Il ruolo dell’Unione Europea nell’evoluzione delle politiche urbane
IL PROGRAMMA URBACT
Obiettivi generali
Il Programma Urbact II ha come obiettivo generale il miglioramento dell’efficacia delle politiche per lo sviluppo integrato urbano allo scopo di implementare la strategia di Lisbona-Goteborg. E’ un programma europeo di cooperazione territoriale finanziato dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) per favorire lo scambio di esperienze tra città europee diffondendo le conoscenze acquisite in materia di sviluppo urbano sostenibile. Rappresenta la continuazione del programma di iniziativa comunitaria Urbact I creato nel 2002 al fine di mettere in rete le città beneficiarie di programmi europei a carattere urbano (Urban I, Urban II, Urban Pilot Projects) e di consentire lo scambio di esperienze grazie alla definizione di reti tematiche. E’ stato approvato dalla Commissione europea con decisione C(2007) 4454 del 2 ottobre 2007.
Obiettivi specifici
a) agevolare lo scambio di esperienze e le conoscenze acquisite tra decisori politici ed esperti nel campo dello sviluppo urbano sostenibile e tra autorità locali e autorità regionali;
b) diffondere le esperienze e le buone pratiche sperimentate nelle città europee e assicurare il trasferimento del know-how relativo al settore dello sviluppo urbano sostenibile;
c) fornire assistenza ai decisori politici e ai professionisti nel definire i piani d’azione attinenti allo sviluppo urbano sostenibile.
Priorità
Asse prioritario 1: città motori di crescita e di occupazione - tema 1.1: promozione dell’imprenditorialità
- tema 1.2: rafforzamento dell’economia dell’innovazione e del sapere - tema 1.3: occupazione e capitale umano.
Asse prioritario 2: città attrattive e coese
- tema 2.1: sviluppo integrato delle aree svantaggiate e a rischio - tema2.2: integrazione sociale
- tema 2.3: problemi ambientali
- tema 2.4: governance e pianificazione urbana Asse prioritario 3: assistenza tecnica
Azioni ammissibili
Gli obiettivi possono essere raggiunti attraverso tre diverse tipologie di azioni:
1. Lo scambio di esperienze ed apprendimento potrà avvenire tramite la costituzione di reti tematiche, reti fast track e gruppi di lavoro caratterizzati da specifici requisiti di partenariato, durata e dotazione finanziaria. Le reti tematiche, coordinate e gestite esclusivamente da città europee, sono finalizzate alla elaborazione di raccomandazioni politiche per sostenere i membri del network nell’attuazione di metodologie innovative sul tema dello sviluppo urbano sostenibile. I gruppi di lavoro prevedono la partecipazione di diverse tipologie di operatori: autorità pubbliche locali, regionali, nazionali, esperti, università, centri di ricerca, reti nazionali o europee ecc. il cui obiettivo è l’elaborazione di prodotti e risultati da condividere tra i componenti dei singoli gruppi e che possano anche essere utilizzati da attori esterni ai gruppi di lavoro. Le reti fast track sono dei network coordinati e gestiti direttamente dalla Commissione Europea e fanno riferimento alle priorità tematiche indicate all’interno dell’iniziativa “Regioni per il cambiamento economico” della stessa Commissione. L’obiettivo di questi network è quello di effettuare un trasferimento diretto e mirato di pratiche di eccellenza o di specifici strumenti nel campo delle politiche urbane, già sperimentate in precedenza, a centri urbani che desiderino migliorare le proprie competenze nel campo dello sviluppo urbano sostenibile.
2. La capitalizzazione e la divulgazione delle conoscenze acquisite tramite: la costituzione di poli tematici, punto di riferimento per gli attori del programma; la definizione di la realizzazione di studi e ricerche su specifici temi stabiliti dall’Autorità di Gestione.
3. La comunicazione: il programma promuove la realizzazione di siti web e l’organizzazione di conferenze annuali e regionali, la stampa delle principali pubblicazioni nelle lingue nazionali al fine di assicurare la più ampia diffusione delle conoscenze acquisite. Una delle principali novità del Programma Urbact II è rappresentata dal requisito che ogni partner, riunendo gli stakeholders adeguati, istituisca un Gruppo di Supporto Locale (di seguito GSL) e crei un Piano d’Azione Locale (di seguito PAL), ovvero una sorta di “tabella di marcia” concreta che possa offrire una serie di soluzioni utili ad affrontare gli argomenti identificati all’inizio del progetto Urbact..Altra peculiarità del Programma Urbact II è la designazione, da parte del Lead Partner, di un Lead Expert che dovrà supportare i partner durante tutto il ciclo di vita del progetto e dovrà partecipare alle attività previste a livello di Programma in nome e per conto della partnership progettuale.
Territorio di applicazione Stati Membri UE
Inoltre possono beneficiare dei fondi FESR anche Norvegia e Confederazione Elvetica, definiti Stati Partner. I partner provenienti da questi due Paesi possono beneficiare dei fondi stanziati a livello nazionale.
Paesi IPA. I partners provenienti da Paesi candidati e potenzialmente candidati all’ingresso nell’Unione Europa possono beneficiare esclusivamente dei fondi derivanti dallo Strumento di Assistenza alla Pre-Adesione.
Altri Paesi. I partners di altri Paesi provvederanno attraverso propri fondi alla copertura dei costi derivanti dalla partecipazione al progetto
Beneficiari
Possono in qualità di partner i seguenti organismi: , - città degli Stati Membri UE e dei due Stati Partner;
- i Servizi competenti in materia di politica urbana di Regioni e Stati Membri;
- Università e Centri di Ricerca potenzialmente interessati alle tematiche del Programma.
Le associazioni nazionali e internazionali di città nonché gli operatori del settore privato possono partecipare al Programma con propri fondi e nel rispetto della normativa in materia di concorrenza e aiuti di Stato.
Finanziamento del Programma
Il contributo comunitario (FESR) per il Programma è pari ad euro 53,3 milioni. A questi si aggiungono 14,4 milioni di euro di cofinanziamento da parte degli Stati membri.
Questi indirizzi, per quanto riguarda l’Italia, vengono recepiti all’interno del Quadro Strategico Nazionale per la Politica Regionale di Sviluppo 2007-2013, che ha rappresentato il quadro di riferimento per le singole programmazioni regionali dei Fondi Strutturali. I temi proposti dall’Unione Europea, infatti, vengono inseriti come priorità della programmazione e formalizzati come “Priorità numero 8 – Competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani”.
Inoltre la strategia della Commissione per il 2007-2013 ha dato avvio anche al nuovo programma comunitario denominato Jessica (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas)19. Tale programma istituisce i
19 Le modalità di gestione di Jessica sono definite nei Quadri Strategici Nazionali e nei Programmi operativi, e riprendono le linee guida strategiche comunitarie adottate dalla Commissione. Si sono creati dei Fondi per lo Sviluppo Urbano con risorse pubbliche e private. I due possibili approcci operativi da seguire sono:
- Relazione diretta con i Fondi di Sviluppo Urbano. Le autorità di gestione che decidono di usare il
programma, emaneranno inviti ad esprimere interesse che saranno valutati in base al progetto e agli investimenti, ai termini e alle condizioni di finanziamento, ecc. In seguito all’approvazione, si può arrivare a firmare un accordo di finanziamento con l’autorità di gestione e i fondi di sviluppo urbano, specificando termini e condizioni, così come gli investimenti individuati per allocare risorse dai programmi operativi a loro. I fondi di sviluppo urbano supporteranno le Public - Private Partnership e altri progetti urbani integrati, assicurando prestiti, equity o garanzie.
E’ possibile che un progetto sia sostenuto con prestiti derivanti dai fondi di sviluppo urbano e con sovvenzioni pubbliche (comprese quelle derivanti dai programmi operativi). Possono partecipare anche investitori privati come le banche
- Attraverso fondi di partecipazione. Le autorità di gestione hanno la possibilità di predisporre
strumenti di ingegneria finanziaria destinati allo sviluppo urbano sostenibile, attraverso l’intermediazione di fondi di partecipazione. Si tratta di quegli investimenti che non riguardano solo il fondo per lo sviluppo urbano e che consistono in equity, prestiti o garanzie.
cosiddetti Fondi per lo Sviluppo Urbano, fondi destinati al finanziamento di operazioni di trasformazione e rigenerazione urbana, attivabili su tutto il territorio europeo. Tali Fondi per lo Sviluppo Urbano sono finanziati sia dalle Regioni, attraverso risorse dei Fondi Strutturali, che da soggetti aggiuntivi come Banca Europea degli Investimenti (BEI), Banca di Sviluppo del Consiglio d’Europa (CEB), istituzioni finanziarie internazionali, settore bancario privato. Jessica è stato concepito al fine di far leva proprio su finanziamenti aggiuntivi, particolarmente adeguati allo sviluppo di partenariati pubblico-privati, per finanziare progetti di rinnovo e di sviluppo urbano nelle regioni dell’Unione Europea. Questa iniziativa europea, per la prima volta, punta su una ottimale combinazione di prestiti e sovvenzioni insieme all’utilizzo di altri strumenti di natura finanziaria. La sostenibilità a lungo termine è garantita e potenziata dal carattere rotativo delle contribuzioni che il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), o eventualmente il Fondo sociale europeo (FSE), apportano ai fondi specializzati negli investimenti per lo sviluppo urbano.
Ciò che abbiamo descritto fin qui trova conferma in alcune riflessioni di Roberto Camagni20 sull’Europa delle città e sui processi avviati dalle istituzioni europee in ambito urbano. Camagni sostiene che l’Europa, grazie anche ai nuovi orientamenti comunitari, inaugura non più “pratiche a carattere spesso ancora settoriale che in precedenza si erano calate sull’ambiente urbano o su sue parti specifiche: le politiche per i quartieri in crisi del Regno Unito degli anni ’70, le politiche di rigenerazione urbana e urbanistica degli anni ’80, le politiche dei trasporti, dell’ambiente e della qualità urbana degli anni ’90. Si tratta piuttosto del riconoscimento della città come luogo della modernità, della creatività, della conoscenza, e della conseguente necessità di politiche integrate di competitività e di liveability urbana per il rilancio dello sviluppo complessivo dei paesi”. E ancora: “La stessa Unione Europea, che ancora, per effetto dei Trattati vigenti, non possiede una competenza a carattere territoriale, si spinge ormai molto avanti nel consigliare e supportare politiche esplicitamente rivolte all’ambiente
Un accordo di finanziamento viene firmato con gli Stati membri (o le autorità di gestione), specificando i termini, le condizioni, e le tipologie di investimenti da utilizzare. I progetti approvati non sono sostenuti da sovvenzioni. Uno dei prerequisiti è che i progetti siano inseriti in un piano integrato per lo sviluppo urbano.
20 Camagni R. (2006), Città, conoscenza e visioni strategiche in Baroni M. (a cura di), Dov’è finito
urbano, e finanche nell’auspicare un coinvolgimento dei governi locali nella gestione dei progetti finanziati dai Fondi Strutturali europei, sulla base di un nuovo modello di governance territoriale”.
Inoltre, l’analisi di Camagni è interessante per i suoi rilievi critici alle impostazioni dominanti in materia di realizzazione della società della conoscenza. Camagni sostiene che non basta, come spesso fa l’Unione Europea e come in parte si ritrova nella strategia 2007-2013, destinare iniezioni di risorse pubbliche in direzione dei sistemi dell’alta formazione, della ricerca e dell’impresa. Le risorse pubbliche, invece, non dovrebbero finanziare direttamente i settori ma bensì finanziare principalmente l’interazione e la sinergia tra di essi.
Sostiene Camagni che “sono le aree di integrazione a determinare i frutti migliori in termini di processi innovativi, in quanto forniscono le precondizioni indispensabili per il loro sviluppo:
– un generale atteggiamento della società favorevole alla scienza e alla conoscenza;
– una sinergia fra istituzioni di ricerca e istituzioni di alta formazione; – una imprenditorialità orientata alla ricerca e ai settori avanzati;
– un efficiente sistema di trascodifica e trasferimento di conoscenza dalle istituzioni preposte alla sua creazione verso le imprese”.
L’Unione Europea però, anche se parzialmente, ha sviluppato alcune recenti considerazioni che vanno in questa direzione e le ha introdotte all’interno di linee guida ufficiali.
Questa disamina del contributo che l’Europa, attraverso le sue istituzioni comunitarie e i suoi documenti ufficiali, ha dato allo sviluppo di politiche e pratiche in materia di sviluppo urbano sostenibile, ci fornisce una base conoscitiva e un quadro di riferimento per andare ad analizzare, all’interno del prossimo capitolo, alcuni casi concreti di città europee impegnate, a partire dalla metà degli anni ’90, in processi di trasformazione urbana e di sviluppo locale territoriale. I casi analizzati sono quattro: Amburgo; Helsinki; Oslo; Rotterdam.