Profili costituzionali del diritto sanzionatorio amministrativo

Una volta chiarito che questa relazione si riferisce esclusivamente alle sanzioni in senso tecnico, siano di carattere amministrativo o pe­ nale, per analizzare il sistema giuridico si deve necessariamente parti­ re dalla Costituzione Spagnola (CE). Perché, indipendentemente dal fatto che la legge stabilisca le infrazioni tributarie ed i delitti contro la Pubblica Amministrazione; quest’ultima si è mantenuta senza modifi­ che per diversi anni. I principi consacrati nella Costituzione risultano direttamente applicabili a tali leggi dal momento della loro vigenza. Nelle modifiche successive della Lg t e del Codice Penale i principi co­ stituzionali hanno avuto diretta incidenza.

8.1. Per questa ragione, si deve segnalare che l’approvazione della CE, ha avuto un effetto immediato sull’intero ordinamento giu­

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ridico. Fondamentalmente, l’influenza è stata decisiva nell’ordina­ mento punitivo dello Stato, che all’art. 25.1 statuisce: « nessuno può essere condannato o sanzionato per azioni o omissioni che nel momen­ to di prodursi non costituiscano delitto o violazione amministrativa, a norma della legislazione vigente in quel momento ». In effetti, detta norma nel disciplinare la tipizzazione delle violazioni e sanzioni ammi­ nistrative, al pari dei delitti e delle infrazioni penali, riconosce costitu­ zionalmente come complemento della potestà penale giurisdizionale, la potestà sanzionatoria deH’Amministrazione.

La CE nel riconoscere la possibilità di applicare sanzioni ammini­ strative, ha avuto una gran incidenza nel diritto positivo, limitando la potestà sanzionatoria dell’Amministrazione in modo ben preciso, con l’applicazione degli stessi principi garantistici dell’ordinamento penale. Così si verifica nell’ambito del diritto amministrativo sanzio- natorio una trasformazione.

L ’ a p p lic a z io n e d e i p r in c ip i d e l d ir it t o p e n a le al d ir it t o a m m in i­ s t r a t iv o s a n z io n a to rio , son o s ta ti in iz ia lm e n te a ffe r m a t i d a lla Sto 18/1981, d e ll’ 8 g iu g n o , c h e h a c o n s id e ra to ch e l ’ o r d in a m e n to p e n a le e l ’ o r d in a m e n to s a n z io n a to r io a m m in is t r a t iv o son o u n a stessa m a n ife ­ s ta zio n e d e ll’ o r d in a m e n to p u n it iv o d e llo S ta to , c o m e g ià a v e v a a f f e r ­ m a to la g iu ris p ru d e n z a d e l T .S . (p .e ., St s d e l 2 m a rz o 1972, 29 s e t­ te m b re , 4 e 10 n o v e m b r e 1980), su lla b ase d e ll’ a rt. 25 C E .

Si deve rilevare che con le sentenze riferite, nell’interpretare l’art. 25 CE il Tc ha stabilito la premessa per le successive riforme del dirit­ to sanzionatorio amministrativo (rafforzato fra l’altro, St c 3/1988, del 21 gennaio, FJ 5; e nelle St c 29/1989, del 6 febbraio, FJ 6 ). Viene così stabilita l’impossibilità di definire un criterio sostanziale che differen­ zi l’illecito penale dall’illecito amministrativo. Il regime giuridico dei due sistemi si basa sugli stessi principi; in tal modo, per dirlo con le parole del Tc, nel FJ 2 della St c 18/1981, « i principi ispiratori del si­ stema penale sono applicabili con certe sfumature, al diritto sanziona­ torio amministrativo, giacché entrambi sono manifestazioni dell’ordi­ namento punitivo dello Stato, come stabilisce la Costituzione..., fino al punto che uno stesso bene giuridicamente tutelato può essere pro­ tetto con una norma o amministrativa o penale ».

Ciò accade nell’ordinamento sanzionatorio tributario, il quale ha come finalità la protezione generica dell’interesse generale del dovere di contribuire alle spese pubbliche, stabilito nell’art. 31 CE, che si concretizza normativamente in diversi beni giuridicamente tutelati, tanto nell’ordinamento penale come in quello sanzionatorio tributario.

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Così, indipendentemente dalle diverse tipologie penali adottate, il bene giuridicamente tutelato nei delitti tributari e contabili, corri­ sponde, in definitiva, all’esatto adempimento del dovere costituziona­ le di contribuire, che è l’interesse tutelato dalla tipizzazione delle di­ verse modalità delle violazioni amministrative tributarie, come ha af­ fermato la St c 76/1990, del 26 aprile (FJ 3); e ciò anche se nelle viola­ zioni amministrative, si può anticipare ed aggravare la punibilità, configurando una sostanziale preventiva protezione al bene giuridica­ mente protetto, o, se si preferisce, proteggendo quel bene giuridica­ mente tutelato contro violazioni amministrative di minore entità che meritano unicamente una repressione in via sanzionatoria.

La sostanziale similitudine fra le violazioni amministrative ed i delitti tributari, si vede chiaramente nell’evoluzione del diritto positi­ vo spagnolo degli ultimi anni; non solo per l’affinità evidente fra le ti­ pologie delle infrazioni tributarie ed i delitti contro l’Amministrazione Pubblica. Non vi è una differenziazione fra le due categorie, che uni­ camente possono distinguersi per criteri quantitativi o di carattere puramente formale. Frequentemente si verifica l’inserimento delle fattispecie da un campo all’altro, secondo la politica legislativa, ad esempio modificando la pena minima relativa alla frode fiscale punita con reclusione, ampliando la sanzione della violazione amministrativa.

3.2. Conviene segnalare che l’evoluzione del diritto positivo spa­ gnolo nel campo del diritto sanzionatorio tributario è stato lento, giacché l’intensa attenzione dottrinale e lo sforzo giurisprudenziale — specialmente del Te — per stabilire i lineamenti per la costruzione di un diritto sanzionatorio corrente con la CE, non hanno trovato corri­ spondenza in un interesse parallelo del legislatore, il quale è più preoc­ cupato per l’efficacia delle concrete misure repressive che per i princi­ pi generali.

Come conseguenza di questo ragionamento, non esiste nel diritto spagnolo una legislazione generale delle violazioni e sanzioni ammini­ strative come in Germania, Italia, o Portogallo, e solo nella 1. 30/1992 del 26 novembre relativa al regime giuridico dell’Amministrazione pubblica e del procedimento amministrativo in generale, si sono stabi­ liti alcuni principi di potestà sanzionatoria (art. 127 ss.) e procedimen- tale (art. 134 ss.). D all’applicazione di detta normativa in materia tri­ butaria sono sorti dubbi che si debbono risolvere in senso positivo, co­ me segnalato dalla dottrina.

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ritto sanzionatorio alla Costituzione, anche in materia tributaria, giac­ ché nell’ordinamento penale le tipologie dei delitti tributari previsti nella 1. 50/1977 — ovviamente precostituzionale — saranno modifica­ te solamente con la legge organica 2/1985 del 29 aprile che modifica il previgente Codice Penale; in questo periodo, parallelamente, per la prima volta si è sentita l’esigenza di dar corso alla riforma del regime di violazioni e sanzioni amministrative contenute nella Lg t che ha dato poi origine alla 1. 10/1985 del 26 aprile. Il ritardo della modifica al regime sanzionatorio tributario ha una chiara spiegazione: dopo il periodo di transizione democratica era assolutamente prioritaria la ri­ forma delle fattispecie del sistema fiscale spagnolo, con la finalità di ridisciplinare e di redistribuire l’obbligo fiscale, e deve considerarsi lo­ gico — anche se il ritardo sembra eccessivo — che si sia iniziato dal­ l’aggiornamento degli obblighi e doveri tributari, del diritto tributario sostanziale, la cui inosservanza concretizza la violazione tributaria.

Le modifiche alla legge penale tributaria non hanno suscitato grandi contrasti, le critiche più severe si sono sentite sulle modifiche delle violazioni amministrative e delle sanzioni tributarie del 1985. Queste critiche hanno sviato la legittima discussione sull’innegabile ri­ gore della normativa di cui alla 1. 10/1985 e sulla severità delle sue sanzioni, allontanandosi così dallo spirito costituzionale. Forse per questa ragione la St c 76/1990, del 26 aprile, non ha mancato di affer­ mare che la disciplina di violazioni amministrative e di sanzioni tribu­ tarie contenuta nella più volte citata 1. 10/1985 era conforme alla Co­ stituzione; il che non significa che questa riforma fosse l’unica possibi­ le e neppure la più adeguata dal punto di vista della tutela del dovere di contribuire o sotto il profilo delle garanzie dei diritti dei contri­ buenti per l’esercizio della potestà sanzionatoria dell’Amministrazione tributaria. Questo è percepibile nella St c 76/1990, dove la costituzio­ nalità di qualche precetto della Lg t veniva confermata solo con l’in­ terpretazione fatta dalla giurisprudenza del Tc, il che manifesta un er­ rore di tecnica legislativa e non una difettosa comprensione del legi­ slatore della natura e dei principi dell’ordinamento tributario sanzio­ natorio.

L ’esperienza dell’applicazione di quella riforma ha motivato nuo­ ve modificazioni, tanto nell’ordinamento del diritto penale tributario come nel campo del diritto tributario amministrativo. In effetti, la re­ golamentazione dei delitti tributari è stata mutata inizialmente con la Ley Organica6/1995, del 29 giugno, e poco tempo dopo con la Ley Or­ ganica 10/1995 del 23 novembre, che ha istituito il nuovo Codice

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naie. Gli artt. 305-310 del Codice Penale contengono la previsione v i­ gente dei delitti propriamente tributari, come il reato di frode fiscale ed il citato reato contabile. Anche la 1. 25/1995 del 20 luglio ha modifi­ cato parzialmente la Lg t, nella tipizzazione delle violazioni ammini­ strative, nell’ammontare massimo delle sanzioni e nei criteri per la lo­ ro graduazione. La modifica riferita è tuttora vigente.

Come si segnalava all’inizio, si evidenza così il parallelismo che sussiste nel diritto positivo spagnolo — anche in termini cronologici — tra la previsione normativa di delitti, le violazioni amministrative e le sanzioni tributarie, concepite come semplici manifestazioni del si­ stema punitivo dello Stato, la cui esistenza si afferma costantemente grazie alla costruzione giurisprudenziale fatta dal Tc dalle sue prime sentenze.

3.3. Alcuni autori incominciano a dubitare della coerenza dog­ matica della costruzione della giurisprudenza costituzionale, delle sen­ tenze della giustizia ordinaria e della dottrina descritte più sopra, e ciò si vuole chiarire in questo Convegno. Perché, in effetti, una volta riconosciuto il diritto punitivo dello Stato, la potestà penale dei tribu­ nali e la potestà amministrativa sanzionatoria non ne sono se non semplici manifestazioni; ciò, rende certamente difficile spiegare i pote­ ri sanzionatori dell’Unione Europea, anche se senza nessun dubbio, sono riconosciuti e si trovano disseminati in diversi testi normativi.

D ’altra parte, è importante segnalare, che l’unità deH’ordinamen- to punitivo dello Stato, elevata a categoria generale, quasi dogmatica, è stata inserita genericamente nel sistema giuridico. Però il Tc ha messo in guardia nella sentenza 76/1990 dagli « intenti rilevanti di tra­ sporre le garanzie e concetti propri del diritto penale alle procedure amministrative, diverse e concettualmente lontane, come in questo caso dalla gestione tributaria » (F J 10). Potrebbe infatti essere impos­ sibile stabilire i profili che dovrebbero considerarsi per trasporre le ga­ ranzie penali nell’ambito della procedura sanzionatoria amministrati­ va, come già segnalato dalla giurisprudenza della St c 18/1981, in ra­ gione delle particolarità delle organizzazioni amministrative e delle re­ lative procedure rispetto all’organizzazione giurisdizionale.

Conviene porre in risalto, in particolar modo, che attualmente dopo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo, che riconosce il diritto di dichiararsi non colpevole nelle procedure tribu­ tarie che si concludono con l’applicazione di una sanzione potrebbe essere vietato utilizzare le prove ottenute nella procedura amministra­

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tiva, volta esclusivamente ad accertare l’esistenza ed il

quantum

del tributo, nei procedimenti sanzionatori o processi-penali tributari. Così si potrebbe produrre un effetto distorsivo, nocivo e chiaramente con­ trario ai beni giuridici che sono protetti dal diritto sanzionatorio am­ ministrativo.

Così, è conveniente realizzare uno sforzo di riflessione orientato ad introdurre nel sistema amministrativo sanzionatorio, i principi e le garanzie proprie del diritto penale, in maniera da poter circoscrivere la potestà sanzionatoria dell’Amministrazione alFambito che le com­ pete: cioè, quello del diritto pubblico dello Stato. In tal modo questa potestà potrebbe recuperare le caratteristiche amministrative che in questo momento sembra non avere. Queste potestà dovranno rifor­ mularsi tenendo presenti le garanzie che si dovranno rispettare nel­ l’ambito dell’attuazione amministrativa, creando un sistema idoneo, proprio, che aiuti a superare le contraddizioni che derivano dalla sem­ plice trasposizione di concetti e categorie penali nell’ambito del diritto

Nel documento Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze. 1997, Anno 56, giugno, n.2 (pagine 102-107)