DIRITTO FINANZIARIO
Argomenti generali
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Tr i b u t i s p e c i a l i, t a s s e, e n t r a t e p a t r i m o n i a l i
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DIRITTO p r o c e s s u a l e
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Di r i t t o p e n a l e
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As s i c u r a z i o n i s o c i a l i
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Ril a n c i o
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G I U R I S P R U D E N Z A
COMMISSIONE CENTRALE, sez. IV, 28 febbraio 1956, n. 79883.
Registro Servizio nettezza urbana Appalto o concessione amministrativa -Valutazione caso per caso.
A l fine di stabilire se il servizio di nettezza urbana affidato dal Comune a terzi, abbia la natura dell’appalto oppure della concessione amministrativa di un pubblico servizio, occorre esaminare, nei singoli casi, quali in effetti siano i rispettivi diritti ed obblighi risultanti dal contratto (1).
Se l’oggetto del contratto è costituito dalle sole opere necessarie per il funzionamento del servizio pubblico, onde la prestazione del terzo ha carat tere meramente strumentale e remunerativo, si ha appalto; se, invece, viene trasferita al privato l’intera gestione del servizio con tutti gli oneri ad essa inerenti ed anche con tutti i poteri e gli attributi spettanti al Comune, si ha concessione amministrativa (2).
Ritenuto in fatto che, in data 12 novembre 1947, veniva registrato un atto pubblico amministrativo con il quale il Comune di Modena affidava alla
(1-2) Appalto o concessione amministrativa?
La decisione è conforme ad una consolidata giurisprudenza, sulla quale, per la frequenza di contestazioni del genere, riteniamo non inutile soffermarci.
La Commissione centrale definisce a ragione annoso il problema pre sentato al suo giudizio. Da quando il d.l. 6 maggio 1935 n. 606 Ita mag giormente differenziato il trattamento tributario tra i contratti di ap palto e quelli di concessione dei servizi pubblici (1), numerosissime con testazioni sono state sollevate intorno ai caratteri distintivi di essi. Di tali questioni alcune sono di carattere generale ma la maggior parte sono questioni particolari intese a ricondurre, in base all’esame delle clausole contrattuali, della natura delle persone e del servizio, i con tratti registrati sotto l’una o l’altra definizione.
L’imposta di registro su questi contratti è regolata dagli artt. 55 e 56 della legge organica con le varianti introdotte dai dd.ll. 9 maggio
(1) Nè il testo unico 20 maggio 1897 n. 217, nè i precedenti contempla vano i contratti di concessione di servizi pubblici e l’ applicazione dell’imposta dì registro era effettuata secondo il principio dell’analogia (art. 6 ora 8 della legge) che li faceva assimilare agli appalti.
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suddetta Società il servizio di nettezza urbana. Tale atto veniva tassato con l ’aliquota dello 0,75 %, propria della concessione di un pubblico servizio, ma .— in sede di verifica •— fu ritenuto che esso contenesse un comune appalto, onde, inscritto supplemento d’imposta, venne notificata la relativa ingiunzione di pagamento.
1935 n. 606 (artt. 1 e 3) e 15 novembre 1937 n. 1924, all. B (art. 1), dalla legge 23 marzo 1940 n. 283 (art. 2), dalla legge 5 aprile 1945 n. 141 (art. 5), nonché dagli artt. 51, 52 e 53 della tariffa all. A alla legge organica, con le aggiunte e variazioni apportate dalla legge 3 luglio 1930 n. 940, dal d.l. 9 maggio 1935 n. 606, dal d.l. 15 novembre 1937 n. 1924 all. B ed in fine dalle leggi 4 aprile 1953 n. 261 (art. 4) e 6 agosto 1954 n. 603 (ar ticolo 33). Non è fuor di luogo ricordare che, nel campo particolare de gli appalti per somministrazioni o forniture periodiche, fu regolata legislativamente la distinzione tra i contratti che devono essere consi derati quali appalti e quelli che devono considerarsi semplici vendite a consegne ripartite (legge 19 luglio 1941 n. 771).
Con la riduzione dal 4 % al 2 % e infine all’l % dell’aliquota che col pisce la registrazione dei contratti di appalto e l’elevazione dallo 0,50 % allo 0,75 % dell’aliquota gravante sui contratti di concessione dei pub blici servizi, l’interesse a sollevare questioni del genere è molto scemato, ma, poiché le ricordate leggi hanno anche differenziato le modalità del l’applicazione del tributo su quei due contratti, le questioni vengono sol levate al fine di ottenere il trattamento, generalmente più favorevole, ri servato alle concessioni dei pubblici servizi e, cioè (oltre allo scarto dello 0,25 % dell’aliquota) il pagamento ad anno del tributo in base alla de nunzia dei corrispettivi e proventi lordi conseguiti nell’anno prece dente; l’appalto invece è tassato integralmente alla registrazione, sul cumulo dei prezzi e corrispettivi per tutta la durata del contratto a meno che si tratti di appalti a corrispettivo presunto non inferiore a 5 milioni annui, stipulati con le amministrazioni dello Stato, provincie e comuni, nel qual caso anche per essi il pagamento dell’imposta del re gistro è consentito ad anno e l’accertamento è effettuato in base a de nunzia che l’impresa è tenuta a presentare ogni anno.
Nel caso preso in esame dalla Commissione centrale nella decisione che annotiamo si presentava ancora una volta un contratto inerente al servizio della nettezza urbana in un comune.
I precedenti giurisprudenziali in terminis non mancano, ma ci li miteremo a due casi fra i più significativi:
1) La decisione della Commissione centrale sez. VI n. 5984, in data 15 ottobre 1949 (2), ha affermato gli stessi principi di quella in esame, secondo i quali l’atto di concessione dei servizi di nettezza urbana può
(2) R iv. di dir. fin. e scienza delle fin., 1952, p. II, n. 18, pag. 71 e Riv. leg. fiscale, 1951, col. 1029.
103 —
Ad essa fece opposizione la Società contribuente e la Commissione Pro vinciale l ’accolse.
Avverso la decisione ha interposto appello l’Ufficio.
In d ir it t o. — Superflua essendo ogni indagine sulla natura di « servizio pubblico » nel servizio di nettezza urbana e di raccolta a domicilio delle
im-assumere tanto la configurazione di un contratto di appalto, quanto quella di concessione di un pubblico servizio: la prima quando il co mune affida all’assuntore soltanto l’esecuzione dell’opera e conserva per sè gli obblighi ed i diritti inerenti al servizio della nettezza urbana ; la seconda, quando il comune cede all’assuntore i suoi diritti ed obbli ghi e gli trasferisce ogni suo potere in quel campo;
2) la sentenza del tribunale di Firenze 14 gennaio 1954, S.A.S.P.1. c. Finanze (3) la quale ha affermato il principio che il trasferimento dei poteri all’assuntore non è elemento decisivo per la determinazione della natura del contratto, bastando anche il trasferimento di un incarico sia pure materiale e di esecuzione, anche senza poteri di supremazia, purché riguardi una attività propria deU’amministrazione, che il pri vato, come tale, non potrebbe svolgere, perchè si abbia una concessione di servizio pubblico. Occorre che il contratto generi un duplice rap porto, uno interno verso l’amministrazione pubblica concedente ed uno esterno verso i cittadini.
Sotto questo profilo il tribunale ha ravvisato nel contratto con il quale un comune affida ad un privato la esecuzione della nettezza ur bana una concessione di servizio pubblico, perchè ha per oggetto una attività rivolta al beneficio della collettività e riservata in via esclusiva alla P.A. e quindi da un lato produce un rapporto esterno nei riguardi dei cittadini, dall’altro produce la sostituzione del privato in una atti vità che è propria ed esclusiva della P.A.
Tra le due tesi esiste una numerosa e complessa giurisprudenza sia pure in altra materia. Devono essere ricordate anzitutto le sentenze della Cassazione 14 gennaio-21 febbraio 1931 in causa Finanza c. Cobian chi (4) e 24 ottobre-28 novembre 1932 (5) le quali, nella stessa contesta zione relativa all’impianto ed alla gestione di un albergo diurno, sta bilirono qualche criterio differenziale tra i contratti contemplati nel- l’art. 55 l.r. (appalti) e quelli oggetto dell’art. 56 (concessioni di ser vizi pubblici): ai termini della seconda sentenza, elemento essenziale per il contratto di concessione di un pubblico servizio e la finalità perse guita dall’ente pubblico, cioè la soddisfazione di un pubblico bisogno e, poiché la corte di rinvio (6) aveva nuovamente negato alla convenzione
(3) R i v . di d ir . fin . e s c ie n z a d e lle fin ., 1954, p. Il, pag. 365.
(4) R i v . le g . fis c a le , 1931, col. 311. Vedi anche lo studio di A. Virgi
lio sull’argomento in R a s s e g n a d e lle t a s s e ed i i. s u g li a ffa ri, 1951, p. 65. (5) R i v . le g . fis c a le , 1933, col. 32.
(6) Corte d’ appello di Firenze, 5 febbraio 1932, M o n i t o r e t r i b u ta r io ,
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mondizie. Il tema della contestazione riproduce l ’annoso problema se debba ravvisarsi nell’obbligazione assunta dal terzo un semplice « appalto » ovvero — come si sostiene dal contribuente — una concessione amministrativa del servizio pubblico suddetto.
de quo il carattere di contratto di concessione di servizio pubblico, sotto il profilo che tale servizio non era stato deliberato dal comune, ma era stato chiesto e sollecitato dal privato, la seconda delle due sentenze ci tate cassò anche questa sentenza, affermando che le garanzie e le forme volute dalla legge sulla municipalizzazione debbono essere osservate solo nel caso di assunzione diretta del servizio da parte dell’ente pub blico. Non è inutile ricordare anche che la prima delle due ricordate sentenze aveva affermato che il r.d. 15 ottobre 1925 n. 2578 sulla muni cipalizzazione dei servizi pubblici, pur dando una esemplificazione di essi, non pone restrizioni allo sviluppo delle attività dei comuni diretta a soddisfare i mutevoli e sempre crescenti bisogni della collettività.
Le due sentenze non davano, come si vede, una definizione completa delle due forme di contratto, essendosi limitate a considerarle in fun zione delle finalità e dell’iter amministrativo che le concessioni del ge nere devono seguire.
Quest’ultimo lato fu oggetto di particolare esame da parte della Commissione centrale nella decisione 18 marzo 1949 n. 1650 (7): in essa si distinsero le concessioni dalle autorizzazioni amministrative, nel senso che le prime debbono considerarsi negozi di diritto pubblico, creativi di diritti a favore di privati, diritti connessi all’attività sociale del l’ente pubblico; esse possono avere carattere bilaterale; le autorizzazioni amministrative invece si sostanziano nella rimozione di un ostacolo che impedisce l’esercizio di un diritto già esistente nel singolo; esse sono unilaterali e si riconnettono alla attività giuridica dell’ente (8).
Nella decisione della commissione centrale 25 ottobre 1940 n. 18652 e più ancora in quella del 22 novembre 1940 n. 32738 (9) si trovano me glio definiti, anche sotto un punto di vista più generale, i caratteri dif ferenziali tra i due contratti; l’elemento differenziale bisogna ricercarlo nell’oggetto della convenzione: se esso è costituito dalle opere o lavori necessari per il funzionamento del servizio, si ha un semplice appalto, perchè tali opere o lavori servono, come mezzo al fine, all’ente pubblico per esercitare quel dato servizio, richiesto dalla collettività; se invece l’oggetto del contratto è l’intiera gestione del servizio nella sua orga nica unità, con tutti gli oneri e tutti i poteri che spettano all’ente in spese e pericolo, con l’obbligo di soddisfare le esigenze del privato
in-(7) G i u r is p r u d e n z a d e lle i m p o s t e d i r e t t e , di r e g i s t r o e n e g o z i , 1951, n. 99. (8) Con tali premesse la C. C. affermava il carattere di servizio pubblico alla convenzione relativa alle o p e r a z i o n i di s b a r c o e d im b a r c o di merci nel l ’interno di un porto, conclusa tra un’impresa ed un ente autonomo portuale.
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Ma la travagliata contestazione lia trovato già la sua soluzione negli sviluppi giurisprudenziali di questa Commissione Centrale, che ha stabilito criteri differenziali dì tanta esattezza e precisione, che non resta che da ri portarsi ad esse per risolvere caso per caso ogni dubbio, in relazione ai