4.1 La Relazione della Corte dei Conti
Nel corso dell’anno 2018 la Corte dei Conti ha realizzato un’indagine sulla gestione del Fondo nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, istituito ai sensi dell’art. 1 L 28 agosto 1997, n. 285 i cui esiti sono sintetizzati nel presente paragrafo.
Questo contributo intende offrire un breve riepilogo dei contenuti più rilevanti emersi dalla relazione elaborata dalla Corte dei Conti che ha posto l’attenzione sulla gestione del fondo 2014-2016 da parte dell’Amministrazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dei comuni
“riservatari”, cioè destinatari delle quote di riparto annualmente distribuite con apposito decreto ministeriale.
Gli aspetti che sono stati oggetto di approfondimento, nella predetta relazione, hanno riguardato le modalità di gestione del Fondo da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e, in particolare, dell’attuale D.G. competente e hanno approfondito i meccanismi di distribuzione delle competenze tra i diversi livelli istituzionali chiamati a occuparsi della sua gestione. L’istruttoria ha indagato il quadro delle risorse distribuite sulla base dei provvedimenti di riparto adottati dal predetto Ministero per le annualità considerate e ha individuato gli interventi posti in essere dai Comuni riservatari a valere sulle stesse risorse, tentando di ricostruire le modalità con le quali gli attori istituzionali hanno provveduto, ciascuno per la parte di competenza, al perseguimento delle finalità istitutive del Fondo oggetto di indagine come perseguite attraverso la programmazione.
Una parte degli elementi informativi che hanno costituito la base dati sulla quale si è svolta l’istruttoria è stata tratta dalla Banca dati 285, accessibile da parte di tutti coloro che siano interessati alla consultazione, in quanto disponibile sul sito web dell’Amministrazione del lavoro e delle politiche sociali, che ne cura la raccolta attraverso apposite schede di monitoraggio e con il supporto dell’Assistente tecnica dell’Istituto degli Innocenti.
Nel corso dell’istruttoria sono stati acquisiti elementi informativi in merito all’effettuazione dei monitoraggi da parte della stessa amministrazione e dei comuni interessati: a tal proposito la Corte dei Conti ha sottolineato l’importanza di una partecipazione ampia di tutti i Comuni riservatari, atteso il carattere della programmazione di settore, che deve nascere sulla base del confronto fra le diverse realtà e fra le diverse esigenze espresse a livello locale. Ciò, al fine di poter trovare linee di azione comuni che scongiurino un’attuazione a macchia di leopardo dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, la cui tutela, ribadisce la Corte dei Conti, deve essere garantita sull’intero territorio nazionale anche in termini di livelli essenziali di prestazioni (Lep).
La Corte, ha, dunque, evidenziato l’importanza del confronto per l’individuazione di best practices condivise e non etero determinate e, in tale ottica, ha apprezzato il lavoro del Tavolo tecnico 285 che, pur non avendo adottato linee guida per l’azione dei comuni riservatari, ha tuttavia individuato buone pratiche e progettualità comuni maturate in un sistema di raccordo interistituzionale definito Metodo di coordinamento aperto, giacché in tale sede hanno trovato origine il progetto P.I.P.P.I. per il sostegno alle famiglie vulnerabili e la prevenzione dell’allontanamento, il progetto per l’inclusione sociale e scolastica dei bambini RSC, il progetto Get up per la promozione della partecipazione degli adolescenti.
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La Corte, inoltre, ha evidenziato l’importante ruolo dell’amministrazione centrale nell’indirizzare i comuni riservatari verso le migliori pratiche emergenti dal confronto fra i diversi soggetti istituzionali nelle apposite sedi già esistenti, quale quella del Tavolo tecnico di coordinamento, che, pur non avendo ancora definito delle vere e proprie linee guida, ha, comunque, potuto individuare delle best practices mutuabili nelle diverse realtà locali.
Nella relazione della Corte sono stati indagati vari aspetti, tra i quali il monitoraggio degli effetti prodotti a seguito dell’utilizzo dei predetti fondi, in termini di conseguimento degli obiettivi perseguiti dalla L 285 e dalla programmazione a livello centrale e territoriale.
Monitoraggio realizzato, come detto, grazie all’analisi della banca dati dei progetti finanziati, gestita, per conto del Ministero, dall’Istituto degli Innocenti.
Rispetto alla gestione infrastrutturale della banca dati dei progetti, come pure della funzione di supporto ai comuni riservatari e di assistenza tecnica al Ministero, la relazione ha evidenziato come la banca dati 285 abbia un indubbio valore in termini conoscitivi dell’utilizzo delle risorse del Fondo da parte dei comuni riservatari e sia caratterizzata da un soddisfacente livello di
trasparenza, essendo per la maggior parte dei contenuti accessibile da parte di chiunque abbia interesse a farlo attraverso il sito web dell’amministrazione del lavoro e delle politiche sociali.
Per quanto riguarda le schede di rilevazione che i comuni riservatari sono tenuti a compilare per rendicontare i progetti finanziati, sia dal punto di vista strettamente finanziario-contabile che da quello quanti-qualitativo dei contenuti, la Corte ha evidenziato la necessità di un rafforzamento nelle sezioni riguardanti la valutazione dell’efficienza ed efficacia dei progetti realizzati e sugli aspetti relativi all’attività di verifica e monitoraggio. Al riguardo, sono state formulate osservazioni e forniti suggerimenti all’amministrazione in ordine all’opportunità di integrare le schede progettuali, al fine di acquisire in banca dati ulteriori elementi informativi che consentano una migliore valutazione dell’efficienza ed efficacia dei progetti finanziati, anche nel caso in cui gli stessi abbiano carattere pluriennale e non trovino conclusione nell’esercizio di riferimento.
La relazione ha, inoltre, ricostruito il quadro delle competenze istituzionali ripartite fra amministrazione centrale e comuni riservatari per l’utilizzo delle risorse stanziate annualmente sul Fondo 285, ponendo, come detto, un’attenzione particolare all’attività di monitoraggio e alle competenze in materia di valutazione dei risultati conseguiti attraverso i progetti realizzati dai comuni riservatari sempre con l’ausilio delle informazioni contenute nella banca dati.
Sono emerse osservazioni e considerazioni in merito alle più ricorrenti criticità riscontrate per le annualità considerate e che accomunano quasi tutte le realtà territoriali monitorate: in particolare, oltre a evidenziare la necessità di una più efficace valorizzazione delle informazioni riguardanti il soggetto beneficiario delle provvidenze, la Corte dei Conti ha segnalato la difficoltà di individuazione degli obiettivi conseguiti rispetto a quelli programmati nell’annualità considerata, evidenziando la necessità di modificare quindi il carattere dei quesiti posti ai comuni riservatari, da prospettici a rendicontativi. È stata richiamata, inoltre, la necessità di segnalazione dei numeri di utenza effettivamente raggiunta (e non solo stimata) dai progetti finanziati, per fornire elementi più significativi in ordine all’impatto dei progetti finanziati con le quote distribuite agli stessi comuni.
Per quanto riguarda i progetti rendicontati in piattaforma, l’analisi della Corte dei Conti è stata condotta anche con riferimento ai singoli comuni riservatari.
La Corte ha evidenziato che le strategie programmatorie, nel corso degli anni, appaiono assai differenziate fra loro, giacché alcuni comuni hanno frammentato l’offerta con bandi che hanno distribuito quote assai contenute di risorse fra un numero molto elevato di beneficiari, mentre altri comuni hanno concentrato in un numero contenuto di progetti somme elevate.
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Dalla relazione della Corte emerge come le risorse del Fondo, in alcuni casi siano servite a completare le disponibilità del bilancio comunale per il finanziamento dei servizi sociali ed in particolare di quelli per la tutela dei minori, in altri casi siano servite a gestire servizi istituzionali legati alle politiche per i minori, evidenziando che tale scelta sia stata consentita, in effetti, dalla più recente programmazione a livello centrale (v. il IV Piano nazionale), pur non rispondendo in pieno agli obiettivi fissati dalla legge istitutiva.
Al di là dell’autonomia spettante ai comuni riservatari nella scelta degli obiettivi sui quali calibrare i bandi per la selezione dei progetti da finanziare, la Corte dei Conti ha osservato che l’eccessiva polverizzazione nella distribuzione delle risorse non appare del tutto funzionale alle finalità perseguite dalla l. n. 285/1997, affatto semplici da conseguire e soprattutto rivolte ad una platea di utenti particolarmente complessa quale quella dei minori, articolata in diverse fasce di età, caratterizzate ciascuna da bisogni e necessità diversi.
Un ulteriore aspetto segnalato è la necessità di riformulare i quesiti relativi ai risultati conseguiti rispetto agli obiettivi programmati che guidino gli enti locali nel fornire risposte congruenti fra loro; analoga osservazione è stata fatta per quanto riguarda i destinatari, per i quali viene richiesto un numero effettivamente rilevato e non solamente stimato. Infine, la Corte ha sollecitato l’integrazione delle schede con quesiti relativi agli obiettivi della programmazione nazionale e territoriale perseguiti con i progetti finanziati.
In conclusione, e alla luce di quanto emerso dall’indagine condotta e dalle osservazioni sopra riportate, dai contenuti della relazione si richiamano alcune delle raccomandazioni evidenziate nella relazione:
1. la modifica delle schede di rilevazione dei dati relativi ai progetti finanziati a valere sulle risorse del Fondo, comunque integrandole con le richieste di informazioni più strettamente attinenti all’individuazione degli obiettivi da perseguire, nonché alla valutazione dei risultati conseguiti e rendendole, al contempo, più direttamente legate alla rendicontazione annuale anche nell’ipotesi, peraltro non rara, di progetti di durata pluriennale;
2. un’attenzione specifica alle attività di monitoraggio svolte tanto a livello centrale che a livello territoriale, affinché esse sortiscano gli effetti attesi in termini di vaglio dell’efficienza ed efficacia dei progetti finanziati, oltre che, in adesione alle raccomandazioni del Comitato per l’attuazione della Convenzione Onu del 1989, in termini di tutela del settore dalla minaccia della corruzione;
3. azioni volte al potenziamento del sistema informativo esistente in materia di tutela dei diritti dei minori per la parte specificamente riguardante l’erogazione delle risorse del Fondo.
4.2 La progettazione della nuova banca dati 285
Tra le attività che vedono l’Istituto degli Innocenti di Firenze collaborare con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali per la realizzazione degli obiettivi legati alla legge 285/1997 (Disposizioni per la promozione di diritti e di opportunità per l’infanzia e l’adolescenza), si evidenziano gli aspetti attuativi delle finalità informative previste dalla legge e dello scambio di esperienze.
La Banca dati, infatti, costituisce la base informativa per la redazione della Relazione annuale al Parlamento sullo stato di attuazione della legge stessa.
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Fino ad oggi l’implementazione della Banca dati dei progetti finanziati con il Fondo nazionale per l’infanzia e l’adolescenza (FNIA) destinato ai comuni riservatari individuati nell’articolo 1 della citata legge è stata realizzata con un doppio binario informativo.
Da una parte, è stata rilevata un’informazione quali-quantitativa legata all’attuazione della progettazione attraverso l’implementazione della Banca dati progetti che ha tracciato i progetti realizzati nel corso dell’anno in esame e quelli finanziati con il fondo erogato ai Comuni nel medesimo anno di riferimento.
Dall’altra parte, è stata implementata una raccolta di dati strettamente finanziario-contabili monitorati, attraverso una banca dati contabile, con riferimento al singolo esercizio ma anche con riferimento al singolo progetto finanziato eventualmente in più annualità consecutive, con la funzione di raccogliere gli elementi informativi necessari all’amministrazione per procedere all’erogazione dei finanziamenti a favore dei Comuni riservatari.
Le banche dati quali-quantitative realizzate nel corso degli anni sono pubblicate sul sito web del Centro nazionale al seguente indirizzo: https://www.minori.gov.it/it/minori/le-banche-dati-legge-285:
- Banche dati L. 285/97 - prima 1997-1999 e seconda triennalità 2000-2002: contengono i progetti realizzati con i fondi della legge dalle Regioni e dalla Città riservatarie, i documenti ad essi collegati e le schede informative relative ad enti e persone coinvolte nelle varie fasi di applicazione della legge. Queste due banche dati sono chiuse;
- Archivio progetti 285 per l’infanzia e l’adolescenza 2008-2017: raccoglie a partire dall’anno 2008 fino al 2017 i progetti realizzati nelle Città e consente di monitorarli, valutarli e rendicontarli, rendendoli disponibili alla consultazione web. Di ogni progetto sono descritti obiettivi, metodologia, risultati, enti coinvolti, risorse umane e finanziarie. Ogni progetto è corredato di contatti e di eventuali documenti allegati consultabili direttamente dalla banca dati;
- Banca dati progetti 285 per l’infanzia e l’adolescenza: il database raccoglie i progetti attivi a partire dall’anno 2018. Di ogni progetto sono descritti: gli aspetti qualitativi (gli obiettivi, il contesto socioculturale su cui la progettazione va ad insistere, la programmazione locale e nazionale a cui la progettazione si ispira, la tipologia di diritti promossi, la metodologia utilizzata, l’articolazione delle attività, i risultati raggiunti), gli aspetti gestionali (enti coinvolti, risorse umane impiegate, destinatari raggiunti), gli aspetti finanziari e di rendicontazione.
- Infine, la banca dati contabile: il sistema raccoglie la rendicontazione dei fondi stanziati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, relativi ciascun esercizio finanziario del Fondo nazionale infanzia e adolescenza (FNIA), ed è funzionale a monitorare gli interventi realizzati e i trasferimenti effettuati dalle Città riservatarie con il fondo stesso. Come previsto dal Decreto di riparto del FNIA, le quote del fondo relative all’anno corrente sono erogate alle 15 Città riservatarie soltanto al termine dell’analisi della rendicontazione sull’effettiva attribuzione ai beneficiari delle risorse trasferite nel secondo anno precedente rispetto a quello di riferimento.
In considerazione dei rilievi emersi a seguito dell’indagine della Corte dei Conti nella sua relazione sulla gestione del Fondo 285 del luglio 2018 (necessità di rafforzare lo strumento della Banca dati in relazione alla necessità di approfondire la verifica sugli aspetti di monitoraggio e valutazione sulla progettazione, incrementare l’azione di reportistica destinata alla rendicontazione,
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incrementare il sistema di verifica che la realizzazione dei progetti finanziati sia in linea con la programmazione nazionale e territoriale, migliorare il sistema di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti residui sulla 285), il Ministero ha promosso la realizzazione di un sistema unitario per la gestione sia del Fondo nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, sia della progettazione realizzata con detto Fondo dai comuni riservatari previsti dalla L. 285/97, in linea con l’impostazione logica dei sistemi di rilevazione di ulteriori fondi di competenza del Ministero.
È stato, dunque, avviato il percorso di progettazione e costruzione del Sistema per la gestione del Fondo nazionale infanzia e adolescenza (FNIA) ai fini del monitoraggio del Fondo stesso e della progettazione realizzata dalle Città riservatarie previste dalla L. 285/97.
Il sistema, in corso di realizzazione sarà in grado di tracciare, città per città, le diverse fasi del processo di monitoraggio: la programmazione, l’attivazione dei progetti, la loro rendicontazione.
Il Sistema è composto da differenti moduli di seguito riassunti brevemente:
- modulo FNIA complessivo: il modulo contiene informazioni sui finanziamenti complessivi assegnati ad ogni città e, in parte, viene alimentato da un sistema di contatori che agiscono sulla base dei dati presenti nel modulo Programmazione di ogni città (progetti attivati e relativa rendicontazione);
- modulo programmazione FNIA per città: ogni città riservataria inserisce i dati relativi alla propria programmazione di progetti (atti programmatori emanati, obiettivi da raggiungere, articoli della L. 285/97 a cui si riferisce la programmazione, fondi ricevuti, cifre liquidate); in questo modulo confluiscono, attraverso uno specifico sistema di contatori, anche i dati riassuntivi dei vari progetti che le città descriveranno nei moduli attivazione e rendicontazione;
- modulo attivazione FNIA per progetto: ogni città riservataria compila un modulo per ciascun progetto attivato, contenente gli aspetti qualitativi e descrittivi del progetto (titolo, durata, costo, finanziamento, rapporto fra la città e l’ente gestore/attuatore del progetto, articoli della L. 285 a cui si riferisce, destinatari, contenuto, valutazione dell’avanzamento e della realizzazione del progetto). Il sistema genera in automatico un codice identificativo per ogni progetto attivato;
- modulo rendicontazione FNIA per progetto: ogni città compila un modulo per ciascun progetto attivato, rendicontando le somme liquidate per l’attuazione del progetto stesso. Il modulo va ad alimentare anche il I modulo FNIA complessivo nella parte relativa allo stato di liquidazione FNIA 2019 per articolato della legge 285;
- modulo Indicatori di contesto per città: contiene dati informativi e qualitativi relativi a ciascuna città riservataria da aggiornare nel tempo.
Il nuovo sistema permetterà così di monitorare l’andamento di ciascuna annualità del Fondo per l’infanzia e l’adolescenza, partendo dalla fase di programmazione (e la sua conseguente finalizzazione), proseguendo lungo la fase attuativa che soddisfa le esigenze informative quali-quantitative sulla progettazione, e concludendo l’iter con la fase rendicontativa che chiude e va a
“sigillare” ciascun anno finanziario del fondo 285.
Unitamente alla fase di predisposizione del sistema informativo saranno organizzati momenti di formazione dedicati agli operatori che implementeranno i diversi moduli della Banca dati progettuale.
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