1. Gli
organi dell’amministrazione fiscale
coinvolti nel contrasto all’evasione
In Italia l’amministrazione fiscale è caratterizzata dalla presenza di numerosi organismi, cui si applicano regole diverse per quanto attiene, ad esempio, allo status giuridico, agli obiettivi, alle prestazioni e all’autonomia106. Ognuno di questi organismi è coinvolto, a diverso titolo, nella prevenzione e nel contrasto all’evasione fiscale. Tali organismi sono: il Dipartimento Finanze del Ministero dell'economia e delle finanze; l'Agenzia delle entrate; Agenzia delle dogane; la Guardia di Finanza, Equitalia (responsabile della riscossione dei crediti fiscali) e l'Istituto di previdenza sociale. I servizi di Information Technology (IT) sono forniti da Sogei, società privata di
106 Rapporto OCSE, Italy’s tax administration. A Review of Institutional and Governance Aspects, 2016.
70 proprietà del Ministero dell'economia e delle finanze, mentre Sose, società privata di proprietà congiunta del Ministero dell'economia e delle finanze e della Banca d'Italia, fornisce servizi di consulenza e di ricerche statistiche.
1.1. Dipartimento delle Finanze
Il Dipartimento delle Finanze è uno dei quattro dipartimenti in cui è organizzato il Ministero dell’Economia e delle Finanze107.
Svolge le funzioni di indirizzo e di regia del sistema fiscale nazionale e dà attuazione alle direttive del Ministro in materia tributaria. La sua attività è diretta a pianificare e coordinare le strategie di politica tributaria, al controllo della loro applicazione e alla valutazione degli effetti108. In tale contesto conduce analisi, sondaggi e studi sulle politiche fiscali e assicura che le strategie nel sistema fiscale siano ben orientate. Predispone gli atti normativi, di programmazione e di indirizzo in tema di sistema tributario; svolge la funzione di indirizzo,
107 Gli altri dipartimenti in cui è organizzato il Ministero dell’Economia e delle
Finanze sono: Dipartimento del Tesoro, Ragioneria generale dello Stato, Dipartimento dell'Amministrazione Generale, del Personale e dei Servizi.
71 vigilanza e controllo delle Agenzie fiscali e di coordinamento con la Guardia di Finanza.
Periodicamente il Ministro dell’economia e delle Finanze con l’Atto di Indirizzo definisce le politiche fiscali dell’Italia, i macro-obiettivi e gli sviluppi attesi nel rispetto del sistema fiscale; individua, in generale, le priorità sui quali i vari attori dell’Amministrazione fiscale dovranno focalizzarsi. La direzione sottolineata nell’ Atto di indirizzo è tradotta nella Convenzione triennale conclusa tra ogni Agenzia e il Ministro dell’Economia e delle Finanze. La Convenzione, predisposta dal dipartimento delle Finanze, tra le altre cose rileva: le strategie che devono essere attuate dalle Agenzie, gli obiettivi da raggiungere, i parametri usati per misurare la performance e gli incentivi erogati nel caso di raggiungimento degli obiettivi. Le Agenzie successivamente forniscono le informazioni dei loro risultati al Dipartimento delle Finanze che compie monitoraggi intermedi e periodici.
1.2. Agenzia delle Entrate
L’Agenzia delle Entrate è un ente pubblico non economico operativo dal 1 gennaio 2001109. Opera attraverso una rete di
109 Istituito dal D.lgs. 300/1999, art. 57 (Riforma dell’organizzazione del
72 uffici consistente in Direzioni Centrali, Regionali e Provinciali, Centri di Assistenza Multicanale e Centri Operativi110.
“L’Agenzia svolge tutte le funzioni ed i compiti ad essa attribuiti dalla legge in materia di entrate tributarie e diritti erariali, al fine di perseguire il massimo livello di adempimento degli obblighi fiscali. A tal fine l’Agenzia assicura e sviluppa l’assistenza ai contribuenti, il miglioramento delle relazioni con i contribuenti, i controlli diretti a contrastare gli inadempimenti e l’evasione fiscale, nel rispetto dei principi di legalità, imparzialità e trasparenza e secondo criteri di efficienza, economicità ed efficacia”111.
L’Agenzia svolge i servizi relativi all’amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei principali tributi: imposte dirette, imposta sul valore aggiunto, imposta di registro e tributi ad essa collegati (imposte ipotecarie e catastali, imposta sulle successioni e donazioni), imposta di bollo e tasse di concessione governativa. Dal 2012 è anche responsabile per il catasto e la conservatoria, la valutazione e la gestione del mercato immobiliare112.
110 Rapporto OCSE, op.cit., p.67-
111 Art. 2, com. 1, Satuto dell’Agenzia delle Entrate.
112 Dal 2012 ha inglobato la soppressa Agenzia del Territorio assumendone
73 L’Agenzia delle Entrate ha un ruolo determinante nella prevenzione e nel contrasto all’evasione fiscale.
Negli ultimi anni ha attuato una strategia di controllo sempre più basata sulla valutazione del rischio di evasione o di elusione riferita a ciascuna macro categoria di contribuenti; in particolare tali categorie sono: grandi contribuenti, imprese di medie dimensioni, imprese di minori dimensioni e lavoratori autonomi, enti non commerciali, persone fisiche. Questo approccio differenziato comporta un’ efficiente allocazione delle risorse in funzione della concentrazione del rischio e, allo stesso tempo, consente di evitare di perseguire situazioni di scarsa rilevanza o semplici violazioni di carattere formale, in quanto a basso rischio.
Un punto di partenza per tale approccio è rappresentato dalla individuazione e classificazione dei più frequenti fenomeni evasivi o elusivi, in relazione alle specifiche macro-categorie di contribuenti, così da individuare altrettanto differenziati ed efficaci strumenti di contrasto all’evasione.
In particolare si tiene conto che113:
113MEF, Rapporto evasione fiscale 2014 (art. 6 del decreto legge 24 aprile
2014 n. 66).
74 • per le imprese di più grandi dimensioni, i fenomeni evasivi e elusivi si sostanziano, prevalentemente, nel trasferimento di imponibili tra Stati mediante tecniche di transfer pricing e nell’evasione ed elusione fiscale mediante pratiche di "aggressive tax planning";
• per le imprese di medio-piccole dimensioni e per i lavoratori autonomi, l’evasione fiscale e contributiva è legata allo svolgimento “in nero” dell'intera attività (cosiddetti “evasori totali”), alla mancata fatturazione totale o parziale dei corrispettivi e all’imputazione di costi inesistenti o comunque non inerenti;
• per gli enti non commerciali, l’evasione di imposte dirette e indirette è attuata prevalentemente mediante l'adozione abusiva della veste di associazione o ente non commerciale;
• per le persone fisiche ad alta capacità contributiva (high net worth individuals), si riscontra l’evasione di imposte dirette mediante l’estero-residenza fittizia, l’evasione ed elusione mediante intestazioni “di comodo” e l’evasione di imposte dirette e indirette su capitali detenuti all’estero;
• per le altre persone fisiche, l’evasione fiscale e contributiva riguarda i redditi di lavoro dipendente irregolare o di lavoro autonomo occasionale, l’evasione di imposte dirette e indirette su contratti di locazione, l’evasione immobiliare e l’evasione mediante indebite deduzioni o detrazioni di oneri.
75
1.3. Agenzia delle Dogane
L’Agenzia delle Dogane è un ente pubblico non economico operativo dal 1 gennaio 2001 114 . È responsabile dell’amministrazione delle accise, dell’IVA sulle importazioni e dei dazi doganali. Nello svolgimento delle sue funzioni assicura la prevenzione dell’evasione attraverso controlli e investigazioni, gestisce il contenzioso e, quando possibile, favorisce gli accordi. L’Agenzia verifica e controlla lo scambio, la produzione e il consumo di prodotti e risorse naturali soggette ad accise. È, inoltre, chiamata a contrastare tutti gli illeciti di natura extra tributaria, quali i traffici illegali di rifiuti, droga, armi, prodotti contraffatti o che non rispettano le normative sanitaria, nonché commercio internazionale di esemplari di specie animali e vegetali in via di estinzione.
Dal 2012, inglobando l’Amministrazione dei Monopoli di Stato, l’Agenzia delle Dogane si occupa dei giochi pubblici e della produzione, distribuzione e vendita dei prodotti del tabacco. Nel settore giochi l’Agenzia delle Dogane certifica l’osservanza del rispetto delle licenze da parte dei venditori, definisce le linee guida per le attività dei giochi e monitora la legalità
114 Istituito dal D.lgs. 300/1999, art. 57 (Riforma dell’organizzazione del
76 dell’ambiente delle scommesse. Coopera con la Guardia di Finanza per la lotta alle scommesse illegali115.
1.4. Guardia di finanza
La Guardia di Finanza è un corpo militarizzato autonomo, fa parte delle forze armate e dipende direttamente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. I compiti della Guardia di Finanza sono sanciti dalla legge di ordinamento del 23 aprile 1959, n. 189 e consistono nella prevenzione, ricerca e denunzia delle evasioni e delle violazioni finanziarie, nella vigilanza sull'osservanza delle disposizioni di interesse politico- economico e nella sorveglianza in mare per fini di polizia finanziaria. Il D.lgs. 19 marzo 2001, n. 68 ha esteso la competenza della Guardia di Finanza prevedendo, tra le altre cose:
• “la missione della Guardia di Finanza come Forza di polizia a competenza generale su tutta la materia economica e finanziaria;
• l'estensione delle facoltà e dei poteri, riconosciuti per legge ai militari del Corpo in campo tributario, a tutti i
115 Rapporto OCSE, op. cit., p.68.
77 settori in cui si esplicano le proiezioni operative della polizia economica e finanziaria” 116.
Il contrasto all’evasione e alle frodi fiscali, nelle loro differenti manifestazioni, rappresenta l’obiettivo prioritario della Guardia di Finanza. A tale proposito i Reparti del Corpo svolgono indagini di polizia giudiziaria, d’iniziativa e su delega dell’Autorità giudiziaria, nonché verifiche e controlli in via autonoma, che si sostanziano nell’esercizio delle potestà ispettive previste dalle specifiche leggi d’imposta.
Nel quadro dell’autonoma azione ispettiva il Corpo esercita i poteri di accesso, ispezione e verifica, anche ponendo in essere indagini finanziarie utili per ricostruire i flussi di denaro e di altri strumenti finanziari che si connettono all’attività economica svolta117.
1.5. INPS
L’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale (INPS) è un ente pubblico non economico che fornisce servizi previdenziali. L’attività principale è la liquidazione e il pagamento delle pensioni e indennità di natura previdenziale e assistenziale.
116http://www.gdf.gov.it/chi-siamo/organizzazione/compiti-istituzional
117 http://www.gdf.gov.it/chi-siamo/organizzazione/compiti-istituzionali/i-
78 Svolge anche compiti di vigilanza con l’obiettivo di affermare il rispetto dei diritti previdenziali e assicurativi e garantire eque condizioni di concorrenza tra le imprese di mercato; a tal fine, ispettori dotati di strumentazione telematica, svolgono interrogazioni di banche dati interne e esterne all’INPS118.
Svolge, altresì, un’importante attività di vigilanza diretta a controllare l'esatto versamento dei contributi in riferimento ad obblighi inderogabili di legge.
Si avvale di esami incrociati per la individuazione delle aree a rischio al fine di intraprendere attività repressive efficaci che scoraggino comportamenti evasivi119.
1.6. Equitalia, Sogei e Sose
Per lo svolgimento di determinate attività le Agenzie e il Ministero dell’Economia e delle Finanze si avvalgono dell’ausilio di altri organismi, quali: Equitalia S.p.A., Sogei e Sose. 118https://www.inps.it/portale/default.aspx?iMenu=11&bi=1_1&link=L%27 ISTITUTO 119http://www.inps.it/portale/default.aspx?sID=%3b0%3b11160%3b11190 %3b6118%3b6347%3b6395%3b&lastMenu=6395&iMenu=1&iNodo=6395 &p4=2
79 L’incarico della riscossione fiscale appartiene all’Agenzia delle Entrate che assegna la riscossione coattiva a Equitalia S.p.A.120, un ente giuridico di diritto privato, la cui proprietà appartiene per il 51% all’Agenzia delle Entrate e per il 49% all’INPS. Equitalia esercita la riscossione dei tributi121 su tutto il territorio nazionale, fatta eccezione per la Sicilia122.
L’Agenzia delle Entrate e Equitalia stipulano Convenzioni triennali le quali delineano gli obiettivi relativi alla riscossione dei crediti tributari. Gli obiettivi strategici per il triennio 2013- 2015 si sono concentrati su quattro punti123:
• assicurare una maggior efficacia della riscossione dei tributi attraverso l'adozione di un approccio incentrato sulle caratteristiche specifiche dei contribuenti;
• migliorare i rapporti con i contribuenti ampliando la gamma di servizi offerti e semplificandone l'accesso e incrementando la trasparenza e la fiducia reciproca; • incrementare i livelli di efficienza e contenere i costi;
120 Il D.lg. n. 193/2016 ha previsto l’estinzione di Equitalia S.p.A. a decorrere
dal 1 luglio 2017; l’esercizio delle funzioni relative alla riscossione nazionale verrà svolto dall’ente pubblico economico denominato: Agenzia delle Entrate-Riscossione sottoposto all'indirizzo e alla vigilanza del Ministro dell’economia e delle finanze. Il nuovo ente prenderà il posto di Equitalia e svolgerà le medesime funzioni.
121 Il suo mandato va al di là della riscossione dei crediti per conto
dell’Agenzia delle Entrate e dell’INPS, include anche i crediti vantati da altri creditori, quali l'Agenzia delle Dogane, le Regioni, le Province, i Comuni, nonché i consorzi idrici locali e gli ordini professionali
122 In Sicilia, la riscossione è attribuita a Riscossione Sicilia SpA. 123 Rapporto OCSE, op.cit., p. 52.
80 • migliorare le relazioni con gli enti creditori.
Sogei, Società Generale d'Informatica S.p.A., è la società di Information Technology di proprietà del Ministero dell’Economia e delle Finanze 124.
Sogei ha progettato e realizzato il Sistema informativo della fiscalità, ovvero l'Anagrafe tributaria per conto del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del quale segue conduzione ed evoluzione; sviluppa sistemi, applicazioni e servizi per le esigenze di automazione e informatizzazione dei processi operativi e gestionali della Pubblica Amministrazione125; ricopre un ruolo centrale nel processo di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione attraverso lo sviluppo di soluzioni innovative per la semplificazione delle procedure amministrative e una sempre più ampia integrazione tra le pubbliche amministrazioni126.
Sogei attualmente è impegnata attivamente in progetti strategici tra cui, ad esempio, il 730 precompilato, oppure l’attuazione della Fatturazione elettronica, che, come vedremo, rappresentano due importanti strumenti adoperati dal Fisco per
124 Sogei opera sulla base del modello organizzativo dell’ in house providing 125 Ministero dell’Economia e delle Finanze, Corte dei Conti, Agenzie fiscali e
altre pubbliche amministrazioni.
81 favorire la compliance, nell’ottica della agevolazione degli adempimenti e della comunicazione con l’Amministrazione fiscale127.
Sose, Soluzioni per il Sistema Economico S.p.A., è una società per azioni costituita per l’88% dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e per il 12% dalla Banca d’Italia.
“La Società, operativa dal 1999, svolge tutte le attività relative alla costruzione, realizzazione e aggiornamento degli Studi di Settore, nonché ogni altra attività di analisi strategica dei dati e di supporto metodologico all'Amministrazione finanziaria in materia tributaria e di economia d'impresa, al fine di creare sistemi di prevenzione dell'evasione, nonché di determinare i fabbisogni standard in attuazione del Federalismo Fiscale”128. Gli Studi di Settore, introdotti nel 1993, consentono di valutare la capacità di imprese e professionisti di produrre ricavi o conseguire compensi, in relazione all’ambiente economico in cui operano e alla struttura organizzativa adottata.
Costituiscono uno strumento importante nella lotta all’evasione; i risultati ottenuti dall'applicazione degli studi di settore alla platea dei contribuenti, infatti, costituiscono un tassello
127http://www.sogei.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/937
82 importante nel processo graduale di emersione del sommerso economico.
Si inseriscono nel contesto innovativo di dialogo tra l'Amministrazione Finanziaria e i contribuenti, Il rapporto collaborativo e partecipativo tra Fisco e Contribuenti ha permesso, infatti, di costruire questo strumento e nel corso degli anni di revisionarlo, migliorarlo e ottimizzarlo129.
2. Strategie
di
prevenzione
e
contrasto
all’evasione
Storicamente gli sforzi per ridurre l’evasione fiscale si sono concentrati su verifiche, controlli e sanzioni, sul presupposto che un maggior numero di accertamenti e aspre sanzioni oltre a garantire il recupero delle imposte evase, avrebbero costituito un deterrente per gli evasori130. La persistente diffusione del fenomeno evasivo, però, ha evidenziato la necessità di un significativo cambio di approccio al problema evasione. E tale cambiamento c’è stato: negli ultimi anni si è assistito, infatti, ad un vero cambio di rotta dove, accanto al contrasto all’evasione,
129https://www.sose.it/studi-di-settore/cosa-sono
83 assume un ruolo fondamentale anche e soprattutto la prevenzione131. In questo contesto il Fisco ha concentrato la sua attenzione sul rapporto tra Amministrazione e contribuenti; con interventi radicali volti a innovare profondamente il modello relazionale tra Amministrazione e contribuenti, ha promosso un approccio cooperativo improntato sulla trasparenza e la fiducia reciproca.
Un passo decisivo in questa direzione è stato fatto con la Legge Delega di Riforma fiscale del 2014132 e con i decreti legislativi che ne hanno dato attuazione. La Delega fiscale, in buona sostanza, in linea con gli indirizzi espressi dall’OCSE, che nel novembre 2010 ha esplicitamente sollecitato gli Stati a rivedere le relazioni tra Amministrazione fiscale e contribuenti133, si è posta l’obiettivo di proporre un Fisco più vicino al cittadino agendo su tre punti: maggiore certezza del diritto, maggiore trasparenza nel rapporto Fisco/contribuenti e incisiva semplificazione degli adempimenti.
L’attuazione della Delega fiscale, poi, ha reso necessario un ripensamento delle strategie adoperate dall’Amministrazione fiscale nel contrasto all’evasione; cambiamento che ha visto
131 MEF, Relazione sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale e contributiva, op.cit., p.11.
132 Legge 11 marzo 2014, n. 23, Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita.
133 OCSE, Forum on tax administration: small/medium enterprise (SME) compliance subgroup, novembre 2010.
84 l’adozione di “un approccio ben lontano dalla mera caccia agli errori dei contribuenti e predisposto alla trasparenza e al dialogo con tutti gli operatori che a vario titolo operano nel campo della fiscalità”134.
2.1. Riforma fiscale: novità in tema di lotta all’evasione
Nel più ampio disegno di riformare il sistema fiscale135 e con l’obiettivo di ridurre la pressione fiscale sui contribuenti, anche
134 Agenzia delle Entrate, CIRCOLARE N.16/E, Anno 2016-Prevenzione e contrasto dell’evasione-Indirizzi operativi, aprile 2016.
135 La Legge 11 marzo 2014, N.23, (Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita) delega
al Governo l’adozione di più decreti attuativi che riformino il sistema fiscale nell’osservanza dei principi generali espressi nella Delega. La legge, che persegue l’obiettivo di diminuire la pressione fiscale sui contribuenti (art 16), si compone di 16 articoli concernenti: princìpi generali e le procedure di delega (art. 1); la revisione del catasto dei fabbricati (art. 2); le norme per la stima e il monitoraggio dell’evasione e il riordino dell’erosione fiscale (artt. 3 e 4); la disciplina dell'abuso del diritto e dell'elusione fiscale (art. 5); la cooperazione rafforzata tra l’amministrazione finanziaria e le imprese, con particolare riguardo al tutoraggio, alla semplificazione fiscale e alla revisione del sistema sanzionatorio (artt. 6-8); il rafforzamento dell’attività conoscitiva e di controllo (art. 9); la revisione del contenzioso tributario e della riscossione degli enti locali (art. 10); la revisione dell'imposizione sui redditi di impresa e la previsione di regimi forfetari per i contribuenti di minori dimensioni, nonché la razionalizzazione della determinazione del reddito d'impresa e delle imposte indirette (artt. 11-13); la disciplina dei giochi pubblici (art. 14); le nuove forme di fiscalità ambientale (art. 15). Sono dieci i decreti attuativi adottati dal Governo:
- Il Decreto Legislativo n. 175 del 2014, relativo alle semplificazioni fiscali e alla dichiarazione dei redditi precompilata;
- Il Decreto Legislativo n. 188 del 2014, in materia di tassazione dei tabacchi lavorati, dei loro succedanei, nonché di fiammiferi; - il Decreto Legislativo n. 198 del 2014, riguardante la composizione,
le attribuzioni e il funzionamento delle Commissioni censuarie; - il Decreto Legislativo n. 127 del 2015, in materia di fatturazione
85 grazie alla crescita economica136, la Delega fiscale e i decreti che ne danno attuazione hanno introdotto importanti novità in tema di contrasto e prevenzione all’evasione137.
In particolare la Riforma propone una lotta all’evasione che si muove in due direzioni:
• rafforzamento e miglioramento degli strumenti di controllo;
• miglioramento del rapporto di fiducia e collaborazione reciproca tra amministrazione fiscale e contribuente.
Sul primo versante, in particolare, in attuazione dell’art. 9 della Legge delega, è stato emanato il D.lgs. n. 127 del 2015138 che ha
controllo delle cessioni di beni effettuate attraverso distributori automatici;
- il Decreto Legislativo n. 128 del 2015, recante disposizioni sulla certezza del diritto nei rapporti tra fisco e contribuente; - il Decreto Legislativo n. 147 del 2015, recante misure per
la crescita e l'internazionalizzazione delle imprese;
- il Decreto Legislativo n. 156 del 2015, recante misure per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario;
- il Decreto Legislativo n. 157 del 2015, recante misure per la revisione della disciplina dell'organizzazione delle agenzie fiscali; - il Decreto Legislativo n. 158 del 2015, riguardante la revisione
del sistema sanzionatorio;
- il Decreto Legislativo n. 159 del 2015, recante misure per la semplificazione e razionalizzazione delle norme in materia di riscossione;
- il Decreto Legislativo n. 160 del 2015, riguardante la stima e il monitoraggio dell'evasione fiscale e il monitoraggio e il riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale.
136 Art. 16, L. 11 marzo 2014, N. 23.
137http://www.camera.it/leg17/465?tema=la_delega_per_la_riforma_fisca
le_e_assistenziale
138 Decreto Legislativo n. 127 del 2015, in materia di fatturazione
elettronica, trasmissione telematica delle operazioni IVA e di controllo delle cessioni di beni effettuate attraverso distributori automatici, in attuazione dell'articolo 9, comma 1, lettere d) e g), della legge 11 marzo 2014, n. 23.
86 previsto disposizioni premiali volti a incentivarne l’utilizzo della fatturazione elettronica139, della trasmissione telematica delle fatture o dei relativi dati e dei corrispettivi. L’utilizzo generalizzato degli strumenti della fatturazione elettronica e della trasmissione telematica dei corrispettivi, insieme al più generale potenziamento della tracciabilità delle transazioni, oltre a realizzare notevoli riduzioni degli adempimenti per le imprese, con conseguenti riduzioni di costi, ha un importante risvolto nel miglioramento del contrasto e della prevenzione dell’evasione. Le potenzialità di tali strumenti dal punto di vista del controllo