all’interno dell’amministrazione locale, lascia scoperto il problema della
“professionalità minima” per l’esercizio di funzioni dirigenziali.
La soluzione del problema passa necessariamente attraverso la predeterminazione di “criteri di competenza professionale” per l’affidamento degli incarichi dirigenziali. In proposito, la modifica introdotta dalla legge n. 127/1997, nella quale si precisa che l’attribuzione di tali incarichi “può prescindere dalla precedente assegnazione di funzioni di direzioni a seguito di concorsi”, solleva svariate perplessità in ordine alla possibilità di utilizzare questa previsione come varco d’entrata per criteri fiduciari nell’individuazione delle figure dirigenziali locali, ad appannaggio delle regole meritocratiche. Al punto che essa viene letta come testimonianza dell’introduzione di uno spoils system per gli enti locali, in cui l’adozione dei meccanismi fiduciari riesce a convivere con la stabilità del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione.
posizioni funzionali, mentre al corso-concorso vi possono partecipare sia i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni ovvero soggetti esterni. Se quanto affermato poc’anzi vale nella maggior parte dei casi, certo non può tacersi il fatto che taluni regolamenti comunali e/o provinciali, pur non discostandosi dalla disciplina contenuta nel D. Lgs. n.
165/2001, contengono espresse disposizioni relative alle “modalità di selezione” e ai “requisiti di accesso”, o rinviino “ai vigenti contratti collettivi di lavoro nazionali e decentrati, nell’ambito dei principi fissati dalla legge”117.
Per l’accesso alla qualifica di dirigente si richiede, che il candidato sia o un dipendente di ruolo della pubblica amministrazione, munito di laurea, che abbia compiuto almeno cinque anni di servizio, svolti in posizioni funzionali per l’accesso al quale è richiesto il possesso del diploma di laurea; oppure soggetto in possesso di diploma di laurea unitamente ad esperienza lavorativa di almeno cinque anni presso strutture private, in posizioni apicali di lavoro corrispondenti per contenuto alle funzioni della categoria D; o soggetto in possesso della qualifica di dirigente in enti e strutture pubbliche ovvero in strutture private, munito di diploma di laurea, che ha svolto per almeno due anni le funzioni dirigenziali; o soggetto in possesso di diploma di laurea unitamente a cinque anni di comprovato esercizio professionale correlato al titolo di studio richiesto.
Esaurita la procedura di reclutamento, il vincitore, così come il restante personale, stipula con l’amministrazione un contratto individuale,
117 Carinci F., Mainardi S, La dirigenza nella pubblica amministrazione: dal modello unico ministeriale ai modelli caratterizzanti le diverse amministrazioni, Giuffrè, 2005, Tomo I, 540.
costitutivo del rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, regolato dal diritto comune e dai contratti collettivi. Viene quindi inserito nel ruolo della singola amministrazione che ha indetto il concorso.
L’inserimento nel ruolo dell’amministrazione conferisce al dirigente la titolarità a tempo determinato di un ufficio dirigenziale.
A questo punto sembra opportuno chiarire, prima di trattare il rapporto fiduciario, analizzare nel dettaglio l’intreccio funzionale che intercorre tra Segretario/Direttore generale, specificando che le competenze assegnate al Segretario generale sono sostanzialmente riconducibili a tre macro categorie:
- quelle relative alla funzione di garanzia della legalità dell’attività amministrativa;
- quella relativa alla funzione di sovrintendenza allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti;
- quelle relative al coordinamento delle loro attività.
A queste possono aggiungersi competenze eventuali che sono correlate ad una variabile organizzativa esterna costituita dalla nomina o meno del Direttore generale. In effetti, è possibile dedurre che ogniqualvolta sia presente il Direttore generale, al Segretario si preclude l’esecuzione di funzioni gestionali (indi per cui il Segretario si trasforma da “dirigente” a
“consulente”).
Ai sensi dell’art 108, del D. Lgs. n. 267/2000 i Comuni con popolazione non superiore ai 15.000 abitanti e le Province possono ricorrere alla nomina di un Direttore generale.
Quest’ultimo sovrintende la gestione dell’ente ed è legato al vertice politico da un rapporto strettamente fiduciario. Al pari dell’incarico di Segretario, anche quello di Direttore ha durata corrispondente a quella del vertice politico che lo ha nominato. Ora, dalla presenza o meno della figura del Direttore ne deriva la conformazione del ruolo che il Segretario è chiamato a svolgere all’interno dell’ente. La posizione del Segretario può essere rispettivamente:
a) di “coabitazione” con il Direttore;
b) di assorbimento delle funzioni del Direttore;
c) di cumulo delle funzioni di sovrintendenza e coordinamento, nei confronti dei dirigenti, nel caso in cui manchino disposizioni nel senso a) o b).
Solo nel caso in cui si verifichino le ipotesi b) o c) è possibile che al Segretario siano assegnati poteri strettamente gestionali. Tuttavia, poiché tali funzioni non appartengono ex lege alla figura del Segretario sarà possibile configurarle in capo alla sua persona solo se attribuite dallo statuto o dai regolamenti ovvero se conferite dal Sindaco o dal Presidente della Provincia.
Nel caso di coabitazione con il Direttore, sarà quest’ultimo che eserciterà la funzione di sovrintendenza alla gestione dell’ente e della sua dirigenza;
al Segretario spetterebbero le funzioni di collaborazione e assistenza giuridica che lo rende una “figura partecipante, ma relativamente neutrale”, perché non direttamente impegnato, a differenza dei dirigenti e del Direttore generale, nel perseguimento degli obiettivi e dunque nelle politiche.
Il circuito virtuoso che si intende innescare con le recenti riforme del rapporto di lavoro di questi soggetti è quello giusto il quale una volta effettuata la scelta del Segretario in un Comune o Provincia, ovvero una volta affidato l’incarico di Direttore generale, i destinatari dell’investitura fiduciaria gestiscono in assoluta autonomia il proprio incarico, ciascuno nel rispetto delle peculiarità e responsabilità che gli sono proprie. Dal principio di separazione tra politica e amministrazione discende non solo l’autonomia nella gestione dell’incarico, ma anche la natura strettamente fiduciaria del rapporto che viene ad istaurarsi tra vertice politico e Segretario comunale o provinciale, o Direttore generale.
Tra le tante peculiarità che caratterizzano e distinguono le amministrazioni locali da quelle statali, c’è un vettore che accomuna le due sfere pubbliche ed è quello del rapporto fiduciario.
La fiducia, infatti, entra nel patto che Segretario e vertice politico stringono per il perseguimento dei programmi su cui quest’ultimo ha conseguito il consenso elettorale.
È possibile distinguere due tipi di valutazioni fiduciarie: una fiducia
“originaria” che informa la scelta del Segretario, che si compone di elementi di valutazione soggettivi ed oggettive e si colloca a monte del rapporto di incarico ed una fiducia “funzionale” che riguarda un incarico già in corso ed è frutto, invece, della verifica dell’operato del Segretario;
per tale ragione questo tipo di fiducia si colloca a valle del rapporto di incarico118.
118 Carinci F., Zoppoli L., Il lavoro nella pubblica amministrazione, UTET, 2005.
In loco ci si occuperà della “fiducia originaria” al fine di comprendere i delicati equilibri che connotano il momento della scelta del Segretario cui affidare l’incarico.
La fiducia “originaria” è basata su previsioni soggettive di affidabilità del soggetto selezionato rispetto al conseguimento dei programmi politico/amministrativi. Essa tiene conto anche di fattori oggettivi relativi all’apprezzamento dell’identità del Segretario a ricoprire l’incarico, per le proprie doti e la perizia tecnica e professionale. Per l’effettiva attuazione del principio di separazione pare opportuno agire sulla fiducia “originaria”
della scelta, valorizzando entrambe le sue due componenti: quella
“soggettiva” e quella “oggettiva”. In effetti, mentre la prima si presta più facilmente ai condizionamenti delle relazioni interpersonali, la seconda, al contrario, si presenta impermeabile a tali inquinamenti. La possibilità di essere selezionati per un incarico di Segretario dovrebbe prescindere da eventuali legami irragionevolmente personali (di tipo clientelare o altro), ed essere fondato, al contrario, su una ponderazione virtuosa di criteri obiettivi, quale la capacità di gestire con efficienza la funzione segretariale, quanto su obiettivi fiduciari, quali l’affidabilità del soggetto rispetto alla realizzazione dei programmi sottesi all’azione amministrativa.