Le argomentazioni svolte sino ad ora fanno emergere in modo indiscutibile l’assoluta peculiarità delle aree rurali, le quali risultano destinatarie dei fondi UE sia in quanto sedi dell’attività agricola, sia perché spesso aree con difficoltà strutturali e tutta una serie di problematiche che frenano lo sviluppo socioeconomico. Non da ultimo, però, le menzionate aree sono oggetto d’aiuti e di specifica attenzione perché rappresentano zone ad alto valore ambientale e paesaggistico, in cui vive più della metà della popolazione europea.
Preliminarmente, risulta necessario individuare tali aree, al fine di stabilirne l’incidenza nel territorio dell’Unione Europea e di meglio comprenderne il fenomeno.
L’Unione Europea (e poi di seguito anche gli Stati Membri, seppure con qualche modifica) a tale scopo, utilizza la metodologia OCSE, (OECD, Creating rural indicators for shaping territorial policy, Paris, 1994) basata sulla densità di
popolazione.124 Seguendo tale procedimento si è stabilito che nell'UE-27 le aree
rurali, prevalentemente rurali e regioni intermedie, rappresentano l’84% del territorio in cui vive il 56% della popolazione.
Seguendo i dati resi dal menzionato “Rural Development in the European Union, Report 2007, DG for Agriculture and Rural Development”, si evince che la
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L’individuazione delle aree rurali avviene prendendo quale riferimento inizialmente le unità locali (es. comuni), identificate come rurali in base al fatto che la loro densità di popolazione sia al di sotto dei 150 abitanti per km². Poi le regioni sono raccolte in una delle seguenti tre classificazioni:1) Regioni prevalentemente rurali (PR) se più del 50% della popolazione della regione vive in comuni rurali (con meno di 150 abitanti per km²); 2)Regioni Intermedie (IR) se la percentuale della popolazione della regione che vive nelle unità rurali locali è compresa tra il 15% e il 50%; 3) Regioni prevalentemente urbane (PU) se meno del 15% della popolazione della regione vive nelle unità rurali locali sul punto vedi www.ec.europa.eu “Rural Development in the European Union, Report 2007, DG for Agriculture and Rural Development”.
Spagna possiede circa un 40% del territorio che appartiene al tipo di aree prevalentemente rurali, un altro 40% che appartiene al tipo di regioni intermedie, mentre il restante territorio è di tipo prevalentemente urbano. Per ciò che concerne l’Italia, si riscontrano dati differenti, difatti poco più del 20% del territorio complessivo risulta prevalentemente rurale, un buon 50% risulta territorio intermedio, mentre il restante territorio risulta prevalentemente urbano. Inoltre, occorre rilevare come l’attuale politica agraria rappresenti il frutto di un’evoluzione caratterizzata da differenti stadi e modelli.
Dall’iniziale politica classica di riforma agraria, volta a ridistribuire la proprietà della terra come strumento per la creazione di una classe di agricoltori capace di sviluppare socialmente ed economicamente il mondo rurale, si passò ad enfatizzare gli strumenti di modernizzazione dell’agricoltura come elemento necessario per un completo sviluppo. Si pose l’accento sullo sviluppo tecnologico come fattore di incremento del settore occupazionale, di ricchezza e di integrazione tra il sistema agro-alimentare e la produzione. In seguito ci si accorse che lo sviluppo tecnologico, applicato all’agricoltura, non era idoneo da solo a realizzare gli obiettivi perseguiti dalle politiche agrarie senza un substrato di popolazione capace di recepire i nuovi orientamenti e senza un sistema istituzionale efficiente, capace di creare le infrastrutture necessarie al mondo rurale, tali da favorire strumenti di formazione e di educazione volti a porre i cittadini nelle condizioni di comprenderne le nuove opportunità. Tutto ciò ha spinto ad abbandonare l’approccio settoriale per un approccio integrato, convergente verso il concetto di multifunzionalità dell’agricoltura. Il grande ruolo attribuito al settore agricolo, infatti, è sintomo della presa di coscienza che l’agricoltura non è solo un settore destinato alla produzione di beni materiali, orientata all’ottenimento di benefici economici nel mercato, ma è un’attività che ha importanti implicazioni sociali, culturali ed ecologiche sul territorio circostante. Difatti, l’agricoltura esplica alcuni fattori positivi, quali la creazione di identità collettive e di nuove forme paesaggistiche ed altri negativi, quali la perdita della biodiversità e la contaminazione delle acque sotterranee e superficiali.
Giova evidenziare, a questo punto, che in Spagna, proprio la presa di coscienza dello stretto legame tra agricoltura, territorio ed ambiente ha condotto alla fusione in un unico ente, il “Ministerio de medio ambiente y medio rural y marino”, dei due precedenti ministeri (Ministero dell’Agricoltura e Ministero dell’Ambiente), la qual cosa rappresenta un’audace decisione, in linea con altri paesi europei, finalizzata, in primo luogo, a porre fine alle diatribe insorte tra lobby (agraria ed ambientale), ed in secondo luogo, ad attuare una politica agraria organica con quella ambientale125.
E’ di chiara evidenza in tale contesto il ruolo svolto dalle politiche agrarie attraverso le quali si è giunti a considerare i territori rurali quali beni pubblici, in stretta connessione con la funzione sociale cui l’attività agraria deve essere rivolta mentre lo Stato è chiamato a regolarne l’uso, al fine di potenziare gli effetti positivi e dirimere quelli negativi.
Tali obiettivi sono rinvenibili, sicuramente, nei programmi di protezione degli spazi naturali e nelle politiche nazionali dei parchi naturali, che sono improntati a principi di sostenibilità ed uso controllato. Precisamente, con l’obiettivo di proteggere questi beni territoriali attraverso la regolamentazione della fruizione, si introduce nella nuova politica di sviluppo rurale una politica di orientamento c.d. agro-territoriale.
Lo sviluppo rurale è incentrato sull’agricoltura, ma un’agricoltura multifunzionale, che grazie alla esternalità positiva che genera, può condurre allo sviluppo generale del territorio in cui opera. In questa ottica, lo sviluppo rurale significa tutela del territorio e del paesaggio, salvaguardia delle colture e degli allevamenti autoctoni, produzione biologica, turismo, servizi sociali. Così facendo, la giustificazione dei finanziamenti si slega dalla produzione, una prassi questa che in passato aveva condotto a fenomeni negativi come inquinamento, scarsa qualità delle produzioni, mucca pazza, ecc. L’agricoltore non viene remunerato per produrre di più, ma per i servizi che la sua attività può fornire alla società che il mercato purtroppo non riesce a valorizzare appropriatamente.
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E. M. Estrada, La fine in Spagna del Ministero dell’agricoltura e la sua sostituzione con il
Ministerio de medio ambiente y medio rural y marino, in Agriregioneuropea, 4 settembre 2008,
In tale nuovo scenario, il principio di multifunzionalità emerge con vigore nello stretto connubio tra attività pubblica e privata. Invero, tale assunto parte dal presupposto che non possa addivenirsi ad uno sviluppo sostenibile dei territori rurali se non attraverso misure pubbliche e dando impulso all’agricoltura con le sue implicazioni oltre che economiche anche sociali, culturali ed ambientali126. Il sistema agroindustriale italiano ha un elevato connotato multifunzionale, cosa che ne rappresenta indiscutibilmente il maggior fattore di sviluppo.
L’agricoltura italiana, infatti, non svolge più e solo il ruolo di fonte di produzione di beni alimentari, destinati alle collettività e/o di beni destinati al tessile, ma svolge funzioni diverse che hanno un’alta incidenza nel sociale quali: promuovere il sostegno e lo sviluppo economico e sociale dell’agricoltura, seguendo le vocazioni territoriali; favorire lo sviluppo dell’ambiente rurale; ammodernare le strutture produttive sviluppando competitività, garantendo qualità dei prodotti e tutela dei consumatori; favorire l’igiene degli animali e la coesione tra territorio e prodotti; stimolare l’insediamento giovanile; garantire la sostenibilità dello sviluppo del sistema forestale.
Tali obiettivi polivalenti rappresentano, peraltro, l’attuale giustificazione del sostegno pubblico al settore ed appare così giustificabile il dato secondo cui nel 2005 l’agricoltura italiana ha usufruito di agevolazioni fiscali e contributive per 3.560 milioni di euro e di trasferimenti statali e regionali vari per 11.476 milioni di euro.
2. Multifunzionalità ed attività agricola: un’analisi dei concetti alla luce della