PRINCIPIO DI PREVENZIONE

Tra i principi che individuano le esigenze fondamentali cui deve essere orientata la concreta predisposizione delle azioni di tutela dell’ambiente il principio di prevenzione si colloca, senza dubbio, in una particolare posizione di priorità.

Nella sua ratio più elementare, questo principio impone che la tutela dell’ambiente si configuri, anzitutto e prevalentemente, come tutela preventiva. Si tratta di un’esigenza di fondamentale importanza, oltre che di immediata percepibilità, non solo perché prevenire è sempre meno gravoso che risarcire, ma anche per la considerazione che il carattere rischioso di determinate attività può facilmente fare sì che le conseguenze dannose eccedano qualsiasi possibilità di riparazione.

La migliore azione di tutela dell’ambiente è certamente quella che cerca di evitare la creazione di inquinamenti o danni agli equilibri ecologici, piuttosto che quella che cerca di eliminare o riparare successivamente gli effetti dannosi. Non è un caso che negli elenchi dei principi richiamati nell’art. 174, par. 2, del trattato CE risulti evidente la collocazione in posizione secondaria del principio di correzione, che rende l’azione correttiva dei danni all’ambiente “subordinata” al previo esperimento di adeguate misure preventive, le quali, in via di massima, sono senz’altro da preferire nei limiti del possibile e pur sempre nella consapevolezza della funzione essenziale svolta dalla correzione; a quest’ultima, infatti, non può essere negato il ruolo di coprire le lacune e gli insuccessi della tutela preventiva, attraverso la riduzione e l’eliminazione, in via prioritaria alla fonte, dell’inquinamento e delle alterazioni ambientali già verificatisi. Dal punto di vista giuridico e in termini generalissimi, la valorizzazione del momento preventivo dell’azione significa che l’intervento normale del diritto deve tenere a

preservare la stabilità ecosistemica prima, e piuttosto, che a ripristinare equilibri compromessi. In questo senso, il principio di prevenzione si colloca in linea di immediata continuità tanto con il concetto di sviluppo sostenibile, che tra i propri contenuti più condivisi annovera quello di “evitare danni permanenti al’ambiente”, quanto con il principio di integrazione che, richiamando la necessità di prendere in considerazione le esigenze di tutela dell’ambiente nella definizione e nell’attuazione di tutte le decisioni (politiche, normative o amministrative), mette chiaramente in luce il privilegio accordato all’approccio preventivo per conseguire l’obiettivo di una protezione efficace.

Malgrado il significato apparentemente generico ed il carattere pressoché scontato, che potrebbero farne sottovalutare l’importanza, il principio di prevenzione risulta ricco di implicazioni concrete per la determinazione delle strategie di tutela dell’ambiente e non sembra affatto privo di conseguenze giuridicamente rilevanti.

Vi sono, infatti,situazioni in cui la sussistenza di un sufficiente grado di certezza circa le conseguenze dannose che certe attività producono sull’ambiente, sulla salute umana o, comunque, sulla conservazione degli equilibri ecologici rende ragione dell’adozione di un approccio preventivo fondato su un atteggiamento particolarmente rigoroso, che privilegi la prudenza e che si concretizzi nell’emanazione di norme che fissino standard ed obblighi inderogabili, nonché nella predisposizione di adeguati controlli e strumenti sanzionatori in grado di assicurare il rispetto delle prescrizioni imposte.

La valorizzazione del ruolo delle misure di command and control, che discende direttamente dall’esigenza di adottare un approccio fondato sulla prevenzione, implica non solo interventi a carattere normativo ma, più in generale, un intervento non marginale dell’amministrazione e basilarmente un’organizzazione della stessa adeguata allo scopo, da cui consegue che la centralità dei problemi relativi alle modalità concrete di conformazione dei procedimenti amministrativi che interessano la materia, dal momento che il procedimento serve, nella misura massima possibile, alla concreta composizione preventiva degli interessi in gioco.

Sul piano delle attività, inoltre, l’imprescindibile ruolo dell’Amministrazione chiamata a realizzare la tutela preventiva dell’ambiente richiede, soprattutto, l’adozione di strumenti di programmazione e pianificazione, nonché la predisposizione di regimi autorizzatori per le attività potenzialmente dannose, con tutti i relativi poteri pubblici di rilascio di autorizzazione, licenze, nulla osta di controllo e di sanzione in caso di

violazioni. Dunque si può affermare che nel principio di prevenzione trovano fondamento alcuni degli istituti più largamente usati nel diritto dell’ambiente.

Proprio questo principio è stato usato dalla giurisprudenza costituzionale e da quella comunitaria per renderne esplicito un importante corollario: le autorizzazioni in materia di tutela ambientale devono avere alcune caratteristiche specifiche e, in particolare, devono essere sempre espresse e temporanee, affinché le attività potenzialmente nocive per gli equilibri ecologici risultino sempre oggetto di specifici controlli e di verifiche periodiche sulla loro conformità ai requisiti richiesti.

Una delle più importanti implicazioni del principio dell’azione preventiva e dell’atteggiamento prudenziale che ne deriva (che consiste nell’anticipazione della soglia di rilevanza dei fenomeni connessi con l’ambiente in modo da rappresentare preventivamente gli eventi potenzialmente dannosi) è costituita, senza dubbio, dall’istituto della Valutazione di Impatto ambientale, che addirittura, secondo alcuni, per le peculiari caratteristiche che la contraddistinguono, sarebbe capace di elevarsi al grado di principio autonomo.

Come è noto, la ratio sottesa al giudizio di impatto ambientale è essenzialmente quella di prevenire gli eventuali danni che potrebbero derivare da interventi suscettibili di avere rilevante incidenza sull’ambiente, attraverso l’anticipata rappresentazione dei loro interessi.

L’intento prudenziale del giudizio di impatto ambientale è evidente: di fronte alla possibilità che si verifichino interferenze significative con l’ambiente, si cercano di conoscere anticipatamente gli effetti di un determinato intervento, in modo tale da autorizzare e/o realizzare poi soltanto ciò che produce conseguenze conoscibili e accettabili. Si manifesta così la natura principalmente conoscitiva della VIA, ma anche l’idea di scienza come sapere certo che costituisce il fondamento dell’istituto e al tempo stesso il suo limite intrinseco, se è vero che la complessità degli equilibri ambientali dà luogo molto spesso a situazioni di incertezza su cui la scienza non è in grado di fornire risposte univoche.