Progetti ed attività per il territorio rurale a cura di ZĂīĂĞůůĂƵĐĂƌŽ

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Il raggiungimento degli obiettivi del- la politica di sviluppo rurale, siano essi legati alla competitività setto- riale, allo sviluppo delle aree rurali o alla governance istituzionale dipen- de anche dall’individuazione di stru- menti efficaci di intervento. Questo assunto ha guidato l’impostazione, nell’ambito del Piano Strategico Nazionale (PSN), di una strategia di azione incentrata sull’integrazione delle tipologie d’intervento rispetto agli obiettivi della politica di svilup- po rurale. Lo strumento in questio- ne è la progettazione integrata che può essere aziendale, settoriale o territoriale. Esso dovrebbe garantire l’efficacia dell’intervento attraverso procedure di facile accesso il cui te- ma conduttore è l’integrazione di obiettivi e strumenti di azione. Il Piano Strategico Nazionale pre- vede più strumenti di approccio integrato in risposta ad un impianto strategico mirato ad “aggredire” le problematiche del settore agricolo e delle aree rurali attraverso poli- tiche mirate all’efficacia dell’inter- vento. Tali politiche devono essere in grado di coinvolgere gli utenti nell’individuazione dei fabbisogni e, contemporaneamente, di garantire trasparenza e semplificazioni di na- tura amministrativa per i potenziali beneficiari.

Per favorire questa tipologia di azio- ne, l’Istituto Nazionale di Economia Agraria, nell’ambito delle attività della Rete Rurale Nazionale (RRN), ha attivato un gruppo di lavoro che, da un lato, accompagna le Regioni nell’individuazione e nell’utilizzazio-

ne degli strumenti di integrazione, dall’altro ha il compito di studiare gli impatti di tali strumenti sul set- tore agricolo e sulle aree rurali. Le azioni intraprese sono indirizzate a comprendere l’efficacia della pro- gettazione integrata e ad individua- re linee d’intervento tarate sugli effettivi fabbisogni delle imprese e dei territori su cui agisce la Politica di sviluppo rurale.

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Il Piano Strategico Nazionale (PSN) introduce la progettazione integrata fra le modalità di accesso agli inve- stimenti previsti dalla politica di svi- luppo rurale 2007/13 con l’obiettivo di garantire maggiore efficacia alla programmazione, gestione e attua- zione degli interventi. I Progetti In- tegrati possono avere una dimen- sione settoriale o territoriale e, in entrambi i casi, declinano il main-

streaming della politica di sviluppo

rurale con l’obiettivo di rispondere in maniera sistematica a specifiche esigenze espresse dagli operatori delle filiere agroalimentari o dagli attori economici e sociali che ope- rano nei territori rurali.

La progettazione integrata non è una novità, da tempo, in Italia le po- litiche di sviluppo locale (e rurale) possono contare su strumenti com- plessi d’intervento basati sull’in- tegrazione di soggetti e misure a sostegno di una strategia unitaria di sviluppo. A cominciare dagli anni ’80 è un susseguirsi di strumenti e procedure (Patti per l’occupazione,

Patti territoriali, Leader, Progetti integrati territoriali, Contratti di filiera, solo per citarne alcuni) che prevedono interventi organicamen- te legati e finalizzati ad un piano di sviluppo settoriale o territoriale. Gli stessi sono finalizzati a concentrare le risorse finanziare su ambiti omo- genei di intervento, coinvolgere gli attori socioeconomici nei processi di sviluppo, favorire la condivisione e la comunicazione con le istituzio- ni locali, favorire il decentramento amministrativo per meglio orienta- re gli interventi rispetto alle singo- le esigenze locali. La progettazione integrata stimola la partecipazione degli attori economici e sociali ai processi di sviluppo, la nascita di relazioni sistemiche tra soggetti di natura diversa e propone soluzioni più complesse e articolate per af- frontare le problematiche settoriali o territoriali.

Nello stesso tempo la politica di sviluppo rurale ha sempre fatto un ricorso marginale a strumenti com- plessi d’intervento, se non nel caso dell’approccio Leader1_{, privilegian-}

do azioni direttamente rivolte alla singola impresa. L’esigenza di af- frontare in maniera organica le pro- blematiche dell’agricoltura e delle aree rurali ha indotto il legislatore, nell’individuazione delle linee stra- tegiche di intervento per lo sviluppo rurale, ad utilizzare strumenti effica- ci di intervento basati su una stra- tegia di azione incentrata sull’inte- grazione delle tipologie d’intervento rispetto agli obiettivi della politica di sviluppo rurale.

Il Piano Strategico Nazionale pre- vede più strumenti di approccio in- tegrato in risposta ad un impianto strategico mirato ad “aggredire” le problematiche del settore agri- colo e delle aree rurali attraverso politiche mirate all’efficacia dell’in- tervento che siano, comunque, in grado di coinvolgere gli utenti nell’individuazione dei fabbisogni e, contemporaneamente, di garan- tire trasparenza e semplificazioni di natura amministrativa per i poten- ziali beneficiari.

La progettazione integrata ha l’o- biettivo di offrire uno strumento strategico per contribuire al rag- giungimento degli obiettivi setto- riali e territoriali della politica di sviluppo rurale e, allo stesso tem- po, sviluppare una politica inclusi- va dei differenti attori economici e sociali che operano nel territorio rurale.

In termini operativi gli strumenti di progettazione integrata previsti dai Programmi di sviluppo rurale (PSR) sono i seguenti:

ͻ Progetti integrati territoriali (PIT), tesi a favorire, in ambiti spaziali omogenei, una maggiore con-

1 _{L’iniziativa comunitaria Leader, nata a metà}

anni ’90, per tre cicli di programmazione ha finanziato programmi di intervento per le aree rurali basati su un approccio integrato capace di coinvolgere, dal basso, le popola- zioni di tali territori. Oggi il Leader da inizia- tiva comunitaria con valore sperimentale è diventato un approccio orizzontale d’inter- vento da utilizzare nell’ambito dell’attuazio- ne dei Programmi di sviluppo rurale.

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centrazione ed integrazione degli interventi;

ͻ Progetti integrati di filiera (PIF), il cui obiettivo è la creazione o il po- tenziamento delle principali filie- re agroalimentari e di quella fore- stale a livello regionale attraverso progetti complessi ed integrati di intervento che possano sistema- tizzare l’intervento pubblico ta- randolo sulle specifiche esigenze di comparto.

Inoltre, la strategia nazionale pre- vede l’attivazione del Pacchetto aziendale (PA), uno strumento di integrazione rivolto alle esigenze di sviluppo delle singole imprese. Nel pacchetto il beneficiario presen- ta un piano di sviluppo aziendale basato sull’integrazione di diverse misure presenti nel Programma di Sviluppo Rurale (PSR). L’integrazio- ne, in questo caso, non coinvolge un sistema ma il singolo beneficiario che accede a un ventaglio di azioni funzionali alle necessità aziendali.

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Il Progetto integrato di filiera che, secondo la definizione proposta dal PSN, ha l’obiettivo di creare o poten- ziare le principali filiere agroalimen- tari e quella forestale, deve presen- tarsi come un progetto complesso ed integrato di azioni tese a sistematiz- zare l’intervento pubblico tarandolo sulle specifiche esigenze di compar- to. Il PIF è un progetto settoriale, pre- sentato da una partnership rappre- sentativa degli interessi e degli obiet- tivi di una pluralità di soggetti che, al fine di contribuire alla piena riuscita dell’obiettivo iniziale, prende una se- rie di accordi e si candida a realizzare investimenti attraverso l’utilizzo del- le misure presenti nel PSR. Dal punto di vista funzionale un PIF si concretiz- za nel caso in cui risponda ai seguenti presupposti: 1) presentazione di un progetto di sviluppo collettivo cui far fronte con due o più misure presenti nel PSR; 2) attivazione prevalente di

misure del PSR finalizzate alla com- petitività settoriale; 3) costituzione di un soggetto giuridico cui fanno capo i soggetti che aderiscono all’iniziativa; 4) attribuzione di funzioni più o me- no ampie al soggetto giuridico che rappresenta il partenariato. La progettazione integrata territoria- le è, invece, definita dal PSN come uno strumento finalizzato ad attiva- re partenariati pubblico-privati con l’obiettivo di sviluppare programmi di intervento finalizzati allo sviluppo di aree territoriali provinciali o sub- provinciali.

Nell’ambito della programmazione per lo sviluppo rurale 2007-2013, lo strumento naturalmente chiamato a soddisfare tale obiettivo è l’ap- proccio Leader promosso dall’as- se 4 del regolamento comunitario n.1698/05, il cui scopo è appunto quello di promuovere lo sviluppo locale attraverso un processo di con- certazione partecipato e mosso dal basso in corrispondenza alle esigen-

ze di sviluppo delle comunità locali. Lo stesso regolamento all’art.59, promuove, però, la costituzione di partenariati pubblico-privati, diver- si da quelli promossi dall’approccio Leader, al fine di attuare strategie di sviluppo locale che possano raf- forzare la coerenza territoriale e stimolare sinergie tra misure rivolte all’economia e alle popolazioni ru- rali. L’approccio integrato previsto dall’impianto regolamentare tende a promuovere azioni sinergiche, ba- sate su specifiche strategie di svilup- po locale condivise e partecipate dal basso, per l’attivazione delle misure concernenti l’economia e la società rurale.

La progettazione integrata territoria- le è lo strumento che il PSN propone per stimolare la creazione di parte- nariati socioeconomici finalizzati a stimolare i processi di sviluppo delle aree rurali. In ogni caso, la descrizio- ne piuttosto vaga della progettazio- ne integrata territoriale nel PSN e

Progetti ed attività_{per il territorio rurale}

rali. Con specifiche ricerche, analisi e attività di assistenza tecnica l’Istituto ha accumulato una grossa esperien- za in materia di strumenti che favo- riscono i processi di interazione tra soggetti di natura differente accomu- nati da obiettivi condivisi di azione. Tali attività si inseriscono nell’ampio filone di ricerca in materia di “Gover- nance delle aree rurali” il cui scopo è quello di analizzare le dinamiche con cui si costruiscono i processi di svi- luppo locale e favorire la diffusione di pratiche di programmazione e ge- stione delle politiche che possano: a) favorire il coinvolgimento di tutti gli attori economici e sociali presenti sul territorio in cui agisce la politica; b) aumentare l’efficacia degli interventi di politica pubblica.

In quest’ultimo campo di analisi si inseriscono le attività del gruppo di lavoro “Progettazione integrata” che nasce nell’ambito del programma Rete Rurale Nazionale del Ministero delle politiche agricole, agroalimen- tari e forestali con l’obiettivo di faci- litare l’attivazione degli strumenti di progettazione integrata.

Il gruppo di lavoro ha il duplice obiet- tivo di accompagnare le Regioni nell’individuazione e nell’utilizzazio- ne degli strumenti di integrazione e, nel contempo, studiare gli impatti di tali strumenti sul settore agricolo e sulle aree rurali. Le azioni intraprese sono indirizzate a comprendere l’ef- ficacia della progettazione integrata e ad individuare linee d’intervento tarate sugli effettivi fabbisogni delle imprese e dei territori su cui agisce la Politica di sviluppo rurale.

di misure presenti nell’asse 1 e 2 dei PSR, coniugando gli interventi tipica- mente strutturali a quelli di riconver- sione dei metodi di produzione tipici delle misure agroambientali. È, inoltre, inserito un pacchetto “salute e sicurezza” il cui fine è l’au- mento degli standard di sicurezza sul lavoro attraverso il rinnovo di mac- chine e attrezzature e azioni imma- teriali tese all’introduzione di prassi operative e gestionali che possano garantire il miglioramento delle con- dizioni di lavoro.

La programmazione regionale ha ul- teriormente allungato la lista delle tematiche di attuazione dei Pacchetti a seconda di esigenze specifiche del territorio, i PSR prevedono Pacchetti per aziende situate in zone di mon- tagna, per favorire la diversificazione delle imprese in chiave agro-energe- tica, per la competitività dell’impresa. L’approccio integrato interessa una grossa fetta dell’attuazione della Politica di sviluppo rurale. L’8% del- le risorse pubbliche destinate ai PSR è, infatti, gestito secondo i criteri dell’integrazione e afferisce a pro- getti integrati di filiera o territoriali. La gran parte dei programmi regiona- li (18 su 21) ha previsto l’attivazione di forme di progettazione integrata. Ad oggi essa risulta attivata in 13 Re- gioni, tutte hanno messe a bando le risorse dei PIF (Basilicata, Calabria, Campania, Emilia Romagna, Friuli Ve- nezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombar- dia, Marche, Puglia, Toscana, Umbria e Veneto), mentre solo otto attivano anche forme di progettazione inte- grata territoriale (Liguria, Lombardia, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Marche, Lazio, Campania e Calabria). Mentre, per quello che riguarda i Pacchetti aziendali, è stato attivato esclusiva- mente il pacchetto giovani.

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L’INEA da oltre un decennio segue con interesse le dinamiche proget- tuali che contribuiscono alla crescita del sistema agricolo e delle aree ru- – PIT come strumento di governan-

ce delle aree rurali. Il PIT, in questo

caso è uno strumento molto simi- le al Leader. Prevede una strategia globale di intervento di sviluppo locale che coinvolga soggetti pub- blici e privati.

Per quanto riguarda i Pacchetti aziendali, il PSN indica alcune tipo- logie-modello di pacchetto legate ai principali obiettivi strategici della politica di sviluppo rurale: a) il pac- chetto giovani, finalizzato a facilitare il primo insediamento in agricoltura di giovani sotto i quarant’anni di età; b) il pacchetto donne, teso alla crea- zione o al miglioramento di imprese condotte da donne; c) il pacchetto qualità per sostenere aziende votate alla produzione di qualità certificata secondo normativa comunitaria o nazionale.

Con la revisione del PSN a seguito dell’Health Check della PAC2_{, sono}

state introdotte altre tipologie di pacchetto che intendono essere strumento per l’attuazione delle nuove azioni previste e sostegno efficace per il raggiungimento degli ulteriori obiettivi che vengono asse- gnati alla Politica di Sviluppo Rurale. In questa direzione vanno il pacchet- to ambiente e quello energie rinno- vabili. Si tratta di strumenti rivolti ad aziende il cui obiettivo è lo sviluppo in chiave ambientale. Entrambi ten- dono a promuovere l’integrazione l’interpretazione che ad essa hanno

dato i PSR, ne hanno fatto uno stru- mento con obiettivi e modalità di funzionamento spesso differente da quello immaginato in sede co- munitaria o comunque più flessibile e adattabile alle singole strategie di sviluppo regionale.

Per questo motivo il PIT trova diverse forme di funzionamento:

– PIT a gestione pubblica per la re- alizzazione di interventi infrastrut- turali. Il PIT è uno strumento desti- nato agli Enti locali o pubblici per l’attivazione di interventi di natura infrastrutturale.

– PIT a finalità ambientale. I progetti integrati territoriali sono utilizza- ti come strumento di attuazione di strategie di azione territoriale a carattere ambientale. In parti- colare, essi si configurano come strumenti tesi a favorire accordi agro-ambientali territoriali il cui scopo è l’assunzione di responsa- bilità collettive da parte degli ope- ratori economici del territorio che sottoscrivono un impegno con la comunità locale di appartenenza a fronte di vantaggi economici e fa- cilitazioni nella fornitura di servizi da parte degli Enti locali. Il sogget- to promotore è l’Ente locale, i be- neficiari delle misure gli operatori locali o gli Enti pubblici nel caso siano referenti del bene oggetto d’intervento.

2 _{Nel 2009, con l’approvazione dei regola-}

menti di modifica della PAC, si è concluso il processo di revisione, denominato Health

Check, previsto dalla riforma Fischeler del

2003 per valutare lo stato di applicazione della Politica agricola comunitaria e l’even- tuale necessità di revisione. Tale processo ha assegnato “nuove sfide” alla Politica di Sviluppo Rurale, in particolare rivolte all’at- tuazione di politiche a favore della lotta ai cambiamenti climatici e per le energie rin- novabili, la gestione sostenibile delle risorse idriche e per la biodiversità.

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to a strategic system aimed at “attacking” the problems of the agricultural sector and rural areas through policies aimed at the interventions effectiveness. These policies need to be able both to involve users during the needs identification process and, simul- taneously, to ensure, to potential beneficiar- ies, the transparency and simplification on administrative procedures.

To support these actions, the National Insti- tute of Agricultural Economics, as part of the National Rural Network (NRN), has set up a working group with responsibility for guid- ing regions through identification and using integration tools and studying the impacts of these instruments on the agricultural sector and rural areas. The purpose of the working group is to understand the effectiveness of the integrated planning and to identify the guidelines developed on the actual needs of companies and territories affected by the Rural Development Policy.

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Serena Tarangioli è ricercatrice dell’Istituto Nazionale di Economia Agraria e vice coordinatrice del gruppo di lavoro della RRN “Progetti integrati”

di governance utilizzati nel nostro Pa- ese. Le attività del gruppo di lavoro andranno sempre più nella direzione di offrire analisi obiettive del proces- so di integrazione promosso nei PSR e, nello stesso tempo, tenteranno di ricostruire i processi che scaturiscono da un’azione di integrazione.

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The achievement of the aims of Rural De- velopment Policy, both related to sectorial competitiveness, rural development and in- stitutional governance also depends on the identification of effective tools of interven- tion. As a result, it was adopted, as part of the National Strategic Plan (NSP), an action strategy based on integration between the types of intervention and the objectives of rural development policy, the integrated planning. It should ensure the effectiveness of intervention through easy access proce- dures whose main theme is the integration of objectives and means of action. The inte- grated planning can be applied at company, sectorial or territorial level.

The National Strategic Plan supplies a series of tools of integrated approach as response tazione capace di cogliere e valutare

gli effetti di tali strumenti.

Alle attività rivolte alle amministra- zioni regionali si affiancano quelle di- rette ai soggetti beneficiari delle va- rie forme di progettazione integrata. In questo caso si prevedono: – incontri del gruppo di lavoro con

i vari partenariati che, a livello re- gionale, hanno proposto PIF o PIT per discutere delle problematiche che affrontano nella gestione del- lo strumento e costruire insieme i percorsi di accompagnamento più idonei;

– la costruzione di una rete di par- tenariati della progettazione inte- grata che favorisca lo scambio di esperienze;

– la promozione di scambi di esperienze tra partenariati della progettazione integrata e parte- nariati nati da altre esperienze simili (per esempio dai contratti di filiera, patti territoriali, Leader, Distretti ecc.).

La seconda linea di attività prevista dal progetto prevede analisi e dif- fusione dei risultati dell’approccio integrato nell’ambito delle politiche di sviluppo rurale. In questo senso il gruppo di lavoro è coinvolto in atti- vità di formazione, informazione, valutazione o diffusione dei risultati. L’attività è rivolta all’organizzazione di eventi di varia natura e all’indi- viduazione di buone prassi di im- plementazione della progettazione integrata.

Più di recente, l’attività si è andata concentrando sugli elementi del di- battito sulla PAC post 2013 che, al- meno dalle prime comunicazioni uf- ficiali, sembra prevedere un approc- cio di intervento sempre più volto ad utilizzare strumenti di integrazione capaci di migliorare la cooperazione tra soggetti di natura diversa e favo- rire azioni tese alla condivisione delle strategie d’intervento.

L’Italia, quindi, si pone come leader, in quanto ha potuto sperimentare processi di integrazione, non a caso vanno aumentando le attività di ricer- ca estere sui processi e gli strumenti Il gruppo di lavoro nasce con la logica

di attivare una task force, di cui oltre all’INEA fanno parte l’ISMEA, SIN e il Mipaaf, capace di accompagnare il processo di programmazione e ge- stione di interventi tutto sommato nuovi agli attori della Politica di svi- luppo rurale. Inoltre, il progetto pre- vede attività di analisi degli effetti di tali strumenti volta a verificare il va- lore aggiunto di interventi che nella pratica risultano molto più comples- si di quelli normalmente proposti e utilizzati dalle politiche pubbliche di sviluppo rurale.

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Come si diceva poc’anzi, l’obiettivo specifico del gruppo di lavoro “Pro- gettazione integrata” è il supporto alle Amministrazioni regionali e ai soggetti beneficiari degli strumenti di approccio integrato previsti dalla Politica di sviluppo rurale 2007-2013. Tale supporto segue due principali filoni di azione:

1. Il supporto diretto ai soggetti coinvolti a vario titolo nell’imple- mentazione dell’approccio inte- grato;

2. Attività di approfondimento, ana- lisi e studio delle tematiche rela- tive all’approccio integrato nella politica di sviluppo rurale. L’attività di supporto diretto è rivolta da una parte a sostenere l’Ammini- strazione centrale e quelle regionali nell’attivazione di progetti integrati a livello di misura, filiera e territorio e, dall’altra, ad accompagnare con azioni di varia natura gli attori locali che attiveranno tali progetti. All’as-