In merito al conferimento degli incarichi, era previsto (commi 3, 4 e 5) un procedimento diversificato, legato all'incarico effettivamente ricoperto nell'ambito dell'amministrazione (incarichi dirigenziali apicali, incarichi di direzione di uffici di livello dirigenziale generale, incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale).
La durata degli incarichi dirigenziali di vertice, infine, era legata alla durata in carica del governo, con l'introduzione di una forma di spoils system che prevedeva la possibilità di confermare, revocare o modificare detti incarichi entro novanta giorni dal voto di fiducia alla nuova compagine governativa, con conferma implicita nell'ipotesi di assenza di diverso provvedimento, sino alla loro naturale scadenza (comma 8).
L'art. 3 della L. n. 145 del 2002 ha modificato profondamente la disciplina degli incarichi di funzioni dirigenziali e delle modalità per il loro conferimento.
Per quanto concerne il conferimento degli incarichi dirigenziali76 (art. 3, comma 1, lett. a), la principale innovazione introdotta dalla legge consiste nel venir meno del criterio della rotazione nell'attribuzione degli incarichi dirigenziali.
Tra i criteri di valutazione del dirigente ai fini del conferimento, la nuova disciplina dà particolare risalto alle attitudini e capacità professionali del
delle parti, ed è regolato da fonti normative e gestito mediante provvedimenti amministrativi (conferimento e revoca degli incarichi).
76 D'Alessio G., La riforma della dirigenza amministrativa nella prima elaborazione giurisprudenziale (1998-2000), in Il Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, 2001, 1, p. 57. In merito alla motivazione del conferimento, la giurisprudenza costante dei T.A.R. e del Consiglio di Stato ha stabilito che essa deve essere "congrua", ossia tale da far trasparire la coerenza dei requisiti professionali del candidato prescelto rispetto all'azione amministrativa che questi è chiamato a realizzare.
singolo dirigente, e quindi ad elementi di ordine soggettivo, difficilmente riscontrabili e verificabili77.
Altro aspetto fondamentale della nuova normativa riguarda il procedimento di attribuzione degli incarichi dirigenziali (art. 3 comma 1 lett. b), ove viene sancita la formale distinzione di contenuti tra il provvedimento amministrativo di conferimento dell'incarico78 ed il successivo contratto individuale tra dirigente ed amministrazione: il contratto accede al provvedimento di conferimento e definisce esclusivamente il trattamento economico, mentre il provvedimento di conferimento dell'incarico prevede il contenuto dei compiti affidati al dirigente, in relazione agli scopi fissati negli atti di indirizzo politico- amministrativo (più precisamente, oggetto dell'incarico, durata dello stesso e obiettivi da conseguire).
La durata massima degli incarichi è stata abbreviata (tre anni per gli incarichi dirigenziali di vertice e per quelli di livello generale, cinque anni per tutti gli altri incarichi) e, comunque, non può essere superiore alla legislatura. Punto cruciale è che non è più indicata la durata minima dell'incarico79.
La legge di riforma del 2002 ha accentuato il sistema dello spoils system, in particolare prevedendo la revocabilità degli incarichi dirigenziali di vertice da parte di ogni nuovo governo: più precisamente, gli incarichi dirigenziali apicali cessano decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al
77 Colapietro C., Governo e amministrazione …, op. cit., pp. 101-102.
78 D'Auria G., La privatizzazione…, op. cit., p. 2970. L'atto di conferimento dell'incarico si configura quale provvedimento conclusivo di un apposito procedimento amministrativo.
79 D'Auria G., Ancora una riforma…, op. cit., p. 1160. Naturalmente la breve durata degli incarichi dirigenziali rafforza la possibilità di influenza del potere politico sui dirigenti amministrativi.
governo (art. 3, comma 1, lett. i). Si è introdotta, peraltro, una disciplina transitoria per cui gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale decadono automaticamente a decorrere dal sessantesimo giorno dall'entrata in vigore della legge stessa, mentre quelli di funzione dirigenziale di livello non generale possono essere soggetti ad una nuova attribuzione entro il termine di 90 giorni dall'entrata in vigore della legge, decorso il quale gli incarichi si intendono confermati ove nessun provvedimento sia stato adottato80.
La ratio dell'introduzione del sistema dello spoils system nel nostro ordinamento deve ricondursi ai profondi cambiamenti che hanno caratterizzato il sistema politico italiano nell'ultimo decennio, per effetto dell'introduzione di un sistema elettorale prevalentemente maggioritario.
Quest'ultimo ha determinato la stabilità dei governi e quindi un'interpretazione del principio maggioritario tesa a rendere effettivo il meccanismo della responsabilità politica; dal momento cioè che è il governo a dover rispondere dinanzi agli elettori dei risultati dell'azione amministrativa, occorre che esso disponga di adeguati poteri per la realizzazione degli obiettivi attribuiti all'amministrazione.
In conclusione si può affermare che il quadro normativo sulla dirigenza che si è andato delineando non garantisce né la stabilità né l'autonomia dei dirigenti, in considerazione della loro soggezione sia al gradimento del vertice politico dell'amministrazione con conseguente precarietà
80 Colapietro C., Governo e Amministrazione…, op. cit., pp. 104-105. La gravità della norma transitoria sta sopratutto nel fatto che essa consente l'esercizio dello spoils system generalizzato una volta sola, limitatamente al governo in carica al momento dell'entrata in vigore della legge stessa.
dell'incarico, non rinnovabile alla scadenza e senza peraltro che sia necessario rendere conoscibili e sindacabili le ragioni sia al potere di condizionamento delle organizzazioni sindacali, stante la disciplina contrattuale che regola lo status della dirigenza.
La mancata attuazione del potere di indirizzo politico-amministrativo nonché l'assenza di un coerente sistema nazionale di verifica dei risultati dell'attività amministrativa e di valutazione dei dirigenti implicano, per gli organi politici, la mancanza di quei parametri necessari per l'esercizio dei poteri di governo sull'alta burocrazia, in particolare per l'adozione delle scelte di affidamento, modificazione e revoca degli incarichi dirigenziali.
Si viene così a perpetuare il previgente regime di sostanziale "indistinzione fra politica e amministrazione", e la regola della "reciproca irresponsabilità fra vertici politici e dirigenti".
In particolare, la "controriforma" attuata dalla legge n. 145 del 2002 ha evidenziato lo spostamento dell'equilibrio fra politica e amministrazione a vantaggio della prima.
Tale situazione non può trovare giustificazione nel consolidamento del sistema elettorale maggioritario, e dunque nel rafforzamento della maggioranza di governo: proprio la presenza di sistemi maggioritari dovrebbe postulare, come corollario necessario, l'esigenza di bilanciamenti e correttivi, primi fra tutti adeguati strumenti di garanzia dell'imparzialità dell'amministrazione per scongiurare l'asservimento della stessa alla maggioranza "di turno".
Si è giunti ad una sorta di istituzionalizzazione dei rapporti fiduciari tra organi politici e dirigenza, basati sulla valutazione dell'affidabilità politica
del personale dirigenziale. Ciò ha condotto ad una condizione istituzionale di debolezza per l'alta funzione pubblica: la dirigenza sa che deve avere il gradimento della classe politica se vuole conservare il posto, e sa che ciò è completamente discrezionale.
L'unica soluzione possibile per sottrarre l'amministrazione al controllo del governo sarebbe quella di ricondurre nell'ambito legislativo la disciplina della sua organizzazione, così come previsto dagli articoli 95 e 97 della Costituzione.
Ciò significherebbe riportare in primo piano il principio di legalità: la legge deve intervenire, da un lato, per consentire agli organi politici di impartire, nell'ambito della stessa, le direttive dell'azione amministrativa, e, dall'altro, per assicurare ai dirigenti, le cui competenze e responsabilità sono dalla stessa legge garantite, il necessario margine di autonomia nei confronti del potere politico, condizione essenziale della loro imparzialità.
È questa la direzione lungo la quale dovrebbe svilupparsi la legislazione sulla dirigenza pubblica, se si vuole effettivamente rendere operativo il principio di distinzione tra politica ed amministrazione nel nostro ordinamento.