Dipartimento di Economia e Management
Corso di Laurea Magistrale in Strategia, Management e Controllo
Tesi di Laurea
Il fronteggiamento della corruzione nella Autorità di Sistema Portuale del
Mar Tirreno Settentrionale
Relatore Candidato
Prof. Vincenzo ZARONE Dario FINETTI
ANNO ACCADEMICO
2018-2019
INDICE
Pag.
Introduzione………4
Capitolo I Le Autorità di Sistema Portuale: un focus sulla Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale 1.1. La gestione delle Autorità di Sistema Portuale all’interno di un contesto normativo in evoluzione………7
1.2. Verso le Autorità di Sistema Portuale ed i più recenti ordinamenti del cambiamento…...9
1.2.1. Da Autorità Portuali ad Autorità di Sistema Portuale………..9
1.2.2. Gli organi delle Autorità di Sistema Portuale………. 12
1.2.3. Il Piano Regolatore……….14
1.3. Le fasi di sviluppo verso l’attuale configurazione della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale………. 15
1.3.1 Un inquadramento dell’organizzazione interna………..17
Capitolo II Il fronteggiamento del rischio di corruzione: le specificità della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale 2.1. La corruzione nel settore pubblico: aspetti definitori………....20
2.1.1. La misurazione della corruzione……….23
2.2. Ruolo dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ed il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA)……….28
2.3. L’orientamento dell’ANAC riguardo alle Autorità di Sistema Portuale……….35
2.4. La gestione del rischio di corruzione: spunti operativi……….43 2.5. Analisi del Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza
2.6.1. Revisione della mappatura per l’area “Acquisizione e progressione del
personale”………..61
2.6.2 Determinazione del livello di rischio di corruzione per l’area “Acquisizione e
progressione del personale”………73
Capitolo III
Prospettive di integrazione tra la valutazione delle performance e la prevenzione della corruzione nella Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale
3.1. Il concetto di performance all’interno delle pubbliche amministrazioni……….83 3.2. Misurazione e valutazione delle performance: il d.lgs. 150/2009………87
3.3. Applicabilità del d.lgs. 150/2009 alle Autorità di Sistema Portuale……….93 3.3.1 Il Sistema di misurazione e valutazione delle performance nella Autorità di
Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale……….94 3.4. L’importanza dell’integrazione tra il Piano Triennale per la Prevenzione della
Corruzione e della Trasparenza ed il ciclo della performance………...101 3.5. Spunti di riflessione dal Piano Integrato della Autorità di Sistema Portuale del
Mar Adriatico Orientale………103 3.6. Verso l’integrazione tra Piano delle Performance e Piano Triennale per la
Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza nella AdSP MTS……….109 Conclusioni……….112
Introduzione
Il presente elaborato affronta i temi della prevenzione della corruzione e la valutazione delle performance relativo al contesto delle Autorità di Sistema Portuale.
La tesi si compone di tre parti principali.
Nella prima parte viene definito il contesto di riferimento in cui operano le Autorità di Sistema Portuale in modo da far conoscere al lettore la materia portuale, spesso sottovalutata e non poco complessa.
La seconda rappresenta il cuore del lavoro. Essa affronta il tema della corruzione, che cosa è e quali sono gli strumenti per fronteggiarla. Nello specifico come l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è intervenuta in materia di Autorità di Sistema Portuale.
Accanto alla definizione del fenomeno corruttivo ed alla descrizione relativa agli strumenti per la gestione e la prevenzione del rischio corruttivo, la tesi è arricchita dall’esperienza diretta, da me vissuta durane il tirocinio, presso la Direzione “Controllo interno, Trasparenza, Anticorruzione e Formazione” della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, con l’obiettivo di effettuare la revisione della mappatura dei processi e la successiva determinazione del livello di rischio corruttivo all’interno dell’area “Acquisizione e progressione del personale”.
La parte terza introduce il concetto di misurazione e valutazione delle performance all’interno delle pubbliche amministrazioni e nello specifico presso le Autorità di Sistema Portuale.
Inoltre è stata pensata una possibile integrazione tra la valutazione delle performance e la prevenzione della corruzione con lo scopo di fornire un’idea per lo sviluppo di un possibile Piano Integrato all’interno della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale.
Le tre parti sono suddivise in tre capitoli.
che negli ultimi anni si è evoluto comportando modifiche sostanziali a livello organico e organizzativo delle vecchie Autorità Portuali, oggi Autorità di Sistema Portuale.
Il secondo capitolo è intitolato “ Il fronteggiamento del rischio di corruzione: le specificità della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale”. Al suo interno vengono affrontante le questioni definitorie della corruzione nel settore pubblico, sulla base della analisi della letteratura in materia. Nel capitolo è altresì introdotto il ruolo dell’ANAC e del suo Piano Nazionale Anticorruzione affrontando le specificità relative alle Autorità di Sistema Portuale.
Chiude il capitolo l’esposizione della mia esperienza di tirocinio relativa alla gestione del rischio corruttivo all’interno della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale.
Il terzo capitolo, con il titolo “Prospettive di integrazione tra la valutazione delle performance e la prevenzione della corruzione nella Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale”, definisce il concetto di performance pubblica ed il sistema di misurazione e valutazione delle performance derivante dal d.lgs. 150/2009, del quale di è analizzata l’applicabilità alle Autorità di Sistema Portuale.
Il capitolo si conclude con una spunto di riflessione per l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale circa una possibile integrazione tra Piano delle Performance e Piano per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza.
Ringrazio il Dott. Claudio Capuano, Dirigente della Direzione in cui ho svolto il tirocinio e mio tutor aziendale, per gli stimoli che mi ha fornito al fine di svolgere un lavoro utile per la mia tesi ma anche per l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale stessa.
Ringrazio con stima il Prof. Vincenzo Zarone che durante la redazione della presente tesi è sempre stato presente e mi ha guidato, lasciandomi libertà di azione, per raggiungere l’obiettivo del lavoro.
Infine ringrazio con affetto tutti i dipendenti dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale per l’accoglienza ed il supporto che mi hanno fornito durante il periodo di tirocinio.
Livorno, Giugno 2019
Capitolo I
Le Autorità di Sistema Portuale: un focus sulla Autorità di Sistema Portuale del
Mar Tirreno Settentrionale
SOMMARIO: 1.1. La gestione delle Autorità di Sistema Portuale all’interno di un contesto normativo in evoluzione. – 1.2. Verso le Autorità di Sistema Portuale ed i più recenti ordinamenti del cambiamento. – 1.2.1. Da Autorità Portuali a Autorità di Sistema Portuale. – 1.2.2. Gli organi delle Autorità di Sistema Portuale. – 1.2.3. Il Piano Regolatore. – 1.3. Le fasi di sviluppo verso l’attuale configurazione della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale. – 1.3.1. Un inquadramento dell’organizzazione interna.
1.1. La gestione delle Autorità di Sistema Portuale all’interno di un contesto
normativo in evoluzione
Il quadro normativo a cui si fa riferimento quando si parla della realtà portuale è contenuto nella legge 84/1994 “Riordino della legislazione in materia portuale”. Questa legge ha introdotto un modello organizzativo molto diverso a quello adottato precedentemente. Infatti la norma prevede una separazione tra la funzione “programmazione e controllo del territorio e delle infrastrutture portuali” e la funzione “gestione del traffico e dei terminali”. La prima è affidata alle Autorità Portuali, la seconda ai privati.
A partire dal 2008, visto il forte aumento dell’interesse circa il carattere strategico che il sistema portuale ha nella logistica nazionale, visto l’aumento dei traffici con l’Asia Orientale e considerata la forte concorrenza dei porti nord-europei e nord- africani, si è reso necessario un focus su come gestire ed incrementare gli investimenti nel settore portuale e una rivisitazione della durata delle concessioni, al fine di garantire i principi di concorrenza.
Per questo già con il decreto legge 133/2014, detto “Sblocca Italia”, si è introdotta l’adozione per le Autorità Portuali di un Piano strategico nazionale della portualità e della logistica.
Questo Piano evidenzia il carattere peculiare della situazione italiana derivante dalla presenza di numerosi porti distribuiti su una costa molto lunga e dalla conformazione geomorfologica del paese.
Queste due caratteristiche rendono molto difficile concentrare in pochi centri portuali le funzioni che potrebbero far scaturire economie di scala.
A queste caratteristiche si aggiunge il fatto che molti porti italiani si trovano nei pressi del centro delle città storiche. Questo fa si che l’attività portuale influisca nel contesto economico-sociale cittadino e che le città stesse, intese nella propria collettività, siano molto influenti sulle attività di ambito portuale.
Dallo studio del 2014-2015 “Global Competitiveness” effettuato dal World Economic Forum, emergeva che le infrastrutture portuali italiane erano collocate al 55° posto nella graduatoria di competitività. Questo è ancora dovuto al fatto che il sistema portuale italiano è in carenza di infrastrutture fisiche adeguate agli standard competitivi. Di conseguenza i sistemi portuali del Nord-Europa rappresentano un forte competitor ed hanno conquistato una importante quota di mercato. Per questo motivo il sistema portuale italiano doveva e deve sfruttare le proprie potenzialità, come ad esempio quella di costruire un nuovo “gateway di ingresso da Sud per le merci con origine/destinazione nei Paesi/regioni dell’Europa continentale, dalla Svizzera, all’Austria e alla Baviera, nonché le opportunità offerte dalle economie in forte crescita della sponda Sud-occidentale”(d.lgs. 169/2016).
1.2. Verso le Autorità di Sistema Portuale ed i più recenti ordinamenti del
cambiamento
1.2.1. Da Autorità Portuali a Autorità di Sistema Portuale
A questo proposito il d.lgs. 169/2016 ha “riorganizzato, razionalizzato e semplificato la disciplina concernente le autorità portuali”.
La principale innovazione apportata dal d.lgs. 169/2016 è stata la trasformazione delle “Autorità Portuali” in “Autorità di Sistema Portuale (AdSP)”. Questo ha comportato che le 24 Autorità Portuali che amministravano i 54 porti italiani, sono state riorganizzate in 15 Autorità di Sistema Portuale. Con la formazione delle AdSP, passano in capo a quest’ultime tutte le proprietà, possesso di beni, e rapporti in corso, anche lavorativi, che prima erano di competenza delle Autorità Portuali.
Poiché ogni AdSP comprende più porti, è stato individuata la sede di ciascuna AdSP presso il porto di centrale rilievo (porto “core”). Ogni AdSP ha limiti di competenza nella circoscrizione territoriale assegnata.
Ogni porto ha un proprio ufficio territoriale che ha funzione di gestione operativa dei traffici in porto ma non ha potere decisionale in tema di programmazione e pianificazione strategica.
Autorità di Sistema
Portuale Porti che ne fanno parte Porti core e relativi Corridoi ex Reg. n. 1315/2013
Porti comprehensive (“rete globale”) Mare Ligure occidentale Genova, Savona, Vado
Ligure
Genova (Corridoio Reno-Alpi)
Savona-Vado
Mare Ligure orientale La Spezia, Marina di
Carrara La Spezia (Corridoio Scandinavo – Mediterraneo)
Mar Tirreno settentrionale Mar Tirreno centro- settentrionale
Livorno, Piombino, Portoferraio, Rio Marina Civitavecchia, Fiumicino, Gaeta Livorno (Corridoio Scandinavo – Mediterraneo) Piombino, Portoferraio Civitavecchia* Fiumicino, Gaeta
Mar Tirreno centrale Napoli, Salemo,
Castellamare di Stabia Napoli (Corridoio Scandinavo – Mediterraneo)
Salerno
Mar Tirreno meridionale e dello Stretto
Gioia Tauro, Crotone (patto vecchio e nuovo), Corigliano Calabro, Taureana di Palmi, Villa San Giovanni, Messina, Milazzo, Tremestieri, Vibo Valentia, Reggio Calabria
Gioia Tauro
(Corridoio Scandinavo – Mediterraneo)
Messina, Milazzo, Reggio Calabria
Mare di Sardegna Cagliari, Olbia,
PortoTorres, Golfo Aranci, Oristano, Portoscuro- Portovesme, S.ta Teresa di Gallura (solo banchina commerciale)
Cagliari Golfo Aranci, Olbia, Porto Torres,
Portovesme, Carloforte, La Maddalena, Palau
Mare di Sicilia
occidentale Palermo, Termini Imerese, Porto Empedocle, Trapani Palermo (Corridoio Scandinavo – Mediterraneo)
Trapani
Mare di Sicilia orientale Augusta, Catania Augusta Gela, Siracusa
Mare Adriatico meridionale Bari,Brindisi,Manfredonia, Barletta, Monopoli Bari (Corridoio Scandinavo – Mediterraneo) Brindisi
Mare Ionio Taranto Taranto (Corridoio Scandinavo – Mediterraneo)
Mare Adriatico centrale Ancona, Falconara, Pescara, Pesaro, San Benedetto del Tronto (esclusa darsena turistica), Ortona
Ancona (Corridoio Scandinavo – Mediterraneo)
Mare Adriatico centro-
settentrionale Ravenna Ravenna (Corridoio Baltico-Adriatico)
Mare Adriatico
settentrionale Venezia, Chioggia Venezia (Corridoio Baltico-Adriatico) Chioggia, Porto Levante
Mare Adriatico
orientale Trieste Trieste (Corridoio Baltico-Adriatico) Monfalcone
Tabella 1.1 Le Autorità di Sistema Portuale (Atto del Governo 303/2016)
I porti sono classificati in 2 categorie:
- Categoria I: porti finalizzati alla difesa e alla sicurezza dello Stato
- Categoria II: porti non finalizzati alla difesa e alla sicurezza dello Stato. Questi svolgono le attività: commerciali, industriali e petrolifere, servizio passeggeri, turistica e diporto e peschereccia. Questa categoria di porti viene classificata a sua volta in:
• Porti con rilevanza economica internazionale • Porti con rilevanza economica nazionale • Porti con rilevanza regionale o interregionale
Le AdSP sono qualificate giuridicamente come “Ente pubblico non economico di rilevanza nazionale a ordinamento speciale”. Esse sono dotate di autonomia amministrativa, organizzativa, regolamentare, di bilancio e finanziaria.
Le attività che una AdSP svolge sono:
• indirizzo, programmazione, coordinamento, regolazione, promozione e controllo delle operazioni e dei servizi portuali, delle attività autorizzatorie e concessorie e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti e nelle circoscrizioni territoriali; • manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell’ambito portuale (compreso il
mantenimento dei fondali);
• coordinamento delle attività amministrative esercitate dagli enti pubblici nell’ambito dei porti ed aree demaniali comprese nella circoscrizione territoriale;
• promozione delle forme di raccordo con i sistemi logistici retro portuali e interportuali; amministrazione in via esclusiva delle aree e dei beni del demanio marittimo ricompresi nella propria circoscrizione.
Una precisazione importante è che le AdSP non possono svolgere né direttamente né tramite società partecipate operazioni portuali e attività ad esse strettamente connesse.
1.2.2. Gli organi delle Autorità di Sistema Portuale
Gli organi delle AdSP sono: il Presidente, il Comitato di Gestione, il Collegio dei Revisori dei Conti. Il Presidente è nominato dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti d’intesa con il Presidente, o Presidenti, delle Regioni intese nel raggio d’azione della AdSP. Il Presidente, per poter essere nominato, deve possedere una “ comprovata esperienza e qualificazione professionale nei settori dell’economia dei trasporti e portuale”. Egli è il rappresentante legale della AdSP, ha pieni poteri di
ordinaria e straordinaria amministrazione. La carica di Presidente dura quattro anni ed egli può essere riconfermato per un solo mandato.
Per semplificare la governance, il Comitato di Gestione ha sostituito il vecchio “Comitato Portuale” delle Autorità Portuali. Esso è più snello e si compone di vari elementi:
a) il Presidente dell’ AdSP, che lo presiede e il cui voto prevale nel caso in cui l ‘organo sia composto o si trovi a deliberare in un numero pari di componenti;
b) da un componente designato dalla regione o da ciascuna Regione/Regioni il cui territorio è incluso, anche parzialmente, nel sistema portuale;
c) da un componente designato dal Sindaco di ciascuna delle città metropolitane, ove presente, il cui territorio è incluso, anche parzialmente, nel sistema portuale;
d) da un componente designato dal Sindaco di ciascuno dei comuni ex sede di Autorità Portuale inclusi nell’AdSP, escluso i comuni capoluogo delle città metropolitane;
e) da un rappresentante dell’autorità marittima, con diritto di voto nelle materie di competenza.
Il mandato è di quattro anni ed è rinnovabile solo una volta. Nel caso in cui venga nominato un nuovo Presidente della AdSP, i componenti del Comitato di Gestione decadono.
Le principali attribuzioni del Comitato di Gestione sono: il potere di adozione del piano regolatore del sistema portuale e di approvazione del bilancio e del piano operativo triennale inerente alle strategie di sviluppo delle attività portuali e logistiche.
Il Collegio dei Revisori dei Conti è nominato con decreto dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. Con il d.lgs 169/2016 è stato modificato il numero dei componenti: da tre membri effettivi e tre membri supplenti, si è passati a tre membri effettivi e due supplenti. Il Collegio dei Revisori dei Conti deve essere nominato almeno una volta ogni trimestre dal Presidente della AdSP. Il d.lgs, inoltre, introduce il limite alla riconferma ad un ulteriore mandato ma conferma la durata di quattro anni del mandato.
Il d.lgs 169/2016, oltre ad apportare le modifiche agli organi precedentemente viste, introduce anche nuovi organi:
-Tavolo di Partenariato della risorsa mare. E’ un organismo dove confluiscono le associazioni datoriali e sindacali rappresentative delle categorie operanti in porto. Ha le funzioni consultive per: adozione del piano regolatore di sistema; del piano operativo triennale; organizzazione del lavoro in porto; servizi resi nell’AdSP e l’approvazione del bilancio preventivo e consuntivo.
-Tavolo del cluster marittimo. E’ presente in ogni porto “core” che è confluito nella AdSP
- Tavolo Nazionale di coordinamento delle AdSP. E’ composto da tutti i presidenti delle AdSP ed ha il compito di “coordinare e armonizzare: le scelte strategiche per i grandi investimenti infrastrutturali, scelte di pianificazione urbanistica in ambito portuale, strategie di attuazione delle politiche relative alle concessioni demaniali marittime, strategie di marketing e promozione sui mercati internazionali del sistema portuale nazionale.”
1.2.3. Il Piano Regolatore
Il Piano Regolatore di sistema portuale è adottato dal Comitato di Gestione dopo aver trovato l’ intesa con il Comune o Comuni interessati. Il d.lgs 169/2016 prevede che l Piano “delimiti e disegni l’ambito e l’assetto complessivo del porto, comprese le aree destinate alla produzione industriale, all’attività cantieristica e alle infrastrutture stradali e ferroviarie, nonché le caratteristiche e la destinazione funzionale delle aree interessate.”
Al fine di redigere il Piano Regolatore, le AdSP devono seguire le “Linee Guida per la redazione dei Piani Regolatore di Sistema Portuale” indicate nel d.lgs sopra citato.
Il Piano svolge una funzione fondamentale per proiettare la pianificazione strategica e territoriale su uno scenario di medio-lungo periodo, individuando disegni integrati di sviluppo degli scali quali gateway di distretti logistici complessi che comprendono i retroporti e gli inland terminal di
Coordinamento delle Autorità di Sistema Portuale che identifica i ruoli di ciascun sistema portuale, alla luce del fabbisogno del Paese.
1.3. Le fasi di sviluppo verso l’attuale configurazione della Autorità di Sistema
Portuale del Mar Tirreno Settentrionale
L’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno Settentrionale si è costituita nel marzo 2017 a seguito dell’emanazione del Decreto Legislativo 4 agosto 2016, n. 169, che prevede la “Riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le Autorità Portuali”.
Infatti sono confluite, nell’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno settentrionale, le Autorità Portuali di Livorno, Piombino e Elba diventando una delle prime realtà italiane in termini di volumi movimentati, diversificazione produttiva e valore economico. Situazione che dimostra l’importanza che ha ed ha avuto il sistema portuale per la ripresa dell’economia nazionale post crisi economica del 2008-2009.
La fusione di queste ex Autorità portuali è avvenuta a conclusione di un percorso molto complesso che ha riguardato sia i processi interni del nuovo Ente ma anche i diversi ambiti produttivi. Sarà necessaria una costante verifica e revisione delle soluzioni adottate a seguito del monitoraggio degli effetti.
L’accorpamento ha dato vita ad un vero e proprio “ nodo logistico complesso del Mar Tirreno Settentrionale”.
Esso è inteso come sistema unitario, composto di elementi logistici e produttivi, di dotazioni industriali, impiantistiche e ambientali, di reti energetiche, telematiche e di servizi che costituiscono un insieme coerente di infrastrutture e poli di attività, localizzati nella fascia costiera dell’Alto Tirreno.
Figura 1.1 Il Nodo logistico integrato del Mar Tirreno Settentrionale (Sito ADSP MTS)
Questo sistema unitario risponde pienamente al concetto di “nodo” come definito dalle Linee Guida Europee sulle TEN-T1 (Reg. UE 1315/2013), in quanto si tratta di infrastrutture di più
modalità di trasporto (marittima, ferroviaria, stradale, vie d’acqua interne e aeroportuale), combinate funzionalmente e connesse tramite corridoi logistici ai grandi centri di produzione e di consumo (area metropolitana Toscana Centrale, Italia Settentrionale, Europa Centro-Orientale, Corridoio “Core” Scandinavo-Mediterraneo).
Ancora secondo le linee Guida TEN-T, si tratta di un nodo “logistico”, perché realizza l’integrazione modale, anche per la presenza di un interporto e di piattaforme logistiche distributive, e offre una varietà di servizi ulteriori rispetto al semplice trasporto ed
Nodo logistico Integrato del Tirreno Settentrionale Infrastrutture Ambiente, energia,sostenib ilità Info strutture e servizi Competitività ed economia circolare
instradamento di merci e di persone.
Questo nodo logistico è “complesso”, in quanto è strutturato su più livelli, è il risultato di complementarietà tra gli elementi che lo compongono che attivano reciprocamente funzioni e servizi aggiuntivi. Si basa su relazioni materiali e immateriali e di informazioni scambiate e rese interoperabili per la mobilità di merci e di persone.
Figura 1.2 Vista sul porto “core” di Livorno (sito ADSP MTS)
1.3.1. Un inquadramento dell’organizzazione interna
Come avviene solitamente nelle amministrazioni pubbliche, la struttura adottata dalla Autorità di Sistema del Mar Tirreno Settentrionale è di tipo “funzionale”. Secondo questa tipologia l’ente è suddiviso in aree omogenee per competenze specifiche; situazione differente rispetto alla “divisionale” in cui ciascun ufficio governa l’intera filiera procedimentale di uno specifico prodotto. La scelta di una struttura “funzionale” deriva dal fatto che con essa è possibile raggiungere elevati fattori di efficienza sitospecifica, cioè ottenere una elevata specializzazione nei ruoli e quindi una
maggiore efficienza operativa in ciascuna funzione. Inoltre questa tipologia di struttura viene scelta dai soggetti che producono servizi sostanzialmente omogenei, riferendosi ad utenti con caratteristiche simili e dove l’efficienza è un fattore determinante.
Nonostante la struttura “funzionale” l’Ente ha scelto di mantenere un elemento del modello divisionale, ovvero la presenza di un ufficio che governa l’intera filiera procedimentale degli interventi ritenuti particolarmente strategici dal Presidente.
L’organigramma è così strutturato:
Figura 1.3. Organigramma ADSP MTS (provedimento N. 310 dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale)
La struttura si articola in uffici di livello dirigenziale (Direzioni) e di staff (Servizi).
Ciascuna direzione fornisce, per le linee di attività di propria competenza, contributi alla predisposizione del Piano regolatore di sistema portuale, del Piano operativo triennale e del Sistema informativo portuale e collabora alle fasi di attuazione dei Piani regolatori portuali vigenti,
A conferma di quanto precedentemente esplicitato, la “ Direzione controllo interno, trasparenza e anticorruzione e formazione”, “ Direzione coordinamento interventi strategici, gare e contratti” e l’ ”Ufficio legale” dipendono direttamente dal Presidente poiché svolgono attività ritenute altamente strategiche.
E’ possibile osservare anche la presenza della figura del “Dirigente e coordinatore di staff” che svolge un ruolo di supporto al Presidente e al Segretario generale.
Capitolo II
Il fronteggiamento del rischio di corruzione: le specificità della Autorità di
Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale
SOMMARIO: 2.1. La corruzione nel settore pubblico: aspetti definitori. - 2.1.1. la misurazione della corruzione. - 2.2. Ruolo dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ed il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA). -2.3. L’orientamento dell’ANAC riguardo alle Autorità di Sistema Portuale . - 2.4. La gestione del rischio di corruzione: spunti operativi. – 2.5. Analisi del Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza della AdSP MTS.- 2.6. La mappatura e la valutazione del rischio corruttivo all’interno della AdSP MTS. – 2.6.1. Revisione della mappatura per l’area “Acquisizione e progressione del personale”. – 2.6.2. Determinazione del livello di rischio di corruzione per l’area “Acquisizione e progressione del personale”.
2.1. La corruzione nel settore pubblico: aspetti definitori
La corruzione è un fenomeno esistente e caratterizzante la società da sempre. I danni derivanti da questo fenomeno possono essere visti come minaccia alla libertà individuale, alla presenza di una libera e sana concorrenza, alla nascita di nuove imprese ed alla attitudine all’innovazione, elementi che possono essere racchiusi nella definizione più ampia di sviluppo economico nazionale e più in generale sviluppo economico globale poiché la corruzione ha assunto dimensioni mondiali mai conosciute prima.
Trovare una definizione di “corruzione” che racchiuda tutte le caratteristiche e complessità del fenomeno non è facile.
Rose-Ackerman (1975) definisce la corruzione come “reati commessi dal pubblico ufficiale per conseguire guadagni personali”.
Aidt (2003) sostiene che perché si possa parlare di corruzione devono esistere tre elementi: 1) Il potere discrezionale nelle mani di un soggetto che gli permette di poter definire o applicare
3) La bassa probabilità di scoperta del fatto corruttivo e l’incerta applicazione della pena da comminare al pubblico ufficiale che commettere un atto corruttivo, incentivandolo quindi al compimento dell’atto stesso.
Heidenheimer (1970) identifica invece tre diverse tipologie di corruzione in relazione al grado di gravità dell’atto corruttivo, in ordine decrescente: “black corruption”, “grey corruption” e “white corruption”. Alla “black” corrispondono i provvedimenti più consistenti, alla “white” invece quelli che comportano sanzioni di entità minore comunque rilevanti, la “grey corruption” si pone in una posizione intermedia che prevede conseguenze di medio grado.
La “Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione” la definisce come: “ an insidious plague
that has a wide range of corrosive effects on societies”. 2
Mauro (2001) attribuisce alla corruzione le cause di uno sviluppo economico lento e allo stesso tempo di una scarsa qualità dei servizi pubblici in quanto i governi impegnati nel combatterla rendono i loro sistemi più burocratici e più lontani dai bisogni dei cittadini.
L’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OECD) ha pubblicato nel 2014 un fascicolo, con dati della World Bank e Fondo Monetario Internazionale, dove è possibile osservare quali siano gli effetti economici della corruzione: il costo della corruzione si attesta essere il 5% del PIL mondiale; l’aggravio dei costi per le imprese dovuti alla corruzione ne rappresentano invece il 10% e nei paesi dove il tasso corruttivo è elevato c’è stata una diminuzione del 5% in investimenti. Da decenni, per ostacolare questa tendenza sono sorte iniziative atte contrastare e prevenire la corruzione, sia cercando di ripristinare l’integrità dei governi, sia per salvaguardare lo sviluppo economico e sociale. Tra gli organismi impegnati sul campo e le loro iniziative più significative:
- United Nation Convention Against Corruption (UNCAC). I suoi obiettivi sono tre: combattere e prevenire più efficacemente ed efficientemente la corruzione; favorire la lotta alla
corruzione a livello di cooperazione internazionale; promuovere l’integrità, l’accountability3
e la corretta gestione degli affari e delle risorse pubbliche.
- OECD Anti-Bribery Convention. Ha l’obiettivo di contrastare la corruzione dei pubblici ufficiali stranieri coinvolti nelle operazioni commerciali internazionali tramite azioni rivolte verso i soggetti corruttori.
- UN Convention Against Trasnational Organized Crime. Vede la lotta alla corruzione come misura di supporto alla lotta contro la criminalità organizzata internazionale.
- Convenzione Penale sulla Corruzione. Coordina gli stati aderenti (UE e paesi non membri) al fine di dissuadere e sanzionare tutte le persone sia fisiche che giuridiche colpevoli di tutti i reati connessi alla corruzione.
- Convenzione Civile sulla Corruzione. Obbliga i propri membri a introdurre nei propri ordinamenti giuridici “rimedi giudiziali efficaci a favore delle persone che hanno subito un danno risultante da un atto di corruzione, al fine di consentire alla medesime di tutelare i propri diritti e interessi, ivi compresa la possibilità di ottenere il risarcimento dei danni” (art.1).
- Convenzione UE contro la Corruzione dei Pubblici Ufficiali. Prevede che gli stati aderenti abbiano all’interno del proprio ordinamento giuridico misure di carattere penale contro gli atti corruttivi che coinvolgono i pubblici ufficiali.
- Open Government Partnership (OGP). I governi membri dell’OGP devono possedere requisiti essenziali con riferimento a quattro aree strategiche: trasparenza finanziaria, accesso alle informazioni, pubblicità delle informazioni concernenti i redditi ed il patrimonio delle alte cariche pubbliche, partecipazione dei cittadini.
2.1.1. La misurazione della corruzione
La misurazione, ovvero la rilevazione di dati sulla frequenza della corruzione, può essere di tipo soggettivo o di tipo oggettivo.
Gli indicatori più importanti e più diffusi sono tutti caratterizzati da una forte soggettività, tra questi: Il Corruption Perception Index (CPI). Elaborato da Trasparency International determina la percezione della corruzione nel settore pubblico e nella politica in numerosi paesi del mondo,
attribuendo a ciascuna nazione un voto che varia da 0 a 100 4. Esso si basa sulla definizione della
corruzione come “abuso di pubblico ufficio per fini privati”. L’indice si caratterizza per una elevatissima soggettività degli intervistati, solitamente analisti o esperti nel mondo degli affari.
Figura 2.1. Corruption Perception Index 2018.
Il Control of Corruption Index (CCI). È elaborato da World Bank e definisce la corruzione “potere esercitato per fini privati come “cattura” degli stati da parte di élites e interessi privati”. L’indicatore misura la corruzione percepita a partire da informed views circa gli stessi Stati del CPI.
4 Il valore “0” indica la massima corruzione. Il valore “100” indica l’assenza di corruzione
CORRUPTION
PERCEPTIONS
INDEX
2018
The perceived levels of public sector corruption in 180 countries/territories around the world.
#cpi2018
www.transparency.org/cpi
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67 Chile 27 66 Seychelles 28 65 Bahamas 29 64 Portugal 30 63 Brunei Darussalam 31 63 Taiwan 31 62 Qatar 33 61 Botswana 34 61 Israel 34 60 Poland 36 60 Slovenia 36 59 Cyprus 38 59 Czech Republic 38 59 Lithuania 38 58 Georgia 41 58 Latvia 41
58 Saint Vincent and the Grenadines 41 58 Spain 41 57 Cabo Verde 45 57 Dominica 45 57 Korea, South 45 56 Costa Rica 48 56 Rwanda 48 55 Saint Lucia 50 54 Malta 51 53 Namibia 52 41 India 78 41 Kuwait 78 41 Lesotho 78 41 Trinidad and Tobago 78 41 Turkey 78 40 Argentina 85 40 Benin 85 39 China 87 39 Serbia 87 38 Bosnia and Herzegovina 89 38 Indonesia 89 38 Sri Lanka 89 38 Swaziland 89 37 Gambia 93 37 Guyana 93 37 Kosovo 93 37 Macedonia 93 37 Mongolia 93 37 Panama 93 36 Albania 99 36 Bahrain 99 36 Colombia 99 36 Philippines 99 36 Tanzania 99 36 Thailand 99 35 Algeria 105 88 Denmark 1 87 New Zealand 2 85 Finland 3 85 Singapore 3 85 Sweden 3 85 Switzerland 3 84 Norway 7 82 Netherlands 8 81 Canada 9 81 Luxembourg 9 80 Germany 11 80 United Kingdom 11 77 Australia 13 76 Austria 14 76 Hong Kong 14 76 Iceland 14 75 Belgium 17 73 Estonia 18 73 Ireland 18 73 Japan 18 72 France 21 71 United States 22 70 United Arab Emirates 23 70 Uruguay 23 68 Barbados 25 68 Bhutan 25
SCORE COUNTRY/TERRITORY RANK 52 Grenada 53
52 Italy 53 52 Oman 53 51 Mauritius 56 50 Slovakia 57 49 Jordan 58 49 Saudi Arabia 58 48 Croatia 60 47 Cuba 61 47 Malaysia 61 47 Romania 61 46 Hungary 64 46 Sao Tome and Principe 64 46 Vanuatu 64 45 Greece 67 45 Montenegro 67 45 Senegal 67 44 Belarus 70 44 Jamaica 70 44 Solomon Islands 70 43 Morocco 73 43 South Africa 73 43 Suriname 73 43 Tunisia 73 42 Bulgaria 77 41 Burkina Faso 78 41 Ghana 78 35 Armenia 105 35 Brazil 105 35 Côte d’Ivoire 105 35 Egypt 105 35 El Salvador 105 35 Peru 105 35 Timor-Leste 105 35 Zambia 105 34 Ecuador 114 34 Ethiopia 114 34 Niger 114 33 Moldova 117 33 Pakistan 117 33 Vietnam 117 32 Liberia 120 32 Malawi 120 32 Mali 120 32 Ukraine 120 31 Djibouti 124 31 Gabon 124 31 Kazakhstan 124 31 Maldives 124 31 Nepal 124 30 Dominican Republic 129 30 Sierra Leone 129 30 Togo 129 29 Bolivia 132 29 Honduras 132 29 Kyrgyzstan 132 29 Laos 132 29 Myanmar 132 29 Paraguay 132 28 Guinea 138 28 Iran 138 28 Lebanon 138 28 Mexico 138 28 Papua New Guinea 138 28 Russia 138 27 Comoros 144 27 Guatemala 144 27 Kenya 144 27 Mauritania 144 27 Nigeria 144 26 Bangladesh 149 26 Central African Republic 149 26 Uganda 149 25 Azerbaijan 152 25 Cameroon 152 25 Madagascar 152 25 Nicaragua 152 25 Tajikistan 152 24 Eritrea 157 23 Mozambique 158 23 Uzbekistan 158 22 Zimbabwe 160 20 Cambodia 161 20 Democratic Republic of the Congo 161 20 Haiti 161 20 Turkmenistan 161 19 Angola 165 19 Chad 165 19 Congo 165 18 Iraq 168 18 Venezuela 168 17 Burundi 170 17 Libya 170 16 Afghanistan 172 16 Equatorial Guinea 172 16 Guinea Bissau 172 16 Sudan 172 14 Korea, North 176 14 Yemen 176 13 South Sudan 178 13 Syria 178 10 Somalia 180 SCORE 0-9 10-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-89 90-100 No data Very Clean Highly Corrupt
Però diversamente dal CPI, piuttosto che standardizzare semplicemente il dato delle interviste, pesa le interviste sulla base della loro presunta affidabilità.
Il Bribe Payers Index (BPI). Anch’esso è sviluppato da Transparency International, evidenzia la classifica dei paesi corruttori tra le principali nazioni industrializzate, fornendo informazioni dettagliate sulla propensione delle aziende esportatrici a corrompere, e sui settori più contaminati dalla corruzione. L’indicatore assegna un punteggio che varia da 0 a 10, indicando la probabilità che aziende di questi paesi diano tangenti mentre operano all’estero. Più alto è il punteggio di una nazione, più bassa è la propensione delle aziende di quella nazione a corrompere quando svolgono attività all’estero.
RANK COUNTRY/
TERRITORY SCORE OBSERVATIONS NUMBER OF
1 Netherlands 8,8 273 1 Switzerland 8,8 244 3 Belgium 8,7 221 4 Germany 8,6 576 4 Japan 8,6 319 6 Australia 8,5 168 6 Canada 8,5 209 8 Singapore 8,3 256 8 United Kingdom 8,3 414 10 United States 8,1 651 11 France 8 435 11 Spain 8 326 13 South Korea 7,9 152 14 Brazil 7,7 163 15 Hong Kong 7,6 208 15 Italy 7,6 397 15 Malaysia 7,6 148 15 South Africa 7,6 191 19 Taiwan 7,5 193 19 India 7,5 168 19 Turkey 7,5 139 22 Saudi Arabia 7,4 138 23 Argentina 7,3 115
23 United Arab Emirates 7,3 156
25 Indonesia 7,1 153
26 Mexico 7 121
27 China 6,5 608
Il Global Barometer (GB) è un sondaggio, elaborato da Trasparency International in collaborazione con Gallup International, che si rivolge direttamente ai cittadini, indagando sulla loro percezione della diffusione della corruzione nei vari settori come ad esempio politica, magistratura, settore privato, Istituzioni pubbliche, informazione, ecc.
Le “misure oggettive” della corruzione possono essere divise in due categorie: quelle di tipo economico e quelle di tipo giudiziario. Gli indicatori economici più utilizzati e con maggiore rilevanza sono:
- Indicatore di “Di Tella e Schargrodsky” (2003): si analizzano i prezzi di approvvigionamento di beni forniti dal settore pubblico prima e dopo l’implementazione di una campagna anti-corruzione.
- Indicatore di “Golden e Picci” (2005): focalizza l’attenzione sulle infrastrutture pubbliche poiché considerate luogo per eccellenza dove si annida l’attività illegale dei pubblici ufficiali. Questo indicatore di basa su due differenti misure:
1. l’ammontare di stock di capitale pubblico esistente, misurato sui dati di spesa attraverso il metodo dell’inventario permanente (e, quindi, come ammontare cumulato della spesa pubblica in conto capitale)
2. l’ammontare di stock di capitale pubblico fisicamente esistente (controllato per le variazioni locali del costo di costruzione: salari e materie prime, altitudine, sismicità e densità di popolazione)
Dal confronto tra lo stock di capitale pubblico fisicamente esistente, basato quindi sul capitale fisico, e lo stock di capitale pubblico calcolato con il metodo dell’inventario permanente (che si presuppone essere corretto) si ottiene un differenziale. Questa
differenza potrebbe essere collegata al fenomeno corruttivo. La criticità relativa a questo indicatore è che esso non distingue a priori tra inefficienza e attività illegale (fenomeno corruttivo), ma semplicemente suggerisce che c’è un tasso di ritorno della spesa pubblica che può essere attributo alla presenza di attività corruttive solo se effettivamente accertate sulla base di altre informazioni.
Figura 2.3. Mappa per la misura di corruzione Golden Picci per le regioni italiane, 2005.
L’altra tipologia di misure oggettive, le misure giudiziarie , presentano forte significatività se lo studio si riferisce ad un ordinamento giuridico specifico. Infatti risulta difficile poter paragonare differenti stati poiché questi potrebbero inquadrare le fattispecie giuridiche diversamente all’interno dei loro ordinamenti. Un’ulteriore problematica circa questa tipologia di misure è relativa al fatto che queste possono essere analizzate solo a posteriori del procedimento giudiziario, che spesso può durare anche anni, rendendo l’analisi dei dati poco precisa.
Nonostante l’introduzione nel 2012 della Legge n° 190 e del Piano Nazionale Anticorruzione nel 2013, molti studi dimostrano come il fenomeno corruttivo rimanga un serio problema in Italia. Ad esempio, dal Corruption Perception Index 2018 di Trasparency International, emerge che l’Italia ha migliorato fortemente la propria posizione rispetto al 2006, ma comunque ricopre la cinquantatreesima posizione rimanendo alle spalle di paesi come il Rwanda e la Namibia.
Secondo Fantigrossi (2014) questo è dovuto al fatto che il legislatore italiano sembra aver puntato prevalentemente su meccanismi repressivi piuttosto che su misure di natura preventiva proliferando norme tra loro scarsamente collegate, che costringono i dirigenti pubblici a impegnare gran parte del loro tempo in attività di rendicontazione su ciò che è stato fatto a scapito delle attività
operative. Comunque l’Autorità Nazionale Anticorruzione5 (ANAC) ha manifestato e continua a
manifestare un forte impegno nella lotta del fenomeno corruttivo tramite un approccio basato sulla prevenzione della corruzione piuttosto che solo sulla repressione del fenomeno.
L’approccio adottatodall’ANAC infatti è quello di coordinare i vari strumenti di misurazione delle
performance, trasparenza e anticorruzione in modo da combattere il fenomeno all’interno della pubblica amministrazione stessa e non fronteggiarlo solo dopo che questo si è manifestato.
Questa nuova metodologia è stata fondamentale in relazione della modificazione del concetto di fenomeno corruttivo che nel tempo è passato da un evento occasionale ed esteriore rispetto ai fatti di gestione in un elemento patologico all’interno delle pubbliche amministrazioni meglio conosciuto come public maladministration.
2.2. Ruolo dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ed il Piano Nazionale
Anticorruzione (PNA)
L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è stata oggetto di continui interventi normativi. Nel 2009 nacque sotto la denominazione di “ Commissione per la valutazione e trasparenza e integrità delle pubbliche amministrazioni” (CIVIT), denominata poi “Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza nelle amministrazioni pubbliche” con la legge 190/2012 “Disposizioni per la prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” che la investiva, non solo della responsabilità circa il controllo, misurazione e valutazione delle performance all’interno della pubblica amministrazione, ma anche delle funzioni di garante della prevenzione della corruzione e trasparenza.
Con il decreto legge 90/2014, convertito poi in legge 114/2014 è stata ridisegnata la missione istituzionale dell’ANAC. E’ stata soppressa l’ “Autorità per la vigilanza sui controlli pubblici di lavori, servizi e forniture” (AVPC), le quali competenze sono passate in capo all’ANAC.
Il ruolo dell’ANAC, oggi è connotato da un’ampia gamma di poteri e compiti: svolge l’attività di rendicontazione al Parlamento circa le linee intraprese per contrastare la corruzione con le conseguenti difficoltà riscontrate; svolge l’attività di vigilanza e controllo sulla contrattazione pubblica; riceve la segnalazione dei fatti illeciti da parte dei cittadini e dei dipendenti pubblici. Tutto tramite lo sviluppo di idonei sistemi di trasparenza e vigilanza in ogni ambito, in cui potenzialmente si possono sviluppare fenomeni corruttivi evitando che la collettività, cittadini ed imprese, possa subire gli effetti negativi scaturenti dalla corruzione.
Un importantissimo compito dell’ANAC è quello di predisporre ed adottare il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA).
L’obiettivo di base del PNA è quello di ridurre le opportunità in cui potrebbero verificarsi episodi corruttivi e, se questi si verificano, aumentare la capacità di scoprirli e di creare un contesto sfavorevole alla corruzione.
Con il PNA l’ANAC deve garantire che le strategie nazionali si basino e si sviluppino a partire dalle informazioni ricevute dalle amministrazioni in modo da apportare migliorie alle misure e strumenti di prevenzione per renderli sempre più mirati ed incisivi.
Per questo motivo, l’adozione del PNA non deve essere vista come un piano una tantum, ma come un processo ciclico in cui le strategie e gli strumenti vengono costantemente migliorati o sostituiti in relazione al feedback ottenuto dalla loro applicazione.
L’efficacia del PNA deriva dal fatto che esso non è esclusivo strumento ad uso dell’ANAC bensì è un atto di indirizzo per le amministrazioni e gli altri soggetti pubblici tenuti all’applicazione della normativa di prevenzione della corruzione.
Il Piano ha una durata triennale e viene aggiornato annualmente.
Sulla base del Piano Nazionale Anticorruzione vengono individuati i soggetti che devono redigere il proprio Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC). Questi soggetti, come indicati dalla legge 190/2012, sono tutti quelli che rientrano nella definizione di “amministrazione pubblica” o
“società controllate e partecipate dalla pubblica amministrazione”. 6
6 Da art.1 comma 2, d.lgs 165/2001:“Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello stato,
ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato, agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, L’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI”.
Dall’ art. 2 del Dlgs 175/2016: ”Si intendono per società a controllo pubblico quelle in cui una o più amministrazioni pubbliche esercitano poteri di controllo ai sensi della lettera b) del medesimo decreto, mentre per «società a partecipazione pubblica» le società a controllo pubblico, nonchè le altre società partecipate direttamente da amministrazioni pubbliche o da società a controllo pubblico.”
Il PTPC rappresenta lo strumento attraverso il quale il soggetto pubblico sviluppa una strategia di prevenzione del fenomeno corruttivo. Esso definisce un programma di attività e azioni operative derivanti da una preliminare fase di analisi che consiste nell’esaminare l’organizzazione, le sue regole e le aree di maggior esposizione al fenomeno corruttivo. Il PTPC è un programma di attività, con indicazione delle aree di rischio e dei loro rischi specifici, delle misure da implementare per la prevenzione in relazione al livello di pericolosità dei rischi specifici e dei soggetti responsabili per l’applicazione di ciascuna misura.
E’ molto importante non considerare lo sviluppo del PTPC come mero adempimento formale. Il Piano deve essere visto come un importante strumento per l’individuazione di misure concrete da realizzare e sulle quali vigilare la corretta applicazione affinchè lo stesso sia pienamente efficace nella prevenzione della corruzione.
Il Piano viene redatto ed aggiornato dal Responsabile della prevenzione della corruzione (RPC) i compiti del quale, derivanti dalla legge 190/2012 ed dai decreti legislativi 39/2013 e 33/2013, rispettivamente sono:
A) derivanti dalla legge 190/2012: - elaborazione della proposta di Piano;
- definire procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione;
- verificare, di concerto con i dirigenti, l'efficace attuazione del Piano e la sua idoneità;
- verificare le possibilità e le modalità di rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione;
- individuare il personale da inserire nei percorsi di formazione sui temi dell'etica e della legalità, a partire dai dipendenti chiamati ad operare nei settori in cui è più elevato, sulla base del Piano, il rischio che siano commessi reati di corruzione;
- riferire sulla sua attività all’organo di indirizzo politico se richiesto o se lui stesso lo valuta opportuno;
- trasmettere, entro il 15 dicembre di ogni anno, all’Organismo indipendente di valutazione (OIV) e all'organo di indirizzo dell’amministrazione una relazione, recante i risultati dell'attività svolta, con pubblicazione della stessa nel sito web dell'amministrazione;
- proporre modifiche al Piano in caso di accertamento di significative violazioni o di mutamenti dell'organizzazione o nell'attività dell'amministrazione.
B) derivanti dal d.lgs. 39/20137
- vigila sulla applicazione e sul rispetto delle disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi di cui al suddetto decreto;
- qualora, nell’ambito della sua attività di vigilanza, accerti la sussistenza di una causa di inconferibilità di un incarico ai sensi del suddetto decreto, procede a contestare all’interessato tale violazione e, con proprio provvedimento, dichiara la nullità dell’incarico; successivamente attiva un procedimento volto a verificare le responsabilità in capo all’organo che ha conferito tale incarico, ai fini dell’applicazione delle sanzioni inibitorie di cui all’art. 18 del Decreto 39;
- qualora, nell’ambito della sua attività di vigilanza, accerti la sussistenza di una causa di incompatibilità di un incarico, ai sensi del Decreto 39, contesta all’interessato tale violazione e relaziona sulla questione al Presidente dell’Autorità; il Presidente, decorso il termine di 15 (quindici) giorni dalla data di contestazione in assenza di una opzione da parte
7“Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso
dell’Interessato e sentito il Comitato di Gestione, dichiara, con proprio provvedimento, la decadenza dell’incarico e la risoluzione del relativo contratto;
- provvede a pubblicare i provvedimenti di cui ai punti precedenti sul sito istituzionale dell’Ente, nella sezione “amministrazione trasparente”;
- ad esito del relativo procedimento, accerta la mendacità delle dichiarazioni sulla insussistenza delle cause di inconferibilità e incompatibilità rese dai soggetti interessati, nel rispetto del diritto della difesa e del principio del contraddittorio, ai fini dell’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 20, comma 5, del Decreto 39, e all’art. 75 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445. - segnala i casi di possibili violazioni delle disposizioni del Decreto 39 all’ANAC, all’Autorità garante della concorrenza e del mercato ai fini delle funzioni di cui alla L. 215/2004, nonchè alla Corte dei conti per l’accertamento di eventuali responsabilità amministrative, e se del caso, all’Autorità Giudiziaria.
C) derivanti dal d.lgs. 33/20138
- svolge stabilmente un'attività di controllo sull'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” nel sito istituzionale dell’Ente, previsti dalla normativa vigente;
- assicura la completezza, la chiarezza e l’aggiornamento delle informazioni pubblicate;
- segnala all'organo di indirizzo politico, all’Organismo indipendente di valutazione (OIV), all’ANAC e, nei casi più gravi, all'ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione;
- assicura la regolare attuazione dell'accesso civico, anche in sede di riesame, sulla base di quanto stabilito dal suddetto decreto, ed in conformità alle disposizioni contenute nel relativo regolamento.
Per quanto concerne la nomina del RPC, la legge n° 190/2012, all’art. 1 comma 7, stabilisce testualmente che: “l’organo di indirizzo politico individua, di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio, il responsabile della prevenzione della corruzione. Negli enti locali, il responsabile della prevenzione della corruzione è individuato, di norma, nel Segretario, salva diversa e motivata determinazione”.
Alla luce di questa definizione negli enti pubblici non è chiaro chi effettivamente possa svolgere il ruolo di responsabile a differenza degli “organi di indirizzo politico” come i ministeri, in cui è chiaro che il ruolo è riferito al ministro. Nei Comuni il riferimento è al sindaco, oppure se questi lo ritenga opportuno, viene identificato il Consiglio Comunale come soggetto responsabile.
L’ANAC sulla base del PNA e della legge 190/2012 indica quali siano le misure di prevenzione che obbligatoriamente devono essere presenti nei PTPC. Queste misure di riferiscono a quattro macro-processi che risultano essere maggiormente esposti al rischio di corruzione ovvero:
- Acquisizione e progressione del personale - Affidamento di lavori, servizi e forniture
- Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato
- Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato.
Le misure di prevenzione obbligatore sono riassunte nella seguente tabella :
Misure anticorruzione Descrizione della misura
1. Formazione Attività di formazione a soggetti che operano in processi gestionali considerati particolarmente vulnerabili rispetto alla corruzione
2. Whistleblowing Un sistema di reporting che permetta a soggetti interni e terzi di comunicare possibili violazioni della legge anticorruzione al responsabile della prevenzione della corruzione
3. Rotazione La rotazione del personale che ha la responsabilità direzionale di processi considerati particolarmente esposti al rischio di corruzione
4. Prevenzione del conflitto di interessi
Tutte le misure ed i sistemi (compreso il revolving doors, le autorizzazione per attività esterne, ecc.) che intendono ridurre il rischio del manifestarsi dei conflitti di interesse
5. Trasparenza Tutte le misure che richiedono alla pubbliche amministrazioni di fornire informazione sulle modalità di svolgimento delle proprie attività in conformità con la legge 190/2012 ed il d.lgs. 33/2013
6. Codice di comportamento Il documento che definisce principi e regole di indirizzo per prevenire il manifestarsi di comportamenti “non etici”
7. Procedure di controllo I documenti che identificano le modalità di svolgimento delle attività di un processo esposto al rischio di corruzione, i controlli da attuare e altri aspetti operativi
8. Altre misure obbligatorie Altre misure incluse nel Piano Nazionale Anticorruzione (come i “patti di integrità” nei contratti di appalti pubblici, l’informatizzazione dei processi ad alto rischio, ecc.)
Tabella 2.1. Sintesi delle misure di prevenzione previste nel PNA (Le determinanti della risk disclosure nei piani anticorruzione, Azienda Pubblica 2015, Zarone)
Oltre alle misure di prevenzione obbligatorie, possono essere previste ulteriori misure anticorruttive, sviluppate dall’organizzazione stessa in modo da ridurre la probabilità che avvenga
il fenomeno corruttivo e si verifichino situazioni di “maladministration”9 rendendo il PTPC non un
semplice adempimento formale ma come precedentemente esposto, uno strumento strategico e di accountability circa le azioni intraprese per ridurre gli effetti negativi sulle risorse pubbliche. Dato che l’ANAC individua i soggetti che devono redigere il PTPC i quali sono obbligati ad adempiere al rispetto e al perseguimento delle direttive dell’Autorità, sono sanzionati tutti quei soggetti che non adottano i piani triennali di prevenzione alla corruzione così come quelli di trasparenza e dei codici di comportamento.
2.3. L’orientamento dell’ANAC riguardo alle Autorità di Sistema Portuale
Le nuove AdSP sono giuridicamente qualificate come “ente pubblico non economico di rilevanza
nazionale a ordinamento speciale”10, dotato di autonomia amministrativa, organizzativa,
regolamentare, di bilancio e finanziaria. Essendo ente pubblico non economico rientrano nella pubblica amministrazione come disposto dall’art.1, comma 2 del d.lgs. 165/2001 e quindi sono assoggettate alla legge 190/2012 e d.lgs. 33/2013 in tema di applicazione di misure di prevenzione della corruzione e della trasparenza.
Le AdSP a differenza di altri enti della pubblica amministrazione devono trattare alcune peculiarità proprie del settore portuale per le quali il PNA, nel 2017,è stato aggiornato sviluppando delle linee specifiche proprio per questi soggetti. L’ANAC infatti ha istituito un “Tavolo tecnico” che ha visto partecipare il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT), l’Autorità della regolazione dei trasporti (A.R.T), le AdSP del Mar Tirreno Centrale, del Mar Ionio e del Mar Adriatico Settentrionale, al fine di delineare e individuare nel settore le aree maggiormente esposte al rischio di corruzione e di fornire le specifiche indicazioni per la predisposizione e gestione delle relative misure di prevenzione.
E’ emerso che, nonostante il procedimento di semplificazione degli organi di governo, è sempre viva la difficoltà di rendere efficacie la performance di queste AdSP viste le lunghe procedure di approvazione dei piani regolatori portuali e i costanti ritardi nell’approvazione del regolamento delle concessioni. Queste inefficienze hanno comportato una molteplicità di microregolazioni che risultano essere terreno fertile per la proliferazione di fenomeni di maladministration e vera e propria corruzione.
Per questo motivo l’ANAC ha rivisto ed approfondito le questioni riguardanti: la nomina del “Responsabile della Prevenzione della Corruzione e Trasparenza” (RPCT); l’individuazione di aree di rischio specifiche dell’ambito portuale; la costituzione dell’Organismo indipendente di valutazione (OIV) nelle AdSP.
Alla luce della struttura organizzativa tipica delle AdSP, viene individuato il Presidente come titolare del potere di nomina del RPCT, in quanto organo di indirizzo politico-amministrativo. Il ruolo di Responsabile solitamente viene ricoperto dal Segretario generale che però riveste anche ruoli gestionali di rilevante importanza. Per questo motivo è stato ritenuto necessario che nelle AdSP il RPCT venga scelto tra i dirigenti di ruolo in servizio, prevedendo che ad esso siano riconosciuti ruoli e funzioni che possano garantire lo svolgimento dell’incarico con autonomia. E’ opportuno che il Comitato di gestione, in quanto organo di governo, assicuri al RPCT legittimazione, autorevolezza ed informazioni necessarie per svolgere il idoneamente la funzione per la quale è stato nominato. Per quanto riguarda l’approvazione del PTPC, essa è di competenza del Comitato di gestione. Comunque l’ANAC ritiene necessario che l’adozione del PTPC preveda un doppio passaggio: in primis l’approvazione da parte del Comitato di gestione di un documento di carattere generale sul contenuto del PTPC, poi l’adozione finale decisa dall’organo esecutivo nella persona del Presidente, che rappresenta l’organo di indirizzo politico esecutivo monocratico e quindi competente per l’approvazione del PTPC.
Specificatamente per le AdSP, il PNA 2017 individua le aree che presentano un maggior rischio di corruzione. Esse sono: “concessioni ed autorizzazioni”, “programmazione”, “selezione del concessionario”, “esecuzione”, “scadenza e rinnovo della concessione”, “vigilanza e attività ispettiva nelle sedi portuali”.
normativo per quest’area risulta essere incompleto. E’ infatti presente sul tema solo la normativa primaria (art. 18 della legge 84/1994 e art. 36 del Codice della Navigazione), mentre i vuoti normativi, per l’assenza di una normativa secondaria e specifica, vengono compensati da una autoregolazione delle AdSP. Situazione ovviamente precaria al fine di combattere il fenomeno corruttivo. Il settore portuale inoltre è caratterizzato da forti spinte corporative e da una forte concentrazione di potere economico, specialmente in alcuni segmenti.
- Programmazione: come analizzato nel capito precedente, il d.lgs. 169/2016 ha introdotto uno strumento per la pianificazione ad hoc per le AdSP, il Piano Regolatore. La problematica derivante dal suddetto Piano, consiste nel fatto che le procedure per la predisposizione ed approvazione del Piano risultano essere eccessivamente prolungate nel tempo e questo potrebbe comportare che, tra l’adozione e l’approvazione effettiva da parte della Regione, intercorra un arco temporale piuttosto ampio, con possibili ripensamenti da parte dei soggetti coinvolti. Questa situazione risulta essere incompatibile con l’urgenza della domanda internazionale caratterizzante l’attività degli operatori del traffico marittimo. Inoltre la normativa circa l’approvazione del Piano risulta essere eterogenea nelle diverse Regioni. Alla luce di ciò, l’assenza dei Piani Regolatori comporta una eccessiva micro-regolazione interna delle AdSP che ha, come conseguenza, l’esposizione al rischio corruttivo per pressioni esercitate da portatori di interessi privati per ogni singola concessione prevista nel Piano.
POSSIBILI EVENTI RISCHIOSI POSSIBILI MISURE
Rischio di pressioni particolaristiche esercitate dai portatori di interessi privati che agiscono in funzione di rendite di posizione a causa della mancata approvazione di piani regolatori portuali aggiornati. In particolare, ciò accade nei casi in cui il piano vigente non definisce la destinazione d’uso di moli e banchine da affidare in concessione agli operatori economici, aumentando la discrezionalità dell’ente nella fase di comparazione delle differenti utilizzazioni delle aree e banchine.
Recupero di momenti di consultazione e partecipazione pubblica nella fase della predisposizione del bando di concessione, soprattutto se di rilevante valore e durata. Le AdSP potrebbero anche emanare avvisi di pre-informazione al fine di favorire una più ampia circolazione delle informazioni.
Rischio di pressioni corruttive nella fase di determinazione dell’oggetto della concessione, in assenza del presidio delle garanzie partecipative, di trasparenza e di controllo tipiche degli atti di regolazione generale. La mancanza, poi, della specificazione delle caratteristiche delle attività e dei traffici che possono essere svolti negli ambiti portuali priva l’amministrazione di
Previsione di un tempo intercorrente, adeguatamente modulato, tra la pubblicazione del bando ed il termine di presentazione delle domande in maniera da consentire agli operatori
un criterio obiettivo di selezione e scelta del concessionario ed incide negativamente sul grado di informazioni trasmesse agli operatori economici, informati del contenuto e delle caratteristiche della concessione solamente nella fase di pubblicazione del bando.
economici, soprattutto se non già operanti all’interno del porto, di predisporre le proprie domande di concessione.
Rischi derivanti dalla sottrazione al confronto concorrenziale delle concessioni e dalla creazione di posizioni di forza da parte degli operatori economici rispetto ai concorrenti e alle stesse AdSP.
Limitazione del procedimento di assegnazione e rinnovo c.d. ad opponendum, in cui la procedura prende avvio con la pubblicazione della domanda di concessione o di proroga presentata da un operatore economico. Lasciare la decisione relativa all’avvio del procedimento all’istanza dei privati potrebbe determinare squilibri concorrenziali, esponendo di conseguenza l’amministrazione ad evidenti rischi corruttivi.
Rischi di pressioni corruttive da parte degli operatori già attivi nel porto affinchè le AdSP esercitino il potere di limitare il numero di operatori economici autorizzati ad operare nel porto, al fine di rinforzare e perpetrare la propria posizione di rendita.
Previsione di una durata della concessione proporzionata al valore e alla complessità della concessione e, comunque, non superiore al periodo di tempo necessario al recupero degli investimenti da parte del concessionario. Si ricorda, a tal riguardo, che nel citato parere reso in sede consultiva, il Consiglio di Stato ha espressamente richiamato la possibilità di inserire nei provvedimenti di concessione clausole di salvaguardia quali clausole sociali per l’assorbimento di personale o indennità di ammortamento a carico del gestore entrante.
Adozione di criteri omogenei per la pertinenza ed ammissibilità dei costi sottostanti alla determinazione dei canoni.
Adozione di criteri omogenei per la determinazione della durata delle concessioni e degli obblighi del concessionario, in coerenza con gli impegni assunti nei piani di impresa.
Adozione di criteri per la determinazione del numero massimo delle autorizzazioni rilasciate ai sensi dell’art. 16, co. 7, della l. 84/1994, nel rispetto del principio dell’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali e al fine di assicurare la coerenza con il Piano Operativo Triennale (P.O.T.).
Tabella 2.2. Possibili rischi e possibili misure nell’area “programmazione” indicate dal PNA 2017.
- Selezione del concessionario: oltre alle procedure relative all’affidamento delle concessioni, le AdSP devono seguire i principi derivanti dal diritto primario nazionale e dell’Unione Europea che parlano di: economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell’ambiente ed efficienza energetica. Dalla scelta del concessionario derivano eventi rischiosi riguardanti: favoritismi nell’affidamento delle concessioni e consolidamento solo con alcuni operatori economici; azioni tese a restringere indebitamente la platea dei partecipanti alla gara; rischio di applicazione distorta dei criteri di aggiudicazione della gara per manipolare l’esito.
POSSIBILI MISURE
Adeguate forme di pubblicità nazionale ed internazionale e preferenza per procedimenti avviati d’ufficio sulla base di strumenti di programmazione e non ad istanza di parte.
Definizione di requisiti soggettivi di partecipazione alla procedura di affidamento quantomeno equivalenti a quelli indicati dall’art. 80 del d.lgs. 50/2016.
Definizione di requisiti di capacità economico finanziaria e tecnico professionale proporzionati al valore della concessione. Preferenza per l’utilizzo di procedure aperte e ristrette.
