La Commissione ha apportato al testo sulla forma di governo, in sede di esame degli emendamenti, alcune modifiche, che – in continuita` con le linee fondamentali della soluzione adottata – da un lato migliorano il testo sul piano tecnico-normativo, dall’altro ne rendono piu` esplicita, piu` coe-rente e piu` garantita la complessiva logica di funzionamento. Nel riman-dare pertanto alla Relazione a suo tempo predisposta per l’illustrazione complessiva della proposta di riforma, in questa Nota aggiuntiva si dara`
conto degli emendamenti accolti dalla Commissione nell’apposita ses-sione.
Gli emendamenti approvati sono sostanzialmente di tre tipi:
a) emendamenti di tipo puramente tecnico: migliorano il testo, sia sotto il profilo terminologico-lessicale che di quello della collocazione e della precisazione delle norme;
b) emendamenti di tipo aggiuntivo: colmano lacune o formulazioni ancora generiche presenti nel testo di giugno, e concernono essenzial-mente la figura del Capo dello Stato;
c) emendamenti di tipo sostantivo: introducono innovazioni sul ter-reno della democraticita`, delle garanzie e dei poteri delle nuove istituzioni all’interno del circuito elettori-Parlamento-Governo-Presidente.
Tra gli emendamenti del secondo tipo vanno evidenziati:
il secondo comma dell’articolo 64, che specifica che «sono elettori tutti i cittadini che abbiano raggiunto la maggiore eta`». La platea eletto-rale del Presidente risulta cosı` la piu` larga possibile, attribuendo esplicita-mente ai giovani un decisivo diritto e rendendo il Presidente piu` ampia-mente legittimato;
il settimo comma dell’articolo 67, che disciplina l’ipotesi della morte o dell’impedimento permanente del candidato. Si prevede che, se l’evento interviene anteriormente al primo turno elettorale, i promotori della candidatura possono procedere alla sostituzione, garantendosi altresı`
– ove necessario a tal fine – il rinvio della data delle elezioni. Qualora invece l’evento si verifichi nei quattordici giorni previsti per il ballottag-gio, l’intero procedimento elettorale viene riaperto. Si colma con questa previsione una lacuna del testo precedente, rendendo piu` garantito e certo per tutti il procedimento elettorale. Previsioni analoghe sono del resto pre-senti sia nella Costituzione portoghese (articoli 124.3 e 127.2, secondo la nuova numerazione successiva alla riforma del settembre scorso) che in quella francese (articolo 7);
articolo 68 (ultimo periodo del primo comma), che prescrive che al fine di evitare conflitti di interessi del Presidente la legge individua le si-tuazioni di ineleggibilita` e di incompatibilita`. Si tratta di una aggiunta al testo precedente per renderlo piu` stringente e puntuale. Anche sotto questo profilo il procedimento dell’elezione presidenziale risulta rafforzato in or-dine alle garanzie proprie di uno Stato di diritto liberaldemocratico;
articolo 70, secondo e terzo comma, che disciplinano in modo piu`
chiaro e funzionale – con implicazioni relative al potere del Presidente di indire nuove elezioni – i rapporti temporali tra elezione del Presidente e elezioni della Camera dei Deputati, onde evitare, da un lato, dubbi inter-pretativi, dall’altro, il rischio di un eccessivo «affollamento» delle sca-denze elettorali;
secondo e terzo comma dell’articolo 72, che regolano in modo piu`
compiuto la responsabilita` del Presidente della Repubblica, in particolare con la disciplina della responsabilita` penale per atti diversi da quelli com-piuti nell’esercizio delle funzioni.
Gli emendamenti sostantivi e innovativi sono:
articolo 66 lettera d), in base al quale il Presidente puo` «chiedere al Primo Ministro di presentarsi alla Camera dei Deputati, per verificare la sussistenza del rapporto di fiducia». Si tratta di un potere che mette riparo, con una soluzione originale, ad una lacuna «di sistema» del testo prece-dente.
Restava infatti non disciplinata l’ipotesi delle cosiddette «crisi la-tenti» che, senza mettere in discussione la stabilita`, possono minare co-munque l’efficienza del governo. Non si e` ritenuto di far fronte a queste ipotesi con un ampliamento del potere presidenziale di scioglimento che lo rendesse discrezionale. Si e` confermata, infatti, la valutazione per la quale solo apparentemente un potere assolutamente libero di scioglimento parla-mentare consente maggiore efficienza al sistema, rischiando invece di ac-centuare i rischi di dualismo e di conflittualita` istituzionale. Si e` invece adottata una soluzione originale, che appare equilibrata. E` ben difficile in-fatti che il Presidente utilizzi il potere de quo in modo improprio contro una maggioranza parlamentare coesa, perche´ andrebbe immediatamente incontro ad una smentita del proprio operato, con la conferma solenne del-l’esistenza del rapporto fiduciario. Quando invece sussistano i presupposti sostanziali per l’esercizio del potere, l’iniziativa presidenziale consentira`
la rapida emersione e soluzione della «crisi latente», con un chiarimento comunque positivo perche´ avvenuto in Parlamento, e quindi in modo pie-namente trasparente. In caso di esito positivo della verifica circa la sussi-stenza del rapporto fiduciario, infatti, vi sara` la ricomposizione della mag-gioranza, con effetti positivi sulla governabilita`; in caso contrario, la for-malizzazione di una crisi effettiva e non superabile. La previsione di tale potere presidenziale, d’altra parte, si inserisce nella tendenza, certamente positiva, alla cosiddetta parlamentarizzazione delle crisi. Contrariamente a quanto da taluno si ritiene, cio` dimostra che le prerogative del Presidente
e quelle del Parlamento non sono «a somma zero»: rafforzare quelle di uno dei due organi non significa diminuire quelle dell’altro. Se il ricorso poi a questo nuovo potere presidenziale portasse alla conferma del rap-porto fiduciario, con il conseguente rafforzamento del raprap-porto Go-verno-Parlamento, vorrebbe dire che il fine sistemico e` stato raggiunto, es-sendo questo fine il buon funzionamento del sistema parlamentare;
articolo 67 quarto comma, che allarga la platea dei soggetti che possono presentare candidature, comprendendovi i gruppi parlamentari e cinquecentomila elettori. La possibilita` di candidare da parte di un gruppo parlamentare semplifica il procedimento, facendo risparmiare risorse a tempo, rispetto all’incontrovertibile diritto di una forza politica, che di-spone nel Paese di consensi sufficienti alla formazione di un gruppo par-lamentare, di presentare un candidato all’elezione presidenziale. Si man-tiene peraltro l’ipotesi di una piu` larga platea di rappresentanti istituzio-nali, che possono agire uti singuli, in collegamento tra loro, ed eventual-mente sulla base di opzioni diverse rispetto a quelle che si manifestano nei gruppi parlamentari.
L’attribuzione a cinquecentomila elettori del potere di candidatura, d’altra parte, rende pienamente democratico il processo elettorale nella sua fase forse piu` rilevante, quella della scelta delle candidature. Da tempo i cittadini avvertono l’esigenza di una piu` incisiva democratizza-zione delle procedure che presiedono alla seledemocratizza-zione della classe politica.
Una innovazione come l’elezione diretta del Presidente non puo` aversi con l’ombra di una diffidenza verso i cittadini e con il sospetto di una classe politica attaccata gelosamente alle proprie preoccupazioni. Il mi-glior viatico per le nuove istituzioni e` la fiducia verso i cittadini. Del re-sto, rispetto alla preoccupazione per esiti non auspicabili (un numero ec-cessivo di candidati, candidati improbabili o di disturbo e possibilita` di candidature di outsiders), la soglia di cinquecentomila appare sufficiente-mente sicura: non tutti, com’e` ovvio, possono raccogliere cinquecentomila adesioni, e se un candidato raccoglie cinquecentomila firme di cittadini vuol dire che non e` un outsider (lo puo` essere, semmai, rispetto ai partiti), ma un insider (nella societa`);
articolo 73 terzo comma, nel quale il Primo Ministro e` indicato come «responsabile» dell’azione del governo, e quarto comma, nel quale si afferma che «i ministri dirigono i ministeri e le altre unita` amministra-tive alle quali siano preposti, nell’ambito delle diretamministra-tive del Primo Ministro».
Si tratta, come e` evidente, di un rafforzamento della figura del Primo Ministro nell’ambito del Governo e rispetto ai suoi ministri, essendo egli chiaramente indicato come unico soggetto di responsabilita` unitaria dell’a-zione governativa e come colui da cui i ministri ricevono le indicazioni vincolanti per la direzione dei rispettivi ministeri o unita` amministrative.
A tale ultimo proposito, si segnala la novita` consistente nella previsione di «unita` amministrative», alle quali i ministri possono essere preposti.
Si delinea cosi la possibilita` di una riforma dell’Esecutivo, che consenta
di superare la tradizionale identificazione tra la funzione di «ministro» e la struttura burocratica del «ministero» (riservata peraltro alle materie che ri-mangono di competenza dello Stato nel quadro del nuovo «ordinamento federale della Repubblica»), nonche´ l’incerta figura del ministro «senza portafoglio». Se a cio` si aggiunge la riserva di regolamento per la disci-plina dell’esecutivo, si pongono le premesse per una piu` moderna ed agile configurazione di tale istituto, nonche´ per la possibilita` di ciascun governo di darsi la struttura organizzativa (pur all’interno di princı`pi stabiliti dalla legge) che ritenga piu` corrispondente alla propria proposta politicopro-grammatica.
Con la nuova formulazione dell’articolo 73, la figura del Primo Mi-nistro emerge nettamente non piu` come un «primo tra eguali», ma come
«primo sopra ineguali», conformemente ai sistemi di premiership. Tale rafforzamento e` importante se si considera che i sistemi semipresidenziali, compreso quello «temperato» che si sottopone all’esame delle Camere – come sottolineato nella relazione –, possono concretizzarsi in sistemi par-lamentari funzionanti, e cioe` in sistemi con il baricentro del potere spo-stato sul Primo ministro e sul circuito elettorato-Parlamento-Governo.
D’altra parte, i ministri vedono rafforzato il ruolo di direzione politica dei rispettivi ministeri o unita` amministrative, che viene valorizzato e pre-cisato dalla distinzione – introdotta nella nuova disciplina delle pubbliche amministrazioni – tra queste e gli organi di direzione politica.
Come si vede, l’orientamento di fondo per un semipresidenzialismo italiano «temperato» e` confermato e migliorato. Nella relazione redatta sulla base del testo approvato lo scorso giugno scrivevo che «a ben guar-dare l’essenza del modello semipresidenziale ... e` di garantire l’evoluzione naturale della dinamica politico-parlamentare e il funzionamento regolare delle istituzioni attraverso il ruolo piu` o meno attivo, piu` o meno garante, piu` o meno compartecipe dell’indirizzo politico, del Presidente. In altri termini, il Presidente eletto nel semipresidenzialismo funge sia da potere di riserva sia da autorevole punto di riferimento della sovranita` popolare».
Il perno del progetto resta la volonta` di far funzionare fisiologica-mente il sistema sulla base del continuum maggioranza parlamentare (scelta dagli elettori) – Governo – Primo ministro. Il Capo dello Stato non svolge funzioni dirette di governo, ma dispone degli strumenti che gli consentono di attivarsi – anche con la nuova previsione del potere di rinvio alle Camere – con autonome determinazioni nelle ipotesi di cat-tivo funzionamento o di crisi di quel continuum. Ne emerge un ruolo pre-sidenziale di intervento attivo e decisivo nel funzionamento del sistema, che va ben al di la` di un ruolo puramente «notarile». Sotto questo aspetto, non ha fondamento la tesi critica circa la presunta assenza di significativi poteri in un Presidente eletto direttamente. I poteri attribuiti gli consen-tono infatti di essere punto di raccordo costante con la volonta` popolare, garante dell’indirizzo politico quale emerge dalle manifestazioni elettorali della sovranita` popolare (funzione che si concretizza sia nella possibilita`
di scioglimento dopo la sua elezione, sia nel rispetto dei risultati elettorali per la Camera ai fini della nomina del Primo Ministro) e garante attivo del
funzionamento regolare e soddisfacente del sistema parlamentare. Cio` non e` in effetti molto rispetto all’idea di un Presidente governante (idea che peraltro puo` coerentemente esplicarsi solo in una forma di governo presi-denziale, che non avrebbe riscontro in Europa e che e` stata esplicitamente esclusa nei lavori della Commissione), ma non e` certamente poco rispetto alla visione di un Presidente esclusivamente garante, che sembra d’al-tronde anch’essa il portato piu` di teorizzazioni ideologiche che del con-creto funzionamento dell’istituto, anche nell’esperienza della Costituzione vigente.
Cesare Salvi Relatore sulla forma di governo 4 novembre 1997