Potere di organizzazione - PRINCIPI GENERALI

PRINCIPI GENERALI

Articolo 5 Potere di organizzazione

(Art.4 del d.lgs n.29 del 1993, come sostituito prima dall’art.3 del d.lgs n.546 del 993, successivamente modificato dall’art.9 del d.lgs n.396 del 1997, e nuovamente sostituito

dall’art. 4 del d.lgs n.80 del 1998)

1. Le amministrazioni pubbliche assumono ogni determinazione organizzativa al fine di assicurare l’attuazione dei principi di cui all’articolo 2, comma 1, e la rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa.

2. Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’articolo 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro.

3. Gli organismi di controllo interno verificano periodicamente la rispondenza delle determinazioni organizzative ai principi indicati all’articolo 2, comma 1, anche al fine di proporre l’adozione di eventuali interventi correttivi e di fornire elementi per l’adozione delle misure previste nei confronti dei responsabili della gestione (⁷⁰).

70 Vedi principalmente il decreto legislativo 30 luglio 1999, n.286, recante: “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art.11 della legge 15 marzo 1997, n. 59”.

Articolo 6

Organizzazione e disciplina degli uffici e dotazioni organiche

(Art.6 del d.lgs n.29 del 1993, come sostituito prima dall’art.4 del d.lgs n.546 del 1993 e poi dall’art.5 del d.lgs n.80 del 1998 e successivamente modificato dall’art.2

del d.lgs n.387 del 1998)

1. Nelle amministrazioni pubbliche l’organizzazione e la disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche sono determinate in funzione delle finalità indicate all’articolo 1, comma 1, previa verifica degli effettivi fabbisogni e previa consultazione delle organizzazioni sindacali rappresentative ai sensi dell’articolo 9. Nell’individuazione delle dotazioni organiche, le amministrazioni non possono determinare, in presenza di vacanze di organico, situazioni di soprannumerarietà di personale, anche temporanea, nell’ambito dei contingenti relativi alle singole posizioni economiche delle aree funzionali e di livello dirigenziale. Ai fini della mobilità collettiva le amministrazioni effettuano annualmente rilevazioni delle eccedenze di personale su base territoriale per categoria o area, qualifica e profilo professionale (⁷¹). Le amministrazioni pubbliche curano l’ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale.

2. Per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si applica l’articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (⁷²). La

7 Periodi inseriti dall’art.11 del decreto legge 10 gennaio 2006, n. 4, recante: “Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione”, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n.80.

7 Art.17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 “Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presiden-za del Consiglio dei Ministri”:

«Art. 7 (Regolamenti). - 1. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare:

a) l’esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari;

b) l’attuazione e l’integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale;

c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge;

d) l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge;

e) (Abrogato).

2. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Con-siglio di Stato, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l’esercizio della potestà regola-mentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari.

3. Con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per mate-rie di competenza di più ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare

distribuzione del personale dei diversi livelli o qualifiche previsti dalla dotazione organica può essere modificata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ove comporti riduzioni di spesa o comunque non incrementi la spesa complessiva riferita al personale effettivamente in servizio al 31 dicembre dell’anno precedente.

3. Per la ridefinizione degli uffici e delle dotazioni organiche si procede periodicamente e comunque a scadenza triennale, nonché ove risulti necessario a seguito di riordino, fusione, trasformazione o trasferimento di funzioni. Ogni amministrazione procede adottando gli atti previsti dal proprio ordinamento.

4. Le variazioni delle dotazioni organiche già determinate sono approvate dall’organo di vertice delle amministrazioni in coerenza con la programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (⁷³), e successive modificazioni ed integrazioni, e con

norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei ministri prima della loro emanazione.

. I regolamenti di cui al comma ed i regolamenti ministeriali ed interministeriali, che devono recare la denominazione di “regolamento”, sono adottati previo parere del Consiglio di Stato, sottoposti al visto ed alla registrazione della Corte dei conti e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale».

4-bis. L’organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri sono determinate, con regolamenti emanati ai sensi del comma 2, su proposta del Ministro competente d’intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri e con il Ministro del tesoro, nel rispetto dei princìpi posti dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, con i contenuti e con l’osservanza dei criteri che seguono:

a) riordino degli uffici di diretta collaborazione con i Ministri ed i Sottosegretari di Stato, stabilendo che tali uffici hanno esclusive competenze di supporto dell’organo di direzione politica e di raccordo tra questo e l’amministrazione;

b) individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale, centrali e periferici, mediante diversificazione tra strutture con funzioni finali e con funzioni strumentali e loro organizzazione per funzioni omogenee e secondo criteri di flessibilità eliminando le duplicazioni funzionali;

c) previsione di strumenti di verifica periodica dell’organizzazione e dei risultati;

d) indicazione e revisione periodica della consistenza delle piante organiche;

e) previsione di decreti ministeriali di natura non regolamentare per la definizione dei compiti delle unità diri-genziali nell’ambito degli uffici diridiri-genziali generali».

Può essere opportuno vedere, altresì, l’art. 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.300 “Riforma dell’organiz-zazione del Governo a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n.59”; tale articolo reca: “Disposizioni sull’organizzazione”.

7 Si riproduce uno stralcio del testo vigente dell’art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 “Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica (legge finanziaria 1998)”:

«9. Disposizioni in materia di assunzioni di personale delle amministrazioni pubbliche e misure di potenziamen-to e di incentivazione del part-time. - 1. Al fine di assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzare le risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio, gli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale, comprensivo delle unità di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 482 .

. Per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, fatto salvo quanto previsto per il per-sonale della scuola dall’articolo 0, il numero complessivo dei dipendenti in servizio è valutato su basi statistiche omogenee, secondo criteri e parametri stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. (Omissis);

-bis. (Omissis);

3. Per consentire lo sviluppo dei processi di riqualificazione delle amministrazioni pubbliche connessi

all’attua-86

gli strumenti di programmazione economico - finanziaria pluriennale. Per le amministrazioni dello Stato, la programmazione triennale del fabbisogno di personale è deliberata dal Consiglio dei ministri e le variazioni delle dotazioni organiche sono determinate ai sensi dell’articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (⁷⁴).

5. Per la Presidenza del Consiglio dei ministri, per il Ministero degli affari esteri, nonché per le amministrazioni che esercitano competenze istituzionali in materia di difesa e sicurezza dello Stato, di polizia e di giustizia, sono fatte salve le particolari disposizioni dettate dalle normative di settore. L’articolo 5, comma

zione della riforma amministrativa, garantendo il rispetto degli obiettivi di riduzione programmata del personale, a decorrere dall’anno 2000 il Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per la funzione pubblica e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, definisce preliminarmente le priorità e le necessità operative da soddisfare, tenuto conto in particolare delle correlate esigenze di introduzione di nuove professionalità. In tale quadro, entro il primo semestre di ciascun anno, il Consiglio dei ministri determina il numero massimo comples-sivo delle assunzioni delle amministrazioni di cui al comma compatibile con gli obiettivi di riduzione numerica e con i dati sulle cessazioni dell’anno precedente. Le assunzioni restano comunque subordinate all’indisponibilità di personale da trasferire secondo le vigenti procedure di mobilità e possono essere disposte esclusivamente presso le sedi che presentino le maggiori carenze di personale. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle assunzioni previste da norme speciali o derogatorie.

-bis. A decorrere dall’anno 1999 la disciplina autorizzatoria di cui al comma 3 si applica alla generalità delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e riguarda tutte le procedure di reclutamento e le nuove assunzioni di personale. Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare a decorrere dallo stesso anno, entro il 31 gennaio, prevede criteri, modalità e termini anche differenziati delle assunzioni da disporre rispetto a quelli indicati nel comma 3, allo scopo di tener conto delle peculiarità e delle specifiche esigenze delle amministrazioni per il pieno adempimento dei compiti istituzionali.

-ter. Al fine di garantire la coerenza con gli obiettivi di riforma organizzativa e riqualificazione funzionale del-le amministrazioni interessate, del-le richieste di autorizzazione ad assumere devono essere corredate da una relazione illustrativa delle iniziative di riordino e riqualificazione, adottate o in corso, finalizzate alla definizione di modelli organizzativi rispondenti ai princìpi di semplificazione e di funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi, con specifico riferimento, eventualmente, anche a nuove funzioni e qualificati servizi da fornire all’utenza. Le predette richieste sono sottoposte all’esame del Consiglio dei ministri, ai fini dell’adozione di delibere con cadenza seme-strale, previa istruttoria da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica e del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. L’istruttoria è diretta a riscontrare le effettive esigenze di reperimento di nuovo personale e l’impraticabilità di soluzioni alternative collegate a proce-dure di mobilità o all’adozione di misure di razionalizzazione interna. (Omissis);

 - 8. (Omissis);

19. Le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, le università e gli enti di ricerca adeguano i propri ordinamenti ai princìpi di cui al comma 1 finalizzandoli alla riduzione programmata delle spese di personale.

0. Gli enti pubblici non economici adottano le determinazioni necessarie per l’attuazione dei princìpi di cui ai commi e 8, adeguando, ove occorra, i propri ordinamenti con l’obiettivo di una riduzione delle spese per il personale. Agli enti pubblici non economici con organico superiore a 200 unità si applica anche il disposto di cui ai commi e .

-8 (Omissis)».

Si può vedere anche la Direttiva del Ministro per la funzione pubblica del 3 novembre 2005 “Adempimenti delle Amministrazioni pubbliche, di cui all’articolo 35, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in materia di avvio delle procedure concorsuali”.

7 Per l’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, vedi nota n. 7.

3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (⁷⁵), relativamente al personale appartenente alle Forze di polizia ad ordinamento civile, si interpreta nel senso che al predetto personale non si applica l’articolo 16 dello stesso decreto. Restano salve le disposizioni vigenti per la determinazione delle dotazioni organiche del personale degli istituti e scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative.

Le attribuzioni del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, relative a tutto il personale tecnico e amministrativo universitario, ivi compresi i dirigenti, sono devolute all’università di appartenenza. Parimenti sono attribuite agli osservatori astronomici, astrofisici e vesuviano tutte le attribuzioni del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica in materia di personale, ad eccezione di quelle relative al reclutamento del personale di ricerca.

6. Le amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti di cui al presente articolo non possono assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette.

7 Artt. 5, comma 3, e 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, recante: “Norme per il riordina-mento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell’articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”:

«3. Per la cessazione dal servizio del personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile e del Corpo nazio-nale dei vigili del fuoco restano ferme le particolari norme dettate dai rispettivi ordinamenti relativamente ai limiti di età per il pensionamento di cui al presente articolo».

«Art. 6 (Prosecuzione del rapporto di lavoro)

-1. È in facoltà dei dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici di permanere in servizio, con effetto dalla data di entrata in vigore della legge ottobre 99, n. , per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo per essi previsti. È inoltre data facoltà ai dipendenti delle ammi-nistrazioni pubbliche di cui all’articolo , comma , del decreto legislativo 0 marzo 00, n. 6, e successive modificazioni, con esclusione degli appartenenti alla carriera diplomatica e prefettizia, del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento militare e ad ordinamento civile, del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, di richiedere il trattenimento in servizio fino al compimento del settantesimo anno d’età. In tal caso è data facoltà all’amministrazione, in base alle proprie esigenze, di accogliere la richiesta in relazione alla particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici ambiti, in funzione dell’efficiente andamento dei servizi e tenuto conto delle disposizioni in materia di riduzione programmata del personale di cui all’articolo 39, comma 2, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni, non-ché all’articolo , comma , della legge 7 dicembre 00, n. 89, ed all’articolo , commi e 69, della legge

dicembre 00, n. 0. Le amministrazioni, inoltre, possono destinare il dipendente trattenuto in servizio a compiti diversi da quelli svolti. I periodi di lavoro derivanti dall’esercizio della facoltà di cui al secondo, terzo e quarto periodo del presente comma non danno luogo alla corresponsione di alcuna ulteriore tipologia di incentivi al posticipo del pensionamento né al pagamento dei contributi pensionistici e non rilevano ai fini della misura del trattamento pensionistico.

1-bis. Per le categorie di personale di cui all’articolo 1 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, la facoltà di cui al comma 1 è estesa sino al compimento del settantacinquesimo anno di età».

Articolo 7

Gestione delle risorse umane

(Art. 7 del d.lgs n.29 del 1993, come sostituito prima dall’art.5 del d.lgs n.546 del 1993 e poi modificato dall’art.3 del d.lgs n.387 del 1998)

1. Le amministrazioni pubbliche garantiscono parità e pari opportunità tra uomini e donne per l’accesso al lavoro ed il trattamento sul lavoro.

2. Le amministrazioni pubbliche garantiscono la libertà di insegnamento e l’autonomia professionale nello svolgimento dell’attività didattica, scientifica e di ricerca.

3. Le amministrazioni pubbliche individuano criteri certi di priorità nell’impiego flessibile del personale, purché compatibile con l’organizzazione degli uffici e del lavoro, a favore dei dipendenti in situazioni di svantaggio personale, sociale e familiare e dei dipendenti impegnati in attività di volontariato ai sensi della legge 11 agosto 1991, n. 266 (⁷⁶).

4. Le amministrazioni pubbliche curano la formazione e l’aggiornamento del personale, ivi compreso quello con qualifiche dirigenziali, garantendo altresì l’adeguamento dei programmi formativi, al fine di contribuire allo sviluppo della cultura di genere della pubblica amministrazione (⁷⁷).

5. Le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese.

6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza, in presenza dei seguenti presupposti:

a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati;

b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;

c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;

76 La legge 11 agosto 1991, n. 266, reca: “Legge-quadro sul volontariato”.

77 Si veda, in particolare, la direttiva del Ministro per la funzione pubblica 13 dicembre 2001 “Formazione e valorizzazione del personale delle pubbliche amministrazioni”.

d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione (⁷⁸) (⁷⁹).

6-bis. Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione (⁸⁰).

6-ter. I regolamenti di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si adeguano ai principi di cui al comma 6.

78 I commi da 6 a 6-ter del presente articolo sono stati aggiunti dall’art.32 del decreto legge 4 luglio 2006, n.

223, recante: “Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazio-ne della spesa pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasiorazionalizzazio-ne fiscale”, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.

79 Si veda anche quanto stabilito dal comma 593 dell’articolo unico della legge 27 dicembre 2006, n.296

“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)”, di cui si riproduce il testo:

«593. Fermo restando quanto previsto al comma 466, per gli amministratori delle società partecipate direttamente o indirettamente dallo Stato, la retribuzione dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 9, comma 6, del decreto legislativo n. 6 del 00, dei consulenti, dei membri di commissioni e di collegi e dei titolari di qualsivoglia incarico corrisposto dallo Stato, da enti pubblici o da società a prevalente partecipazione pubblica non quotate in borsa, non può superare quella del primo presidente della Corte di cassazione. Nessun atto comportante spesa ai sensi del precedente periodo può ricevere attuazione, se non sia stato previamente reso noto, con l’indicazione nominativa dei destinatari e dell’ammontare del compenso, attraverso la pubblicazione sul sito web dell’amministrazione o del soggetto interessato, nonché comunicato al Governo e al Parlamento. In caso di violazione, l’amministratore che abbia disposto il pagamento e il destinatario del medesimo sono tenuti al rimborso in solido, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare eccedente la cifra consentita».

Ha fornito chiarimenti interpretativi ed indirizzi per l’applicazione di queste prescrizioni la Direttiva del Mi-nistro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, del 22 febbraio 2007, n.3/07 che ha eliminato il “il tetto” al compenso di determinate categorie professionali per incarichi corrisposti da società a prevalente partecipazione pubblica che operano nell’ambito di dinamiche di mercato e concorrenziali.

Cfr., altresì, i commi da 587 a 589 della medesima legge n.296 del 2006 e la conseguente Direttiva del Ministro per le Riforme e le innovazioni nelle pubbliche amministrazioni del 22 febbraio 2007, n. 2/07 “Misure di trasparenza e legalità in materia di conferimento degli incarichi dirigenziali, di amministrazione e consulenza e in generale di gestione” (cfr. la nota n. 88).

Infine, può essere letta la circolare del Dipartimento della funzione pubblica del 21 dicembre 2006, n.5/2006, recante: “Linee di indirizzo in materia di affidamento di incarichi esterni e di collaborazioni coordinate e con-tinuative”, in cui si ribadisce la natura “eccezionale” di questo tipo di collaborazioni con divieto di utilizzare le stesse in modo surrettizio rispetto ai rapporti di lavoro a tempo determinato.

80 Per una tipologia di incarichi nei Ministeri si può vedere il D.P.R. 18 aprile 1994, n. 338 “Regolamento re-cante semplificazione del procedimento di conferimento di incarichi individuali ad esperti da parte dei Ministri”

(nonché, per la Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’art. 31 della legge 23 agosto 1988, n.400 “Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, che reca in rubrica:

Nel documento marzo 2001, n . 165 Il D ecreto L egisLativo 30 (pagine 83-90)