Racist hate speech nei discorsi politici, nei media e in internet: i confini giuridici nel panorama italiano e internazionale

di Anton Giulio Lana e Laura Hein - Unione Forense

L

mento all’odio razziale. In particolare, l’art. 4 della Convenzione internazio- nale sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale (ICERD) richiede che gli Stati parte riconoscano come reato tutte le diffusioni di idee ba- sate sulla superiorità della razza o sull’odio e l’incitamento alla discriminazione razziale:

“Il Comitato raccomanda agli Stati membri di incrementare i loro sforzi di prevenzione dei

reati su base razziale e dei discorsi di incitamento all’odio e di assicurare l’effettiva applicazione delle misure penali esistenti. Il Comitato ricorda che l’esercizio della libertà di espressione comporta speciali responsabilità, tra cui l’obbligo di non diffondere idee razziste. Si raccomanda inoltre agli Stati membri di intraprendere azioni risolute per contrastare qualsiasi tendenza, specialmente tra i politici, ad individuare, stigmatizzare, stereotipare o etichettare le persone sulla base della razza, colore, discendenza e origine nazionale o etnica o ad utilizzare propaganda razzista per scopi politici”. (Articolo 4 della ICERD: Divieto di discorsi

di incitamento all’odio)

Le Nazioni Unite hanno istituito meccanismi di controllo per ciascun trattato in materia di diritti umani, i cosiddetti Comitati o Organi dei Trattati (Treaty Bodies), la cui funzione principale è verificare l’attuazione, nei singoli Paesi contraenti, delle norme sancite a livello internazionale.

L’ICERD1_{ha istituito il Comitato per l’Eliminazione della Discriminazione Raz-}

ziale al fine di monitorare l’attuazione della Convenzione stessa da parte degli Stati firmatari.

Il Comitato esercita la sue funzione attraverso attività mirate, quali: esame dello stato di attuazione della Convenzione nei singoli Paesi attraverso una specifica procedura di monitoraggio, che consiste nella ricezione di un rapporto governativo periodico “concernente le misure legislative, giudiziali e amministrative adottate ed effettiva-

mente esecutive le disposizioni della Convenzione”, ricezione di ulteriori informazioni da

terze parti, discussione nell’ambito di una sessione, formulazione di specifiche raccomandazioni rivolte allo Stato sottoposto al monitoraggio.

Nell’ambito delle attività di monitoraggio del Comitato, la società civile può far pervenire ai membri dello stesso un rapporto “alternativo”, il cosiddetto

alternative report o shadow report, con lo scopo di fornire un quadro esauriente

della situazione dei diritti umani e dello stato di attuazione della Convenzione nel Paese considerato.

In Italia la ICERD è stata ratifica nel 1976 e l’ultima procedura di monitoraggio

da parte del CERD di cui è stata oggetto risale al febbraio/marzo 20122_.

In quella occasione e nell’ambito delle sua attività di advocacy internazionale, l’Unione forense per la tutela dei diritti umani (di seguito UFTDU), ha preparato

e presentato un proprio rapporto alternativo ai membri del CERD3_{. Il nostro rap-}

porto segnalava in particolare una insufficiente applicazione da parte del governo italiano dell’articolo 4 della Convenzione e delle precedenti raccomandazioni espresse dal Comitato al riguardo. Il rapporto ha voluto approfondire, dal punto di vista legislativo e procedurale, i seguenti temi: l’incitamento all’odio razziale e la xenofobia nel dibattito politico italiano; la persistenza di pregiudizi di stampo razziale perpetrati dal linguaggio utilizzato dai media nazionali; l’assenza di rego- lamentazione specifica per la prevenzione e la punizione di reati di incitamento all’odio razziale commessi attraverso i c.d. “nuovi media” (social network). L’UFTDU ha espresso la sua seria preoccupazione verso il linguaggio marcata- mente discriminatorio e xenofobo adottato dai politici italiani, pubblicamente espresso e tollerato dalle Autorità centrali e locali. È stato sottolineato come, no- nostante la legge italiana preveda disposizioni specifiche volte a sradicare atti e incitamento ad atti di discriminazione razziale (art. 3 della legge n. 654/1975; legge Mancino l.205/1993), tali disposizioni siano state facilmente evitate attra- verso il richiamo da parte dei politici coinvolti a particolari misure previste dal Codice Penale, quali la sospensione dell’esecuzione, che comportano, de facto, l’im- punità dei politici colpevoli medesimi di istigazione all’odio razziale. A questo ri- guardo, l’UFTDU ha riportato i casi di Tosi e Gentilini, entrambi condannati per il reato di propaganda di idee di stampo razzista e entrambi beneficiari di una so-

spensione dell’esecuzione. Misure quali la sospensione dell’esecuzione minacciano profondamente la forza ed effettività della sentenza e impediscono una concreta punizione per i politici implicati. Oltre a promuovere un sentimento di impunità e ad annullare la funzione preventiva della legge, nei casi specifici di Flavio Tosi e Giancarlo Gentilini, è stato consentito di proseguire l’attività politica e di con- tinuare a diffondere idee politiche di stampo razzista e xenofobo. L’UFTDU ha voluto ribadire a coloro che hanno espresso la loro solidarietà nei confronti di Tosi e Gentilini, sostenendo il diritto di questi ultimi ad esercitare la propria libertà di espressione, che quanto sancito dalla Costituzione italiana (art. 21) non si con- figura come diritto assoluto e può essere soggetto a restrizioni secondo la legge

al fine di assicurare i diritti di terzi4_.

Inoltre, il nostro rapporto denunciava che l’allarmante presenza di dichiarazioni xenofobe nei dibattiti politici si riflette su una parte dei media italiani appartenenti ad un’area politica ben definita. A questo proposito si è voluto evidenziare che un importante traguardo è stato raggiunto con l’approvazione della “Carta di Roma” e si è vivamente raccomandato di rafforzare l’effettiva implementazione del suo codice etico e deontologico in materia di immigrazione e di riattivare l’Os- servatorio sui media da essa promosso. Per sopperire alle inadeguatezze dell’au- toregolamentazione, inoltre, l’UFTDU ha suggerito un monitoraggio quotidiano dei media, effettuato a livello nazionale, regionale e locale, ed una tempestiva se- gnalazione delle dichiarazioni discriminatorie presso le autorità competenti. L’UFTDU raccomandava, inoltre, di riformare la regolamentazione del finanzia- mento pubblico dei giornali e dei media, in modo da promuovere il rispetto della Carta di Roma.

Infine, il nostro rapporto ha voluto prestare particolare attenzione all’inadegua- tezza dei meccanismi di controllo dei contenuti razzisti e xenofobi diffusi attra- verso il web e i social networks e l’urgenza di adottare misure legislative e di altra natura volte a criminalizzarne la promozione e la distribuzione. A tal fine, l’UFTDU raccomandava al governo italiano di ratificare quanto prima il Proto- collo addizionale alla Convenzione sulla criminalità informatica, relativo all’incri- minazione di atti di natura razzista e xenofoba commessi attraverso sistemi

informatici del Consiglio d’Europa5_.

Il rapporto alternativo si concludeva con le raccomandazioni formulate dal- l’UFTDU nei confronti del governo italiano. Il 9 marzo 2012 il CERD ha adottato

tato ha condiviso e ripreso le preoccupazioni e le raccomandazioni sollevate dal- l’UFTDU. Infatti, nella Raccomandazione n.17 il Comitato esprime la sua estrema preoccupazione per la prevalenza di discorsi razzisti e per gli stereotipi nei con- fronti di Rom, Sinti, Camminanti e stranieri. In particolare, il Comitato sostiene che l’Italia debba:

a) adottare misure appropriate per perseguire gli individui, compresi i politici, per gli atti di cui all’articolo 4 della ICERD, e per garantire che il principio giu- ridico della sospensione dell’esecuzione non impedisca alla giustizia di preva- lere. Inoltre, il Comitato desidera sottolineare che il fondamentale diritto alla libertà di espressione non deve sottrarre ai principi di uguaglianza e di non di- scriminazione in quanto l’esercizio del diritto della libertà di espressione porta con sé responsabilità speciali, tra cui l’obbligo di non diffondere idee sulla su- periorità razziale o di odio;

b) rafforzare il mandato dell’Autorità che controlla i media per assicurare che le affermazioni razziste siano perseguite e alle vittime concesse le riparazioni. Il Comitato raccomanda all’Italia di assicurarsi che i media non stigmatizzino, stereotipino o bersaglino in maniera negativa gli stranieri e le minoranze etni- che. Incoraggia l’Italia a invitare i media a rispettare rigorosamente la Carta di Roma, al fine di evitare un linguaggio razzista, discriminatorio o preconcetto. Incoraggia inoltre l’l’Italia a considerare di ratificare il Protocollo Addizionale alla Convenzione europea sulla criminalità informatica relativa alla criminaliz- zazione di atti di natura razzista e xenofoba commessi tramite i sistemi com- puterizzati;

c) sensibilizzare giornalisti e operatori dei media sulla loro responsabilità a non diffondere pregiudizi e ad evitare di riportare incidenti che coinvolgano stranieri, membri di comunità Rom e Sinti in un modo che stigmatizzi tali comunità nel loro complesso, tenendo conto delle sue Raccomandazioni Generali, in parti- colare la n. 27 (2000), in materia di discriminazione nei confronti dei Rom, e la n. 30 (2004) sulla discriminazione contro gli stranieri.

Inoltre, nella Raccomandazione n. 16, il Comitato afferma che, pur rilevando che la legge n. 654/1975 punisce la discriminazione razziale e che la Legge 205/1993 (Legge Mancino) prevede circostanze aggravanti per i reati comuni commessi con motivazioni razziali, il Comitato è preoccupato che la disposizione delle circo- stanze aggravanti venga utilizzata quando un movente razzista sembra essere l’unica motivazione, ma non quando ci sono motivazioni miste. Il Comitato rac- comanda all’Italia di modificare l’articolo 61 del Codice Penale in modo da stabilire

che un reato con motivazione razzista costituisca una circostanza aggravante, anche nei casi dove ci sono motivazioni miste.

Oltre alle procedure di monitoraggio country - based, il CERD tiene regolarmente discussioni tematiche (thematic discussions) in cui le altre parti interessate, come gli Stati, le organizzazioni intergovernative e non governative possono esprimere le loro opinioni. Il 28 agosto 2012, nell’ambito della sua 81° sessione, il CERD ha

tenuto una discussione tematica sul tema “Racist Hate Speech”7_{. L’UFTDU è}

stata promotrice nella creazione di un network8_{delle associazioni italiane mag-}

giormente rappresentative ed attive nell’ambito del contrasto alla discriminazione razziale al fine di realizzare un documento congiunto da presentare nel corso della discussione tematica. Il documento è stato strutturato in due parti distinte. Nella prima, ciascuna associazione ha redatto il proprio contributo concentrandosi sul proprio specifico ambito di attività e di expertise; nello specifico, gli interventi hanno trattato il tema dell’odio razziale nei discorsi politici e l’incitamento all’odio razziale nei media, in particolare per quando riguarda Rom e Sinti. Ferma restando l’imprescindibilità della garanzia della libertà di stampa e di espressione, si è sot- tolineato il grande ruolo di responsabilità del linguaggio dei mezzi di comunica- zione di massa, che deve tendere ad un informazione/formazione, in particolare nei confronti dei giovani, che rispecchi un’etica di inclusione, rispetto delle diffe- renze e rifiuto di pregiudizi. La seconda parte del documento si elencano una serie

di raccomandazioni rivolte al governo italiano9_.

Il Comitato CERD ha rielaborato quanto espresso nel corso della discussione te- matica e lo ha riformulato sotto forma di raccomandazione generale. Infatti, il 26 settembre 2013, è stata pubblicata la “General Recommendation N. 35, Combating Racist

Hate Speech”10_.

Con particolare riguardo alla discriminazione razziale opera la Commissione Eu-

ropea contro il Razzismo e l’Intolleranza11 _{(ECRI) istituita dal Consiglio d’Europa,}

organo indipendente di monitoraggio che lavora attraverso la pubblicazione di

rapporti-Paese e l’adozione di Raccomandazioni Generali12_.

Nell’ambito delle sue attività, l’ECRI svolge un’attività di monitoraggio “Paese per Paese’’, con cui analizza la situazione di ciascuno degli Stati membri in materia di razzismo e intolleranza formulando suggerimenti e proposte su come affrontare i problemi individuati.

L’ultimo rapporto concernente la presenza di fenomeni discriminatori in Italia è stato pubblicato il 21 febbraio 2012 nel corso del quarto ciclo di monitoraggio.

dal discorso pubblico” all’uso di discorsi razzisti o xenofobi in politica, mass media e internet nel quale ha sollecitato le autorità italiane ad adottare fermi provvedi- menti per combattere il fenomeno e, in particolare, ad adottare disposizioni legali finalizzate alla soppressione dei finanziamenti pubblici per i partiti politici che fo- mentano il razzismo o la xenofobia. L’ECRI ha invitato le autorità italiane a sol- lecitare i media nell’applicazione sistematica delle disposizioni del Codice di condotta dei giornalisti relative alla discriminazione fondata sulla razza e la reli- gione e nell’istituzione di una formazione speciale per i professionisti dei media sul ruolo dell’informazione in una società multiculturale. Infine, l’ECRI ha inco- raggiato vivamente le autorità italiane a perpetuare gli sforzi per combattere la diffusione di materiale di propaganda razzista e xenofoba via internet.