta convenzionalmente come unità. Nello specifico, la misurazione della performance è il processo che ha per esito l’identificazione e la quantificazione, tramite indicatori, dei risultati ottenuti. La misurazione concerne i risultati ottenuti dall’amministrazione in termini di prodotti (output) e impatti (outcome)25. Ma la misurazione riguarda anche le attività da svolgere per
conseguire tali risultati e le risorse (input) che rendono possibili tali attività. Risorse (input), attività, prodotti (output) e impatti (outcome) rappresentano gli oggetti di misurazione. Efficienza, efficacia, qualità, soddisfazione dell’utente, economicità, equità rappresentano alcune delle dimensioni di misurazione della performance.
“Valutare” significa assegnare un valore a qualcosa. La valutazione si basa sulla misurazione ma contiene elementi soggettivi di giudizio e apprezzamento. La valutazione della performance si realizza nel momento in cui le informazioni relative a risorse impiegate, attività, prodotti e impatti realizzati, vengono interpretate alla luce degli obiettivi che l’amministrazione aveva il compito di raggiungere. Il processo di valutazione è tipicamente un processo comparativo, di raffronto cioè tra il valore che gli indicatori, definiti in fase di misurazione, hanno assunto e il valore obiettivo che era stato definito.
I soggetti che hanno funzione di misurazione e valutazione sono: gli Organismi Indipendenti, la Commissione ed i dirigenti di ciascuna amministrazione.
L’ art. 14 del d.lgs. 150/2009 individua l’importante figura dell’ Organismo Indipendente di Valutazione (OIV), soggetto nominato in ogni amministrazione pubblica dall’organo di indirizzo politico-amministrativo. Può essere costituito in forma collegiale con tre componenti o in forma monocratica. L’OIV monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso, anche formulando proposte e raccomandazioni ai vertici amministrativi; valida la Relazione sulla performance a condizione che la stessa sia redatta in forma sintetica, chiara e di immediata comprensione ai cittadini e agli altri utenti finali; garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione con particolare riferimento alla significativa differenziazione dei giudizi nonché dell'utilizzo dei premi; propone, sulla base del sistema di misurazione e valutazione, all'organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l'attribuzione ad essi dei premi.
L’OIV è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dal Dipartimento della Funzione Pubblica, supporta l’amministrazione sul piano metodologico e verifica la correttezza dei processi di misurazione, monitoraggio, valutazione e rendicontazione della performance organizzativa e individuale: in particolare, formula un parere vincolante sull’aggiornamento annuale del Sistema di misurazione e valutazione; promuove l’utilizzo da parte dell’amministrazione dei risultati derivanti dalle attività di valutazione esterna delle amministrazioni e dei relativi impatti ai fini della valutazione della performance organizzativa.
La fase di rendicontazione consiste nella redazione della Relazione sulle performance. Questo documento evidenzia, a consuntivo, i risultati organizzativi ed individuali raggiunti, nel corso
dell’anno di esecuzione del Piano, rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti e il bilancio di genere realizzato. La Relazione deve essere presentata entro il 30 giugno dell’anno successivo a quello della stesura del Piano.