Sebbene elaborato in una fase precedente alla pandemia Covid-19 ed approvato dal Governo il 14 febbraio 2020, il Piano per il Sud 2030 –
Sviluppo e coesione per l’Italia, costituisce uno strumento valido per
un’azione coordinata di rilancio degli investimenti nel Mezzogiorno e di riprogrammazione delle risorse ordinarie ed aggiuntive destinate alla coesione.
Il Piano si pone come obiettivo, nel triennio 2020-2022, la “massimizzazione dell’impatto delle misure previste dalla legge di bilancio 2020”, al fine di incrementare gli investimenti pubblici nel Mezzogiorno mediante:
il riequilibrio della spesa ordinaria in conto capitale, per mezzo dell’effettiva applicazione della clausola del 34%,
l’accelerazione della capacità di spesa delle risorse aggiuntive del Fondo Sviluppo e Coesione, attraverso la riprogrammazione degli interventi,
maggiore impulso all’attuazione e all’utilizzo dei Fondi SIE 2014-2020.
Il Piano per il Sud 2030 è articolato in cinque missioni che rispondono alle priorità individuate dal Country Report 2019 per l’Italia (Annex D) e sono coerenti con gli Obiettivi di policy (OP) indicati dalla Commissione Europea per le politiche di coesione 2021-2027. Le cinque missioni, già anticipate nella Nota di Aggiornamento del DEF 2019, sono così definite: un Sud rivolto ai giovani; un Sud connesso e inclusivo; un Sud per la svolta ecologica; un Sud frontiera dell’innovazione; un Sud aperto al mondo nel Mediterraneo.
Le cinque missioni del Piano sono in linea con i 17 Obiettivi di sviluppo sostenibile (SDGs), delineati dall’Agenda ONU 2030,
Il processo attuativo del Piano sarà supportato – si legge nel PNR - da un
piano di rigenerazione amministrativa, che assicuri il supporto agli enti
territoriali nel processo di investimento e il rafforzamento della capacità amministrativa, attraverso: il reclutamento delle competenze professionali addizionali per l’amministrazione dello sviluppo e della coesione territoriale; il rafforzamento del ruolo dei presidi centrali di competenza a supporto delle amministrazioni locali, dalla progettazione alla realizzazione degli investimenti; la previsione di semplificazioni coniugate con la garanzia di legalità dei processi a contrasto della corruzione e delle mafie; il rafforzamento del monitoraggio, del controllo e adozione del partenariato attivo.
L’incremento dei livelli di spesa in conto capitale nel Mezzogiorno richiede necessariamente un rafforzamento dei livelli di attuazione e di
utilizzo delle risorse per le politiche di coesione, il cui scarso grado di
utilizzo e avanzamento negli ultimi anni non è compatibile con le esigenze di un’area che evidenzia così gravi ritardi infrastrutturali e dinamiche tanto divergenti nella performance economica rispetto al resto d’Italia e d’Europa. A tal fine, nel corso del 2019 si è intervenuti a modificare profondamente i meccanismi di programmazione del Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC), al fine di accelerare la capacità di spesa delle amministrazioni, centrali e regionali.
Si ricorda che il Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) - disciplinato dal D.Lgs. n. 88/2011 – reca le risorse finanziarie aggiuntive nazionali destinate a finalità di riequilibrio economico e sociale e ad incentivi e investimenti pubblici.
L’articolo 44 del D.L. 34/2019 (cd D.L. crescita), come successivamente modificato dall’art. 1, co. 309, della legge di bilancio 2020, ha previsto una generale riclassificazione degli attuali documenti di programmazione delle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione relativi ai vari cicli di programmazione
(2000-2006, 2007-2013, 2014-2020), ad opera dell’Agenzia per la coesione, sentite le amministrazioni interessate, con l’obiettivo di predisporre un unico Piano operativo, denominato «Piano sviluppo e coesione», per ciascuna Amministrazione (centrale, Regione o Città metropolitana) titolare di risorse del Fondo, al fine di garantire un coordinamento unitario in capo a ciascuna Amministrazione, ed una accelerazione della spesa degli interventi finanziati a valere sulle risorse del Fondo medesimo, in un’ottica di semplificazione procedurale. Il Piano sviluppo e coesione di ciascuna Amministrazione - articolato per aree tematiche, in analogia agli obiettivi tematici della programmazione dei Fondo Strutturali Europei (SIE), restando il vincolo di destinazione territoriale delle risorse secondo la chiave di riparto 80% alle aree del Mezzogiorno e 20% alle aree del Centro-Nord - è approvato dal CIPE, su proposta del Ministro per il Sud e la Coesione territoriale. Il termine per l’adozione dei suddetti Piani è stata, da ultimo, fissata entro e non oltre il 31 luglio 2020 dall’art. 241 del D.L: n. 34/2020.
Si rammenta che il D.L. n. 34/2020 ha autorizzato per gli anni 2020 e 2021, a partire dal 1° febbraio 2020, l’utilizzo in via eccezionale delle risorse del Fondo Sviluppo e Coesione (FSC) rivenienti dai cicli programmatori 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020 per qualsiasi tipologia di intervento connesso a fronteggiare l’emergenza sanitaria, economica e sociale conseguente alla pandemia da Covid-19, in coerenza con la facoltà di riprogrammazione che, per le stesse finalità, le amministrazioni nazionali, regionali o locali possono operare nell'ambito dei Programmi operativi dei Fondi strutturali e di investimento europei (SIE). A tal fine la Cabina di regia è stata autorizzata a procedere all’approvazione di tali riprogrammazioni.
Per quel che concerne le risorse per il ciclo di programmazione 2014-2020, la dotazione aggiuntiva del Fondo è stata autorizzata dall’articolo 1, comma 6, della legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013), nella misura complessiva di 54,8 miliardi. Il Fondo 2014-2020 è stato poi successivamente rifinanziato per un importo pari a 5 miliardi per il 2021 e annualità seguenti dalla legge di bilancio per il 2018 (legge n. 205/2017), di 4 miliardi di euro dalla legge di bilancio per il 2019 (legge n. 145/2018), e di ulteriori 5 miliardi, in termini di sola competenza, per le annualità 2021-2025 dalla legge di bilancio per il 2020 (legge n. 160/2019).
Nel complesso sono stati autorizzati 68,8 miliardi per il ciclo FSC 2014-2020. Di tali risorse 12,1 miliardi sono stati assegnati direttamente con disposizione legislativa, mentre 52,5 miliardi sono stati oggetto di ripartizione programmatica da parte del CIPE. La programmazione delle risorse è avvenuta per aree tematiche, mediante diversi strumenti, e principalmente attraverso: Piani stralcio (per circa 6,3 miliardi approvati dal CIPE negli anni 2014-2017 nelle more della ripartizione in aree tematiche (avvenuta con delibera n. 25 del 2016, integrata dalla delibera n. 26 del 2018); Piani Operativi (circa 24,9 miliardi) come individuati nell'ambito di ciascuna area tematica, secondo la programmazione disposta con la delibera n. 25/2016 e successivi Addendum; Piani Territoriali (circa 14,5 miliardi).
L’obiettivo è di accelerare l’attuazione del FSC 2014-2020, già a partire dall’anno in corso, per poi raggiungere nel biennio 2021-2022 i livelli di
spesa raggiunti nel settennio 2007-2013. Al riguardo, secondo le stime contenute nel Piano Sud 2030, la spesa si attesterà su valori pari a 3,5, 4,5 e 4,5 miliardi, rispettivamente nel 2020, 2021 e 2022: ciò comporterà nel
triennio una maggiore spesa di circa 6,5 miliardi rispetto ai recenti trend. A tale riguardo, nel Piano per il Sud 2030 si valutano (pag. 8) alcune modalità di accelerazione della spesa del FSC, “considerando che negli ultimi anni la velocità di spesa del FSC si è attestata su un valore medio di poco meno di 2 miliardi di euro l’anno (media dell’ultimo settennio), quando nel settennio precedente tale valore si collocava intorno ai 4,5 miliardi di euro annui, obiettivo minimo della nuova riprogrammazione del FSC nel 2020 è quello di accelerarne l’attuazione per recuperare i livelli di spesa della stagione precedente la crisi. L’obiettivo sarà raggiunto già nel biennio 2021-22, con una sostanziale accelerazione anche nel 2020. Secondo stime prudenziali, la spesa si attesterà su valori pari a 3,5, 4,5 e 4,5 miliardi di spesa, rispettivamente nel 2020, 2021 e 2022: ciò comporterà nel triennio una maggiore spesa di circa 6,5 miliardi di euro rispetto ai recenti trend declinanti, equivalenti a circa un quinto dei fondi non ancora spesi”.
In merito allo stato di utilizzo delle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione 2014-2020, nella Relazione sugli interventi nelle aree
sottoutilizzate allegata al DEF 2020, anch’essa presentata al Parlamento a
luglio 2020, si evidenzia uno stato di attuazione degli interventi a fine 2019 risulta assai sconfortante.
La tavola seguente – ripresa da quella riportata a pag. 47 della Relazione – riporta, al 31 dicembre 2019, l’ammontare delle risorse finanziarie programmate, l’ammontare di quelle effettivamente monitorate in quanto assegnatarie di uno specifico codice della banca dati unitaria (BDU), l’ammontare delle risorse impegnate e di quelle pagate, nonché il numero di progetti coinvolti.
Stato di attuazione al 31 dicembre 2019
(milioni di euro)
FSC 2014-20 Programmato Monitorato Impegnato Pagato n. progetti Piani operativi nazionali 31.208,4 13.038,7 2.691,9 349,5 2.326 Patti regioni 12.222,0 9.241,9 1.874,6 482,1 5.766 Patti città metropolitane 2.403,0 2.136,7 392,4 154,3 853
CIPE varie 2.661,6 700,7 359,1 159,2 177
Assegnazioni per legge 7.969,3 702,4 645,2 336,8 1.847 Da programmare 5.083,0
TOTALE 61.547,3 25.820,4 5.963,2 1.481,9 11.179
In termini percentuali, solto l’8,6% delle risorse programmate per i Piani
Tali dati risultano leggermente migliori per i patti regionali per lo sviluppo, per i quali si registra un livello di impegni pari al 15,3% e di
pagamenti al 3,9%, e per i patti per lo sviluppo delle città metropolitane,
per i quali i livelli di attuazione sono pari, rispettivamente al 16,3% e 6,4%.
Piani operativi nazionali Programmato Monitorato Impegnato Pagato n. progetti
Agricoltura 542,6 202,9 200,4 0,8 43
Ambiente 3.248,4 849,0 54,7 3,2 498
Banda ultra larga 3.500,0 609,3 609,3 4,5 16
Cultura e turismo 1.770,4 774,9 109,1 23,5 160 Dissesto idrogeologico 560,0 608,3 269,1 46,0 36 Dissesto idrogeologico 100,0 8,0 6,0 0,1 44 Imprese e competitività 2.498,0 903,9 441,6 59,9 89 Infrastrutture 17.999,0 1.920,9 0,0 0,0 163 Ricerca e innovazione 525,0 376,2 363,3 40,9 1.277 Salute 200,0 0’ 0 0 0 Sport e periferie 250,0 0 0 0 0 Beni confiscati 15,0 0 0 0 0 TOTALE 31.208,4 13.038,7 2.691,9 349,5 2.326 Patti Regioni Programmato Monitorato Impegnato Pagato n. progetti
Lombardia 351,3 248,1 15,3 0,7 61 Emilia-Romagna 55,0 53,0 11,6 1,4 57 Lazio 113,7 112,5 23,1 20,5 161 Abruzzo 763,4 707,3 132,0 32,7 373 Molise 432,0 285,6 41,5 3,4 432 Campania 2.790,2 2.747,3 343,1 78,4 907 Puglia 2.081,5 1.468,2 463,7 51,7 709 Basilicata 576,2 518,2 144,9 89,0 726 Calabria 1.208,7 760,6 251,5 6,1 555 Sicilia 2.330,4 1.097,3 317,6 128,2 950 Sardegna 1.519,6 1.243,8 130,3 70,0 835 Patti regioni 12.222,0 9.241,9 1.874,6 482,1 5.766 Patti Città Metropolitane Programmato Monitorato Impegnato Pagato n. progetti
Milano 110,0 99,3 74,3 29,4 14 Venezia 110,0 89,8 54,1 9,8 85 Genova 110,0 110,0 63,1 44,2 51 Bologna 107,0 107,0 6,2 2,1 27 Firenze 110,0 110,0 19,0 6,2 20 Napoli 311,0 311,0 67,3 30,9 36 Bari 233,0 229,7 0 0 82 Reggio Calabria 136,0 134,4 9,0 9,0 216 Messina 335,0 317,4 40,8 5,1 104
Patti Città Metropolitane Programmato Monitorato Impegnato Pagato n. progetti
Palermo 335,0 328,7 36,9 4,5 93
Catania 335,0 128,0 9,8 9,6 45
Cagliari 171,0 171,4 11,9 3,5 80
Patti città 2.403,0 2.136,7 392,4 154,3 853
In questa prospettiva, per il prossimo periodo di programmazione
2021-2027, l’ammontare delle risorse da destinare agli interventi a favore del
Fondo per lo sviluppo e la coesione è determinato in 73,5 miliardi, con un
incremento della quota percentuale di PIL destinata al FSC dallo 0,5 allo 0,6 per cento. Il vincolo di destinazione territoriale a favore del Mezzogiorno
resta fissato all’80 per cento.
La programmazione sarà oggetto di un apposito percorso partenariale per individuare le priorità di intervento che verranno perseguite attraverso un Piano di sviluppo e coesione nazionale per ciascuna missione del Piano Sud 2030, in un’ottica di complementarietà con la programmazione dei Fondi europei. Per ciascuna missione, sarà istituito un Comitato di indirizzo con funzioni di coordinamento strategico dell’attuazione delle azioni presenti nei Piani.
L’azione di rilancio degli investimenti nel Mezzogiorno non può prescindere dal perseguimento della corretta applicazione e verifica della clausola sulla destinazione alle regioni del Mezzogiorno di una quota di
risorse ordinarie in conto capitale proporzionale alla popolazione residente (c.d. clausola del 34%).
Relativamente alla clausola del 34% il Piano per il Sud 2030 (cfr. pag. 6) ritiene necessario recuperare la “distanza” che si è creata in questi anni tra quota di spesa ordinaria in conto capitale al Sud e il target del 34%. Tale recupero è quantificabile, in via del tutto prudenziale, - secondo quanto di legge nel Piano - in un impegno finanziario addizionale di circa 5,6 miliardi di euro nell’intero triennio 2020-2022. A tanto infatti ammonta il ritardo da colmare accumulato nel triennio 2016-2018, nel corso del quale lo Stato Centrale ha destinato al Mezzogiorno poco meno del 20% delle risorse ordinarie destinate alla spesa in conto capitale, pari annualmente a circa 13 miliardi di euro. Invertendo tale trend, a parità di risorse nazionali, si avrebbero al Sud nel prossimo triennio 13,2 miliardi di euro di investimenti
statali (il 34% di 39 miliardi di euro), contro i 7,6 stanziati nel periodo
2016-18, con un incremento di risorse pari a 5,6 miliardi di euro.
Per quanto riguarda, specificamente, l’applicazione della clausola del 34% alle risorse stanziate dalla legge di bilancio 2020, nel Piano si precisa (pag. 7) che il finanziamento di spesa in conto capitale aggiuntiva per il triennio 2020-22 ammonta a quasi 6,8 miliardi di euro. Di questi, circa 6 miliardi
non hanno una destinazione determinata dalla legge. Pertanto, applicando la clausola del 34% alle nuove risorse stanziate dalla legge di bilancio per il triennio 2020-22, si otterrebbe una maggiore spesa per investimenti al Sud
di oltre 2 miliardi di euro nel prossimo triennio, che andrebbero ad
aggiungersi a quelli già programmati.
Complessivamente, con l’effettiva attuazione della nuova clausola del 34% - secondo il Piano per il Sud - emergerebbero nel triennio 2020-22
maggiori risorse per investimenti al Sud per almeno 7,6 miliardi di euro.
Tra le politiche territoriali del Piano, una particolare importanza riveste, infine, la Strategia nazionale per le Aree interne (SNAI), divenuta ancora più attuale a seguito della pandemia. Dal fronte sanitario al modello didattico alla mobilità sostenibile, la SNAI rappresenta un modello di riferimento per le strategie di contenimento e mitigazione del rischio di diffusione del contagio.
Il documento ne prevede il rilancio - grazie alle risorse stanziate
nell’ultima legge di bilancio e alla costituzione di un apposito fondo per
interventi di sostegno alle attività economiche, artigianali e commerciali delle aree interne, la cui dotazione è stata incrementa dal D.L. n. 34/2020 – per proseguire nel percorso di rigenerazione dei contesti urbani, non solo nelle aree metropolitane del Paese, ma anche nelle città medie del Mezzogiorno, per colmando i ritardi di infrastrutturazione, a cominciare da quelli digitali, per consolidare i processi di innovazione sociale avviati nelle periferie e per affrontare le condizioni di marginalità.
La Strategia nazionale per le aree interne del Paese costituisce una delle linee strategiche di intervento dei Fondi strutturali europei del ciclo di programmazione 2014-2020, definite nell’ambito dell’Accordo di Partenariato61, e rappresenta una azione diretta al sostegno della competitività territoriale sostenibile, al fine di contrastare, nel medio periodo, il declino demografico che caratterizza talune aree del Paese, definite come quelle aree più lontane dai poli di servizio essenziale primario e avanzato, che corrispondono al 60% della superficie territoriale, al 52% dei Comuni e al 22% della popolazione italiana62.
La Strategia, che ha lo scopo di creare nuove possibilità di reddito e di assicurare agli abitanti maggiore accessibilità ai servizi essenziali, con riferimento prioritariamente ai servizi di trasporto pubblico locale, di istruzione e socio-sanitari, è sostenuta sia dai fondi europei (FESR, FSE e FEASR), per il cofinanziamento di progetti di sviluppo locale, sia da risorse nazionali.
Per la Strategia per le aree interne il legislatore ha stanziato, a partire dall’esercizio 2014, 481,2 milioni a valere sulle risorse del Fondo per l’attuazione
61 L’Accordo di Partenariato 2014-2020 per l'impiego dei fondi strutturali e di investimento europei è stato adottato il 29 ottobre alla Commissione europea.
delle politiche comunitarie (art. 5 della legge n. 187 del 1983, c.d. Fondo IGRUE), di cui 200 milioni autorizzati, con l’articolo 1, comma 314, della legge di bilancio 2020 per le annualità 2021-2023.
I finanziamenti statali sono stati assegnati dal CIPE con le delibere 28 gennaio 2015, n. 9, 10 agosto 2016, n. 43, 7 agosto 2017, n. 80 e 25 ottobre 2018, n. 52.
Nell’ultima Relazione annuale sulla Strategia nazionale per le aree interne, presentata al CIPE dal Ministro per la Coesione Territoriale e il Mezzogiorno, di dicembre 2018, si fa riferimento a 72 Aree selezionate, che riguardano “1.077 comuni per 2.072.718 abitanti (dato al 2016) e un territorio di 51.366 kmq. Dei 1.077 comuni, il 57,6 per cento è classificato come periferico ed ultra-Periferico.”
Esse rappresentano il 13,4% di tutti i Comuni italiani e il 26% dei Comuni classificati come Aree Interne; il 3,4% della popolazione nazionale e il 15,5% della popolazione residente nei Comuni classificati come Aree Interne. Si tratta di Aree che distano in media circa 50 minuti dal polo più vicino, distanza che raggiunge, in alcuni casi, anche i 60 minuti. Alla distanza fisica dai poli di offerta dei servizi essenziali si somma un sottodimensionamento della “connessione digitale”.
Al 31 dicembre 2018, risultano approvate le Strategie definitive in 34 aree, per un totale di investimenti di 565,8 milioni, con il 62% di investimenti in favore di progetti di sviluppo e il 38% di investimenti per il miglioramento de i servizi alla persona (mobilità, istruzione e trasporti).
Si rammenta che, a sostegno delle attività economiche, artigianali e commerciali dei comuni delle aree interne, è stato istituito con la legge di bilancio 2020 un apposito Fondo - presso il Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei ministri (art. 1, co. 313, lett. d) legge n. 160 del 2019) - le cui risorse, autorizzate a valere sul Fondo nella misura di 30 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2020-2022, sono ripartite tra i comuni presenti nelle aree interne con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dal Ministro per il Sud e la coesione territoriale, che ne stabilisce termini e modalità di accesso e rendicontazione.
A seguito dell’emergenza sanitaria, il D.L. n. 34/2020 ne ha previsto il rifinanziamento, nella misura di 60 milioni per il 2020 e di 30 milioni per ciascuno degli anni 2021 e 2022, allo scopo di consentire ai Comuni presenti nelle aree interne di far fronte alle maggiori necessità di sostegno del settore artigianale e commerciale conseguenti al manifestarsi dell’epidemia da Covid-19, nonché nella misura di ulteriori 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023, al fine di realizzare interventi di sostegno alle popolazioni residenti nei comuni svantaggiati. Le risorse di tale fondo sono reperite a valere sulle disponibilità del Fondo sviluppo e coesione (FSC).