Capitolo 2. Le misure della qualità istituzionale
2.1. Quantificare la qualità istituzionale
Nel precedente capitolo è stato definito il concetto di istituzioni, intese come vincoli che gli uomini hanno definito per disciplinare i loro rapporti. Ci occuperemo ora di come le istituzioni possano essere tradotte in termini operativi per studiarle con un approccio quantitativo. Questo passaggio non potrà essere indolore, evidentemente. Nel processo di traslazione di un concetto o di una teoria tra discipline e approcci diversi, inevitabilmente cambiano le prospettive di analisi, e con esse i termini, i significati e le sfumature dei concetti stessi. Si aggiunga a queste considerazioni il fatto che, nel caso delle istituzioni, la relativa novità del concetto comporta la presenza di alcune disomogeneità che solo lo sviluppo della ricerca potrà correggere. Una di queste è rinvenibile proprio nel primo, fondamentale, aspetto della traduzione quantitativa di un concetto, ossia la definizione dell'oggetto.
Nella letteratura i termini "istituzioni", ‚qualità istituzionale‛ e ‚governance‛ sono utilizzati come sinonimi8. Mentre il primo è più diffuso nei lavori di tipo teorico- qualitativo, in ambito statistico ed econometrico gli ultimi due sono pressoché equivalenti. L’origine dell’equiparazione dei due termini deriva dall'influenza esercitata dalla Banca Mondiale la quale, prima fra le organizzazioni sovra-nazionali ad adottare l’approccio istituzionalista e a tradurlo negli studi sulla governance, ha consolidato un’indiscussa leadership negli studi quantitativi sulle istituzioni, grazie soprattutto ai lavori di Kauffmann, Kraay e Mastruzzi. Il nesso tra istituzioni e qualità istituzionale o governance è ben riassunto da Alonso e Garcimartìn (2009): se dal
punto di vista economico le istituzioni i) diminuiscono i costi di transazione, riducendo l'incertezza e certezza e prevedibilità alle interazioni sociali e ii) favoriscono la coordinazione degli agenti economici, allora la qualità istituzionale può essere valutata secondo quattro fondamentali criteri:
efficienza statica: la capacità delle istituzioni di fungere da incentivi e di favorire i comportamenti che riducono i costi sociali;
credibilità (o legittimazione): la capacità delle istituzioni di definire contratti credibili nel tempo, ossia di creare un contesto normativo che incida concretamente sulla condotta degli agenti;
sicurezza (o prevedibilità): un'istituzione adempie alle sue funzioni se riduce l'incertezza associata all'interazione umana. Infatti, una delle fondamentali funzioni delle istituzioni è garantire un alto livello di sicurezza e di stabilità alle relazioni sociali, per il tramite dei minori costi di transazione;
adattabilità (efficienza dinamica): la capacità delle istituzioni di anticipare i cambiamenti sociali o quantomeno di agevolare la risposta degli agenti al cambiamento.
L'interesse per la misurazione della qualità istituzionale è imputabile, secondo Arndt e Oman (2006), a tre principali fattori, primo fra tutti la globalizzazione. Uno dei tanti suoi effetti è stato il notevole incremento degli investimenti internazionali (specialmente degli Investimenti Diretti Esteri, passati dai 10 miliardi di dollari nel 1980 ai 300 miliardi di dollari del 2006), ai quali si è accompagnata una crescente richiesta di informazione quantitativamente maggiore e qualitativamente più fruibile ai fini delle decisioni di investimento. Il secondo fattore è stato la conclusione della guerra fredda, che ponendo fine al confronto ideologico tra economia di mercato e comunismo, ha aumentato l'interesse per le caratteristiche interne delle economie dei singoli paesi. Infine, il fallimento delle politiche del primo ‚Washington Consensus‛, il piano elaborato dagli Stati Uniti per risolvere le crisi dei paesi dell’America Latina negli anni ‘80, ha imposto la ricerca di soluzioni alternative al problema del mancato sviluppo. A questi fattori, le Nazioni Unite (2008) aggiungono l’impatto delle ICTs,
che hanno cambiato le sedi e gli strumenti della governance, aumentando partecipazione e trasparenza, e i processi di decentramento del governo in atto in larga parte dei paesi del mondo, che hanno ridotto il grado di burocratizzazione e favorito il coinvolgimento della società civile.
Oltre al settore pubblico strettamente inteso, cioè ai governi nazionali, vi sono quattro diverse categorie di attori interessati alle valutazioni della qualità istituzionale: i donatori, i monitoranti, i privati e gli accademici. Il gruppo dei donatori è costituito da tutte le organizzazioni sovra-nazionali, come Banca Mondiale, Fondo Monetario Internazionale, Banca Asiatica di Sviluppo, la stessa Unione Europea, che finanziano progetti di sviluppo, e che dunque hanno necessariamente dovuto incorporare l'approccio istituzionalista nella loro azione. I tanti studi condotti negli anni recenti (si vedano per esempio Rodriguez-Pose (2010) sul rapporto tra qualità istituzionale e politica di coesione nelle regioni dell’Unione Europea, o i tanti lavori sull’inefficacia dei programmi di sviluppo causata dalla corruzione) hanno dimostrato come la qualità istituzionale sia un fattore determinante per l'efficacia degli aiuti allo sviluppo, tanto che se ne discute, oggi, in termini di condizionalità. Gli Stati Uniti, per esempio, nell’ambito del programma di sviluppo ‚Millennium Challenge Account‛ hanno scelto di premiare i paesi che, a parità di reddito, sono meglio governati. Ricorrendo agli indicatori di governance disponibili e raggruppandoli in tre macro-categorie (rule of
law, ambiente economico e capitale umano), perché un paese benefici degli aiuti è
necessario che, rispetto ai paesi con reddito analogo, esibisca punteggi superiori alla mediana in almeno metà degli indicatori di ciascuna delle tre categorie e, necessariamente, nell’indicatore del livello di corruzione (Millennium Challenge Account, 2006). Analogamente, uno dei due criteri con cui la Banca Mondiale eroga i propri aiuti allo sviluppo nell’ambito dell’International Development Assistance è un indice di qualità istituzionale da essa stessa prodotto, il Country Policy and Institutional
Assessment (v. par. 2.3.2).
Il gruppo dei monitoranti è composto da quelle organizzazioni sovra-nazionali e non governative che implementano e monitorano programmi di sviluppo. L’esempio più
efficace è rappresentato da Transparency International, un’organizzazione non governativa con sede a Berlino vocata alla lotta alla corruzione, la quale ha ideato, negli anni novanta, l’indice più utilizzato dalla comunità scientifica negli studi sulla corruzione, il Corruption Perceptions Index (v. par. 2.3.2).
Vi è inoltre la categoria degli interessi privati, in cui ricadono le multinazionali, le imprese esportatrici, e in generale tutte quelle organizzazioni che per effettuare Investimenti Diretti Esteri vogliono ridurre al minimo i rischi ad essi legati9.
Infine, il quarto gruppo è costituito naturalmente dagli accademici e dai membri di think-tank che s'interessano alla governance per la ricerca (soprattutto nella scienza politica e nell'economia) e per i risvolti sul piano delle policy.
In generale, le misure di performance sono elaborate ed utilizzate per diversi scopi (Pollitt, 2008):
per incoraggiare un uso più efficiente delle risorse scarse, come nel caso delle organizzazioni per lo sviluppo;
per aiutare i governi a definire le direzioni strategiche di sviluppo e i processi di riforma;
come benchmark, per valutare le performance del settore pubblico e
permettere confronti sia all’interno dei paesi tra agenzie o livelli di governo in competizione, sia rispetto agli altri paesi;
per giudicare le performance del management e convogliare le operazioni di audit e compliance sulle organizzazioni meno virtuose;
per informare i potenziali investitori sui potenziali rischi e sulla profittabilità degli investimenti in un dato paese.
I primi punti di questa lista non esaustiva riguardano soprattutto il settore pubblico, mentre gli ultimi afferiscono principalmente alla sfera privata dell’economia. In
9 Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2003) evidenziano come la correlazione tra gli indicatori di governance e
generale, rileviamo inoltre che mentre la prospettiva privata si concentra su aspetti specifici delle istituzioni, quella privata comprende categorie più generali, che descrivono la governance pubblica come un fenomeno fortemente multi- dimensionale.