amministrativi illegittimi potesse essere proposta al giudice amministrativo a
prescindere dalla impugnazione del provvedimento lesivo ai fini
dell’annullamento, ha animato per lungo tempo il dibattito dottrinario
307.
307 Con la storica pronuncia della Cassazione a Sezioni Unite n. 500 del 22 luglio 1999 (oggetto
di numerose pubblicazioni, tra cui si segnalano in Urb. e app., 1999, 10, 1067, con nota di PROTTO Mariano, E’ crollato il muro della irrisarcibilità delle lesioni di interessi legittimi: una
svolta epocale?; in Danno e Resp., 1999, 10, 965, con note di CARBONE Vincenzo, MONATERI
Pier Giuseppe, PARDOLESI Roberto e PALMIERI Alessandro, PONZANELLI Giulio, La
Cassazione riconosce la risarcibilità degli interessi legittimi; in Giur. Cost., 1999, 3217, con nota di SATTA F., La sentenza n. 500 del 1999: dagli interessi legittimi ai diritti fondamentali; in Foro Amm., 1999, sez. I, 1990, con nota di CAIANIELLO Vincenzo, Postilla in tema di riparto fra le giurisdizioni; in Giust. Civ., 1999, 1, 2261, con nota di MORELLI M. R., Le fortune di un obiter: crolla il muro della irrisarcibilità degli interessi legittimi; in Foro it., 1999, II, 3201, con nota di
CARANTA R., La pubblica amministrazione nell’età della responsabilità; in Foro it. 1999, I, 3201, con nota di ROMANO A., Sono risarcibili, ma perché devono essere interessi legittimi), la Cassazione aveva escluso la necessità che la domanda risarcitoria dovesse essere preceduta dalla demolizione del provvedimento lesivo in sede di annullamento: “Nel caso in cui sia stata introdotta, davanti al giudice ordinario, una domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. nei confronti della P.A. per illegittimo esercizio della funzione pubblica non sussiste la pregiudizialità del giudizio di annullamento davanti al giudice amministrativo”.
Il ragionamento sviluppato nella pronuncia, prendeva le mosse dalla considerazione del fatto che il principio della pregiudizialità dell’azione di annullamento e dell’eliminazione del provvedimento amministrativo dal mondo giuridico (con la conseguente reviviscenza del diritto soggettivo, non più degradato ad interesse legittimo dall’esercizio del potere pubblico), aveva un senso in un sistema in cui l’accesso alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c. fosse riservata alla sola lesione di diritti soggettivi. Alla stregua del nuovo orientamento, che svincolava la responsabilità aquiliana dal necessario riferimento alla lesione di un diritto soggettivo, tale principio non poteva, però, più trovare conferma.
La tesi, sia pure con diversi orientamenti, era condivisa da autorevole ed attenta dottrina. Cfr. CARINGELLA Francesco, Corso di diritto amministrativo, I, Milano, 2005, 569, secondo cui il privato potrebbe domandare il risarcimento del danno, senza preventivamente chiedere l’annullamento del provvedimento, ma la domanda dovrebbe essere respinta, in applicazione del principio generale sancito dall’art. 1227 c.c., in relazione ai danni che si sarebbero potuti evitare esercitando tempestivamente l’azione di annullamento. TRAVI Aldo, Pregiudizialità
dell'annullamento e risarcimento per lesione di interessi legittimi (Osservaz. a Cass. 27 marzo 2003, n. 4538), in Foro it., 2003, I, 2073 e ss., ad avviso del quale il previo annullamento dell’atto
non sarebbe necessario ogni qual volta sia stato richiesto il risarcimento per equivalente, mentre non sarebbe possibile ottenere con l’azione risarcitoria il medesimo risultato conseguibile attraverso l’effetto ripristinatorio connesso alla pronuncia di annullamento; in ogni caso, per l’Autore non sarebbe rinvenibile nell’ordinamento (o quanto meno sarebbe dubbia la operatività) il principio per cui dalla inutile scadenza del termine decadenziale di impugnazione possa farsi derivare la preclusione dell’azione risarcitoria. Il superamento del principio della pregiudizialità dovrebbe ritenersi necessario in ossequio al dettato degli artt. 3 e 24 della Cost., secondo FOLLIERI Enrico, La tutela risarcitoria degli interessi meramente procedimentali e il riparto di
giurisdizione conseguente alla pregiudizialità dell’azione di annullamento affermata dal Consiglio di Stato, in AAVV La responsabilità civile della pubblica amministrazione, a cura di
Enrico Follieri, Milano, 2004, 252. Cfr., inoltre, FANTI Vera, Tutela demolitoria e risarcitoria
dell’interesse legittimo innanzi al giudice ordinario e al giudice amministrativo, Milano, 2006,
201: secondo l’Autore, si impone la tesi dell’autonomia del giudizio risarcitorio rispetto a quello di annullamento in quanto l’azione risarcitoria, che tende a garantire un efficace ristoro dei danni patiti dall’interessato, si fonda su presupposti diversi dall’azione di annullamento, che mira a ripristinare la legalità anche nell’interesse generale, al punto che, attesa la diversità del petitum nei due tipi di giudizio, non potrebbe configurarsi nemmeno un contrasto di giudicati. Altra
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dottrina, argomentando che laddove il potere sia esercitato illegittimamente oggetto della lesione non sarebbe l’interesse legittimo ma il bene della vita sottostante, sostiene che, in ossequio al principio di legalità, la p.a. debba rispondere dei danni provocati alla stessa stregua in cui rispondono i privati e conclude che nel giudizio risarcitorio non vi sia spazio per il previo annullamento dell’atto lesivo (LAMORGESE , Riparto di giurisdizione e pregiudizialità
amministrativa: le Sezioni Unite non convincono, in Urb. e app., 2006, 1175. Critici nei confronti
della tesi della pregiudizialità anche CARANTA, Ancora sulla pretesa pregiudizialità tra ricorso
d’annullamento e ricorso risarcitorio, in Urb. e app., 2007, 84-87; MICARI, La pregiudiziale di annullamento tra estinzione dell’interesse legittimo, certezza dei rapporti di diritto pubblico e motivazione per relationem, in Corriere del merito, 2007, 129-139. In una prospettiva de iure condendo, CINTIOLI, (Giurisdizione amministrativa e disapplicazione dell’atto amministrativo,
in Dir. proc.. amm., 2003, 95) ipotizzava che l’azione di risarcimento, ancorché svincolata dal previo annullamento dell’atto, fosse sottoposta ad un termine di decadenza al fine di salvaguardare la certezza dell’azione amministrativa, che può risultare minata anche dall’azione risarcitoria. Alla tesi che svincolava la domanda risarcitoria dalla pregiudizialità dell’annullamento si contrapponeva la posizione di cospicua dottrina più propensa a condividere il principio della necessità della previa demolizione del provvedimento lesivo. Gli argomenti dedotti a sostegno di questo orientamento erano diversi, molti dei quali direttamente connessi agli inconvenienti applicativi della opposta tesi dell’autonomia, primo fra tutti il rischio di elusione del termine decadenziale imposto dalle norme sul processo amministrativo per l’impugnazione del provvedimento illegittimo. L’esigenza di garantire in tempi rapidi l’intangibilità della fattispecie provvedimentale, esigenza soddisfatta dalla previsione di un breve termine decadenziale per l’impugnazione, sarebbe stata, infatti, gravemente minata dal riconoscimento di un’autonoma azione risarcitoria, esperibile entro il più lungo termine prescrizionale e nella quale, sia pure in via incidentale il giudice fosse chiamato a conoscere della legittimità dell’atto amministrativo. Inevitabilmente, l’accertamento sia pure incidentale dell’illegittimità dell’atto avrebbe finito per condizionare la p.a. all’esercizio del potere di autotutela (cfr. DUNI, Interessi legittimi,
risarcimento del danno e doppia tutela. La cassazione ha compiuto la rivoluzione, in Riv. Amm.,
1999, 767). Soprattutto all’indomani della riforma del processo amministrativo (ci si riferisce alla novella introdotta dalla legge n. 205 del 2000 all’art. 7 della legge TAR, che aveva concentrato la tutela risarcitoria davanti al giudice amministrativo), altra argomentazione a sostegno della tesi della pregiudizialità era la negazione della sussistenza di un potere di disapplicazione in capo al giudice amministrativo (se non nel caso di atto regolamentari incidenti su posizioni di diritto soggettivo perfetto; per un’attenta disamina della tesi e dell’evoluzione della giurisprudenza amministrativa sul punto, si rinvia a FANTI Vera, Tutela demolitoria e risarcitoria, op.cit., 223 e ss, e alla bibliografia ivi citata). Anche se con varie prospettazioni e sulla base di argomentazioni diverse, propendevano per la condivisibilità della tesi della pregiudizialità amministrativa CUGURRAGiorgio, Risarcimento dell’interesse legittimo e riparto di giurisdizione, in Dir. proc.
amm., 2000, 6 e ss.;GRECOGuido, Interesse legittimo e risarcimento dei danni: crollo di un
pregiudizio sotto la pressione della normativa europea e dei contributi della dottrina, in Riv. it. dir. pubbl. com. 2000, 1130 s.; FALCON Giandomenico, Il giudice amministrativo fra
giurisdizione di legittimità e giurisdizione di spettanza, in Dir. proc. amm., 2001, 287;
MOSCARINI Lucio Valerio, Risarcibilità degli interessi legittimi e termine di decadenza:
riflessioni a margine dell’ordinanza n. 1 dell’Ad. pl. del Consiglio di Stato 2 gennaio 2000, in Dir. proc. amm., 2001, 1 e ss.; STELLA RICHTER Paolo, Il principio di concentrazione nella
legge di riforma della giustizia amministrativa, in Giust. civ. 2000, II, 438 e s..
Per una ricostruzione del dibattito dottrinario e giurisprudenziale sulla questione cfr. RAGANELLI Biancamaria, Efficacia della giustizia amministrativa e pienezza della tutela, Torino, 2012, 56 e ss.; CANGELLI Francesca, Il rapporto tra azione di annullamento e azione
risarcitoria nella giurisdizione del giudice amministrativo, in La responsabilità civile della pubblica amministrazione, a cura di Follieri Enrico, Milano, 2004, 10 e ss; FANTI Vera,Tutela demolitoria e risarcitoria, op.cit.; NARDONE A, Risarcimento dei danni nei confroneti della pubblica amministrazione: ancora incertezze sulla pregiudizialità amministrativa, in Resp. civ.,
2008, 263; CHIEPPA Roberto, La pregiudiziale amministrativa, in Chieppa R. – Lopilato V.,
Studi di diritto amministrativo, Milano, 2007, 657. In termini comparativisti il tema è approfondito
da DE PRETIS Daria, Il processo amministrativo in Europa. Caratteri e tendenze in Francia,