La disciplina costituzionale delle pubbliche amministrazioni che si propone contiene princı`pi radicalmente innovativi, che in parte riprendono e generalizzano orientamenti legislativi dell’ultimo decennio.
La nuova collocazione sistematica – che svincola la disciplina dal collegamento con quella del Governo centrale – concorre anzitutto con l’uso del plurale a chiarire che i nuovi princı`pi costituzionali si applicano a tutte le pubbliche amministrazioni e a tutte le attivita` amministrative di soggetti pubblici.
Gli obiettivi di fondo della normativa che si propone possono riassu-mersi nella distinzione tra politica ed amministrazione, nel princı`pio di re-sponsabilita` all’interno dell’autonomia che da quella distinzione discende, nella piu` piena tutela dei diritti dei cittadini, nell’eliminazione di ogni in-giustificato privilegio e immunita` dei pubblici poteri (con l’adozione del diritto civile come diritto comune ogni qual volta non sussistano specifi-che ragioni specifi-che richiedano una diversa soluzione), nella delegificazione delle fonti normative.
L’articolo 106 individua, nel primo comma, nell’imparzialita`, nella ragionevolezza e nella trasparenza i princı`pi basilari dell’attivita` ammini-strativa pubblica; mentre il terzo comma pone i criteri di efficienza, effi-cacia ed economicita` a fondamento della disciplina organizzativa. Va se-gnalata, in particolare, la nuova previsione del princı`pio di ragionevolezza, che intende porre a fondamento dell’azione amministrativa quella con-gruita` tra fine e mezzo, elaborata – in ordine alla funzione legislativa – dalla Corte costituzionale in sede di sindacato delle leggi con riferimento al princı`pio di uguaglianza.
Il primo comma dell’articolo 106 contiene un’ulteriore innovazione di notevole rilievo, consiste nel princı`pio di distinzione tra «politica» e
«amministrazione». Alla prima compete dettare dapprima gli indirizzi e i programmi, e verificare poi i risultati; alla seconda spetta l’autonomia di gestione e la correlativa responsabilita`.
Altrettanto innovativa e` la regola del secondo comma, che implica il superamento del connotato, tradizionalmente proprio della pubblica ammi-nistrazione, di soggetto di diritto speciale sottratto in via di princı`pio al
«diritto comune». Invertendo il princı`pio vigente, si afferma come regola – di grande portata democratica – la sottoposizione al diritto privato (che riacquista cosı`, in nuove vesti, l’antica funzione di legge comune), richie-dendosi la sussistenza di una specifica ragione di interesse pubblico per l’attribuzione di poteri autoritativi. Coerentemente, si stabilisce altresı` la responsabilita` diretta, e secondo le ordinarie regole civilistiche, delle
pub-bliche amministrazioni per il risarcimento del danno a terzi; norma che rendera` incostituzionali le residue aree di immunita` in questo campo.
Per quanto concerne l’organizzazione amministrativa, il terzo comma supera la rigidita` della riserva di legge prevista dalla vigente Costituzione.
Si conferma peraltro l’esigenza di una legge istitutiva, che individui altresı`
la fonte della disciplina organizzata, che potra` consistere in regolamenti, statuti o atti di organizzazione. Per l’amministrazione statale, tale indivi-duazione e` direttamente operata nel testo costituzionale, che la identifica nel regolamento del Governo. Il regolamento governativo diviene pertanto la fonte primaria della materia, ed e` pertanto dall’articolo 134 sottoposto ad un trattamento analogo a quello riservato alle leggi ai fini del giudizio di legittimita` costituzionale.
Anche il quarto comma, concernente i procedimenti amministrativi, rientra nell’opzione per uno schema che fa perno sull’autoresponsabilita`
dell’amministrazione nel plasmare la propria attivita`, secondo un’oppor-tuna logica di flessibilita`, mediante la tecnica della delegificazione. I pro-cedimenti infatti sono disciplinati con regolamenti; i princı`pi generali de-vono pero` essere stabiliti dalla legge. Peraltro, alcuni di tali princı`pi gene-rali, di notevole portata ai fini della tutela dei cittadini, sono stabiliti rettamente dalla Costituzione (secondo periodo del quarto comma). La di-sciplina dei procedimenti dovra` infatti garantire tempi accettabili di con-clusione, trasparenza, responsabilita` anche individuale, decisioni motivate e rimedi in caso di inerzia.
L’articolo 107 concerne lo status del pubblico dipendente. Si segna-lano, anzitutto, gli elementi innovativi rappresentati dalla garanzia della pari opportunita` tra donne e uomini, e dalla chiara affermazione del prin-cı`pio di responsabilita` del pubblico funzionario, accompagnata dall’ob-bligo del controllo su costi e rendimenti dell’attivita` svolta. Si intende per tale via, per cosı` dire, «costituzionalizzare» la «cultura della valuta-zione»: obiettivo non facile da perseguire, ma essenziale per un profondo rinnovamento della nostra burocrazia. Si stabilisce pertanto costituzional-mente il princı`pio della necessaria proporzione dei costi e dei rendimenti dell’attivita` amministrativa; inoltre, il compito di verificare costi e rendi-menti e` considerato proprio delle stesse pubbliche amministrazioni che procedono, prima che di organi estranei. Le pubbliche amministrazioni do-vranno quindi non solo gestire, ma anche valutare l’economicita` della pro-pria attivita`.
Si deve infine segnalare la scelta compiuta nel terzo comma in ordine all’accesso alle carriere pubbliche. Mentre nel testo approvato prima del-l’estate si ribadiva la centralita` del tradizionale strumento concorsuale, sta-bilendo la possibilita` di deroghe con legge, dopo l’esame degli emenda-menti si e` scelto di ricorrere ad un sistema piu` flessibile, garantendo co-munque vincoli di pubblicita`, imparzialita` ed efficienza anche laddove si utilizzino procedure selettive diverse dal concorso pubblico. Tale solu-zione e` coerente alla scelta di stabilire il diritto comune come regola del-l’azione amministrativa. Questa e` d’altronde la premessa anche della norma contenuta nell’ultimo comma dell’articolo 107: l’applicazione ai
di-pendenti – in via di princı`pio – delle leggi generali sul rapporto di lavoro, la rappresentanza sindacale, la contrattazione collettiva e la tutela giurisdi-zionale, e previsione del merito e delle produttivita` individuali come cri-teri, ancorche´ non esclusivi, per promozioni e retribuzioni.
Cesare Salvi Relatore sulle pubbliche amministrazioni 4 novembre 1997