Rule of law e corruzione

La democrazia è una condizione necessaria per una buona qualità istituzionale, ma non è di per sé sufficiente. La storia, si pensi per esempio ai totalitarismi della prima metà del Novecento, è ricca di casi di governi saliti legittimamente al potere, perché eletti democraticamente e nel rispetto delle istituzioni vigenti, che hanno poi esercitato il potere in modo autoritario, attuando discriminazioni e calpestando diritti fondamentali. Per questo una dimensione fondamentale della governance concerne il rispetto dello stato di diritto e viene correntemente definita come rule of law. Weingast (1997) definisce il rule of law come un insieme di norme politiche e di diritti applicati e riconosciuti stabilmente ed imparzialmente a tutti i cittadini. Analogamente,

O’Donnell (2004) afferma che il rule of law implica che le decisioni amministrative o giudiziarie devono essere le medesime per casi equivalenti e che esse non debbono in alcun modo essere influenzate da classe, status o potere detenuti dalle parti. In altre parole, il rule of law si compone di un aspetto procedurale che si concentra sull'applicazione delle norme e del rispetto del principio di uguaglianza di fronte alla legge, e di un aspetto sostanziale che incorpora un nucleo di diritti fondamentali imprescindibili. World Justice Project, una ONG la cui mission è la diffusione nel mondo di una giustizia più equa, ritiene che si possa definire rispettoso del rule of law un paese in cui: i) i governi e i suoi ufficiali siano ritenuti responsabili di fronte alla legge; ii) le leggi siano chiare, pubblicamente note, accessibili, stabili e giuste e tutelino i diritti fondamentali, a partire dalla sicurezza delle persone e della proprietà privata; iii) il processo attraverso cui le leggi sono emanate ed eseguite sia efficiente e giusto; iv) il potere giudiziario sia esercitato con competenza, indipendenza e integrità, da un numero congruo di persone che siano dotate di adeguate risorse finanziarie. Il rule of

law è un requisito fondamentale perché una società possa progredire anche dal punto

di vista economico: se le norme non sono applicate o chi le infrange non viene sanzionato, l’incertezza del diritto si traduce, economicamente, in alti costi di transazione e in distorsioni nell’allocazione di risorse, con effetti negativi sul grado di efficienza di un’economia. Il nemico numero uno dello stato di diritto è la corruzione. La sua rilevanza nel dibattito sulla qualità istituzionale è dimostrata dall'enorme attenzione che la comunità scientifica le ha dedicato negli ultimi anni. Anzi, la letteratura empirica sulle istituzioni ha avuto una svolta proprio a seguito di un lavoro di Mauro (1995) sugli effetti depressivi della corruzione per gli investimenti. La definizione più diffusa e condivisa tra gli economisti considera la corruzione come un abuso di risorse pubbliche per scopi privati. I numerosi studi susseguitisi negli ultimi anni hanno generato un consenso unanime sugli effetti negativi esercitati dalla corruzione sui processi di sviluppo attraverso gli ingenti costi da essa imposti sul piano economico e sociale. La corruzione può minare la qualità istituzionale con modalità e scale di gravità differenti: partendo dalla petty corruption, la tipica

corruzione del settore burocratico che classicamente assume la forma della tangente, e passando per la grand corruption, la corruzione che si esprime alla fonte nelle sedi del potere legislativo, si arriva alla forma più grave, lo state capture, che denota una situazione in cui un’élite di persone è in grado di manovrare a proprio vantaggio l’intero apparato statale. La corruzione danneggia la governance di un paese esercitando i suoi effetti in ciascuna delle dimensioni di cui essa si compone. Sul piano della democrazia, la corruzione mina alle fondamenta i suoi principi perché distorce la definizione della volontà popolare e inquina il processo di costruzione del consenso politico. Per quanto concerne la dimensione del rule of law, essa si prefigura come una palese violazione del principio di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e compromette il rispetto e la legittimità delle norme in vigore. La corruzione, infine, influisce negativamente sia sull’efficienza che sull’efficacia dell'azione di governo. Tra i suoi effetti, ad esempio, la corruzione riduce le entrate fiscali diminuendo, dunque, le risorse a disposizione dello stato (Tanzi e Davoodi, 2002), e distorce gli obiettivi degli investimenti pubblici, deviando le risorse dai settori capaci di generare maggiore benessere sociale, come scuola e sanità, verso quelli che garantiscono più opportunità di estrarre tangenti, come difesa e grandi opere (Mauro, 1997). L'effetto negativo della corruzione sullo sviluppo di una società non comprende solamente dei costi immediatamente traducibili in termini economici, ma include delle perdite di carattere sociale, più intangibili e tuttavia destinate a trasformarsi in costi economici nel lungo periodo. È il caso della fiducia nelle istituzioni e delle aspettative verso il futuro: in un paese corrotto, i luoghi dello stato non sono più considerati dai cittadini come istituzioni volte ad "attuare" la giustizia, bensì come apparati costruiti appositamente perché gli interessi di pochi prevalgano su quelli di molti. Questa percezione è destinata, nel medio-lungo periodo, a compromettere la legittimità, e dunque il rispetto, delle norme che governano i comportamenti economici e sociali, con il risultato di una frattura tra istituzioni de jure e istituzioni de facto. Infine, una percezione di diffusa corruzione esercita, sui singoli individui, un effetto

disincentivante dovuto alla sensazione di essere vittime del sistema e di non poter essere i principali artefici del proprio destino.