I reati contro la Pubblica Amministrazione (art. 24 e 25 D.lgs. 231/2001)

5 L’esposizione al rischio

5.3 I reati contro la Pubblica Amministrazione (art. 24 e 25 D.lgs. 231/2001)

La definizione di Pubblica Amministrazione

Per Pubblica Amministrazione si intendono tutti gli enti pubblici, territoriali e non, i membri e gli organi interni degli enti, compresi i pubblici funzionari.

Nell’ambito dei soggetti che agiscono nella sfera ed in relazione alla Pubblica Amministrazione, ai fini della integrazione delle fattispecie di reato presupposto ex d.lgs. n. 231/2001, assumono rilevanza le figure dei “Pubblici Ufficiali” e degli “Incaricati di Pubblico Servizio”, disciplinate rispettivamente dagli artt. 357 comma I e 358 c.p.

L’art. 357 c.p. definisce Pubblico Ufficiale colui che “esercita una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa”.

Considerato che è “pubblica funzione” quell’attività amministrativa che costituisce esercizio di: poteri deliberativi o poteri autoritativi o, ancora, poteri certificativi, si può affermare che la qualifica di pubblico ufficiale va quindi riconosciuta ai soggetti, pubblici dipendenti o privati, che possono o devono,

nell’ambito di una potestà regolata dal diritto pubblico, formare e manifestare la volontà della P.A. ovvero esercitare poteri autoritativi o certificativi (ad esempio, il dipendente di un’Amministrazione con poteri di certificazione o attestazione).

L’art. 358 c.p. definisce, invece, gli incaricati di un pubblico servizio come “coloro i quali, a qualunque titolo, prestano un pubblico servizio”.

Considerato che per “pubblico servizio” deve intendersi un'attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di questa ultima, e con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale, la giurisprudenza ha individuato la categoria degli incaricati di un pubblico servizio, ponendo l’accento sul carattere della strumentalità ed accessorietà delle attività rispetto a quella pubblica in senso stretto. Sono stati così individuati una serie di “indici rivelatori” del carattere pubblicistico di un Ente. In particolare, si fa riferimento ai seguenti indici: la sottoposizione ad un’attività di controllo e di indirizzo a fini sociali nonché ad un potere di nomina e revoca degli amministratori da parte dello Stato o di altri enti pubblici; la presenza di una convenzione e/o concessione con la pubblica amministrazione; l’apporto finanziario da parte dello Stato; l’immanenza dell’interesse all’attività economica.

Sulla base di quanto sopra riportato, l’elemento discriminante per indicare se un soggetto rivesta o meno la qualifica di “incaricato di un pubblico servizio” è rappresentato non dalla natura giuridica dall’Ente, ma dalle funzioni affidate al soggetto, le quali devono consistere nella cura di interessi pubblici o nel soddisfacimento di bisogni di interesse generale.

21 L’esposizione al rischio

I risultati dell’analisi di rischio hanno condotto ad identificare, nell’ambito dei processi aziendali, le seguenti attività come quelle in cui COGESA risulta maggiormente esposta (sia in via diretta che strumentale) al rischio di commissione dei reati di cui agli artt. 24 e 25 D.lgs. 231/2001:

- Gestione ciclo attivo - Gestione ciclo passivo - Gestione dei flussi finanziari - Gestione oneri tributari e fiscali

Amministrazione, contabilità e bilancio

- Gestione approvvigionamenti di beni e servizi - Gestione qualifica fornitori

- Gestione affidamento incarichi consulenziali e prestazioni professionali

Approvvigionamenti

- Gestione crediti Crediti

- Gestione patrimonio Patrimonio

- Gestione manutenzioni Manutenzioni

- Gestione acquisizione commesse Acquisizioni

commesse - Erogazione servizi ecologici

- Gestione impianto di trattamento dei rifiuti indifferenziato o residuo

- Gestione piattaforma ecologica di tipo A - Gestione impianti di discarica

- Gestione eco-sportello

Gestione ciclo integrato dei rifiuti urbani

- Gestione selezione e assunzione del personale - Gestione amministrativa del personale

- Gestione rimborsi spesa, sistema premiale e incentivante

Gestione risorse umane

- Formazione e informazione del personale Sistemi di Gestione

- Gestione rapporti con la P.A. Gestione rapporti P.A.

- Sponsorizzazioni, liberalità e omaggi Sponsorizzazioni,

liberalità e omaggi

Oltre alle attività che prevedono un contatto diretto con la Pubblica Amministrazione (ad es. per l’ottenimento di permessi, autorizzazioni o concessioni o in caso di ispezioni) e, dunque, espongono fisiologicamente la Società al rischio di commissione del reato (ad es. reato di corruzione nei confronti degli agenti ispettivi per evitare l’irrogazione di una sanzione), anche i processi degli approvvigionamenti, delle sponsorizzazioni, delle risorse umane ed i collegati processi amministrativi possono ritenersi esposti al rischio di commissione di fatti corruttivi.

Ad esempio la stipulazione di un contratto per una prestazione inesistente può costituire il mezzo per far ottenere, direttamente o indirettamente, il prezzo della stessa ad un Pubblico Ufficiale o ad un Incaricato di Pubblico Servizio, così come l’emissione di fatture per operazioni inesistenti ovvero per importi superiori rispetto al valore della prestazione può costituire il mezzo attraverso il quale costituire fondi

«extracontabili» da utilizzare a fini corruttivi. Ancora, la qualifica e l’emissione di un ordine in favore di un fornitore non idoneo ai parametri stabiliti dalla Società ovvero la selezione di personale non idoneo

possono rappresentare l’elemento corruttivo di scambio a fronte di provvedimenti favorevoli alla Società da un committente pubblico piuttosto che da un ente pubblico che deve rilasciare un provvedimento (es.

autorizzativo/concessorio) favorevole.

Del resto la particolare natura giuridica di COGESA S.p.A. (società in-house) presuppone un costante, continuo e fisiologico contatto con la Pubblica Amministrazione sia perché il capitale sociale appartiene al 100% ad enti pubblici, sia perché gli enti pubblici soci esercitano un controllo analogo a quello che esercitano sui servizi erogati in proprio ed infine perché oltre l’80% del fatturato deve essere effettuato nei confronti degli enti pubblici soci (la sua eventuale attività “esterna” deve essere inferiore al 20%). Questo non può che essere interpretato come potenziale fattore di rischio.

Misure per la prevenzione

Per quel che riguarda le attività e i controlli implementati al fine di prevenire i reati contro o ai danni della Pubblica Amministrazione, la Società ha adottato le seguenti misure di prevenzione e controllo:

 Codice Etico che vieta espressamente tutte le pratiche di corruzione, favori illegittimi, comportamenti collusivi, sollecitazioni dirette e/o indirette di vantaggi personali di carriera per sé o terzi.

 Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e per la Trasparenza che definisce gli obiettivi strategici per il contrasto alla corruzione in ossequio ai principi di legalità, correttezza e

23 trasparenza nella gestione delle attività svolte, che contribuisce a determinare piena consapevolezza che il manifestarsi di fenomeni di corruzione espone Cogesa a gravi rischi, a sensibilizzare tutti ad

impegnarsi, ad assicurare la correttezza dei rapporti e, soprattutto, a coordinare tutte le misure di prevenzione della corruzione.

 PG36 Gestione Rapporti P.A. che definisce ruoli, responsabilità e specifiche misure di controllo nella gestione dei rapporti con la P.A. che, data la particolare natura in-house della Società, è socia e cliente allo stesso tempo:

 Tenuta dei rapporti soltanto da soggetto formalmente munito di idonei poteri (organo amministrativo o delegato);

 Partecipazione alla visita ispettiva da parte di un membro dell’organo amministrativo ovvero da parte del Coordinatore Generale (insieme ad eventuali ulteriori Responsabili di Funzione di pertinenza dell’ambito ispezionato);

 Redazione di una specifica nota sull’andamento dell’ispezione nel caso in cui la P.A. non rilascia alcun verbale da parte del responsabile partecipante all’ispezione;

 Conservazione dei verbali redatti dalle Autorità.

 PG31_Gestione dell’amministrazioneche definisce ruoli, responsabilità e specifiche misure di controllo nella gestione dei processi amministrativo contabili, garantendo la tracciabilità di operazioni quali, ad esempio:

 Verifiche di pre-fatturazione svolte sulla correttezza dei conferimenti, sull’accettazione della merce o del servizio,sulla verifica sulla correttezza dei servizi spot da parte dei responsabili interessati prima dell’emissione della fattura da parte del Responsabile Amministrativo (ciclo attivo);

 Verifica della corrispondenza tra fattura e richiesta d’acquisto;

 Gestione delle anomalie e blocco del pagamento in caso di anomalie non risolte;

 Verifica di corrispondenza tra dati bancari del soggetto della fattura e dati bancari inseriti nel contratto o nell’offerta;

 Controllo sull’avvenuta verifica dell’effettività della prestazione mediante consultazione della Funzione richiedente, anche tramite la consultazione del Certificato di Regolare Esecuzione o Fornitura (ciclo passivo);

 Tenuta scadenzario delle fatture pagabili;

 Sottoscrizione della distinta cumulativa del bonifico da parte dell’organo amministrativo per l’autorizzazione al pagamento;

 Predisposizione dei bonifici da parte dell’Ufficio Amministrativo mediante Home Banking;

 Conservazione delle fatture in formato elettronico tramite il software che lavora

sull’interscambio salvo per fatture che non sono emesse da fornitori in formato elettronico;

 Definizione di specifici poteri per operare sui conti correnti della Società;

 Riconciliazione bancaria mensile/trimestrale da parte dell’Ufficio Amministrazione;

 Riconciliazione mensile della piccola cassa (circa 500 euro) con giustificativi di spesa;

 Estrazione settimanale mediante home banking dei flussi;

 Redazione report trimestrale avente ad oggetto dati aggregati sullo scaduto/incassato e dovuto/pagatosiglato dall’organo amministrativo;

 Verifica debiti/crediti reciproci da inviare annualmente all’Ente Pubblico controllante;

 Gestione degli scostamenti tra dovuto e incassato previo accertamento sulla causa;

 Definizione di specifici ruoli, responsabilità e misure di controllo sulla gestione del recupero crediti;

 Archiviazione documenti a disposizione per le autorità competenti (es. collegio sindacale).

 PG34_Procedura Gestione Patrimonio che definisce ruoli, responsabilità e specifiche misure di controllo nella gestione del patrimonio aziendale e, dunque, nella gestione di nuove acquisizioni e di dismissioni mobiliari ed immobiliari, garantendo la tracciabilità delle operazioni relative.

 PG35_Procedura Gestione Crediti che definisce ruoli, responsabilità e specifiche misure di controllo nella gestione del credito e, dunque, nella gestione del dato contabile, garantendo la tracciabilità delle operazioni relative.

 PG16_Procedura Gestione acquisizione commesse che definisce ruoli, responsabilità e specifiche misure di controllo nella gestione dello sviluppo commerciale e, dunque, nella gestione di acquisizione di nuove commesse, garantendo la tracciabilità di operazioni quali:

 Applicazione di tariffe predefinite (tariffario approvato annualmente con data e firma da parte della direzione) in base al quale predisporre l’offerta;

 Sottoscrizione offerta da soggetto autorizzato previo studio di fattibilità, ove ritenuto necessario;

 Definizione di ruoli e modalità di gestione di modifica della convenzione, ove necessario.

 Invio annuale del PEF (Piano Economico Finanziario) al singolo Comune interessato.

 PG14_Procedura gestione fornitori e acquisti che definisce ruoli, responsabilità e specifiche misure di controllo nella gestione del processo approvvigionamenti, garantendo la tracciabilità di operazioni quali, ad esempio:

 Rilevazione esigenza d’acquisto da parte del Responsabile di Funzione, sia per spese inserite a budget che nel caso di spese non inserite a budget;

 Approvazione della Richiesta di Approvvigionamento tramite parere vincolante del Coordinatore Generale e successiva autorizzazione dell’organo amministrativo nel caso di spese non inserite a budget e definizione del responsabile che dovrà occuparsi della richiesta;

 Approvazione Richiesta di Approvvigionamento da parte del Responsabile Tecnico Operation nel caso di spese inserite a budget e definizione del responsabile che dovrà occuparsi della richiesta;

 Definizione di attività di due diligence sul fornitore mediante verifica casellario ANAC, verifica iscrizione in white list (anche se sono acquisti sottosoglia per singoli servizi), acquisizione dichiarazione art. 80 (anche in caso di affidamento diretto), acquisizione DURC del fornitore.

 Distinzione di due diversi Regolamenti per gli acquisti mediante procedure sotto soglia tra

“Beni e Servizi” e “Lavori”;

 Definizione, per fasce merceologiche, di importi degli appalti ai fini della rotazione;

 Definizione dell’iter procedimentale per gli affidamenti diretti sotto soglia;

 Definizione dell’iter procedimentale per gli affidamenti mediante procedure negoziate sotto soglia;

 Previsione della richiesta di preventivi agli operatori economici nei diversi casi;

 Obbligo di motivazione in caso di deroga dovuta a maggior efficienza, maggior efficacia ovvero urgenza;

 Verifica da parte della Funzione richiedente di corrispondenza tra il servizio prestato o il bene arrivato, l’esigenza rilevata e l’ordine di acquisto/contratto inviato per conoscenza anche al responsabile che ha curato l’affidamento;

 Compilazione modulo qualità relativo alla Valutazione del Fornitore;

 PG10 Gestione della manutenzione che definisce le modalità operative ed i criteri attraverso i quali sono determinate e rese disponibili le risorse strumentali ai servizi di raccolta e descrive il corretto funzionamento e controllo dei processi aziendali di raccolta.

 PG29 Procedura gestione manutenzione impianti che definisce piani di manutenzione ordinaria e ruoli e responsabilità nella gestione delle attività relativa alla manutenzione degli impianti produttivi e non produttivi.

 PG19_Procedura Gestione dei servizi ecologici, PG17_Gestione impianti di trattamento e/o smaltimento, PG24_Gestione impianto di TMB, PG12_Gestione rifiuti, Regolamento di accesso agli impianti, PG20_Gestione impianti di recupero, PG32 Gestione Ecosportello che definiscono ruoli, responsabilità e specifiche misure di controllo nella gestione di ciascuna delle attività

rappresentanti il core business societario, garantendo la tracciabilità di operazioni quali, ad esempio:

Erogazione servizi ecologici

 Formalizzazione attività di progettazione dell’erogazione del servizio;

 Programmazione dell’attività da parte del Coordinatore Generale in seguito alla sottoscrizione di ogni nuova convenzione o contratto (per rendere “cantierabile” il servizio richiesto);

 Programmazione mensile delle attività (es. definizione punti di presa, numero operatori e attrezzature da utilizzare per il servizio) da parte di ROS;

 Redazione di Ordine di Servizio raccolta con assegnazione giornaliera ovvero settimanale delle risorse – affissione in bacheca di una copia ed archiviazione della seconda copia;

 Attribuzione del potere di modifica dell’Ordine di Servizio in capo al Coordinatore delle singole unità locali;

 Controllo almeno trimestrale dello Scadenziario patenti e CQC;

 Costante aggiornamento dell’ingresso dei mezzi in officina per la manutenzione e conseguente attività di monitoraggio e pianificazione;

 Definizione obbligo di redazione del Rapporto di servizio domiciliare/stradale e ODS (Software gestione rifiuti) affinché CDS controlli quotidianamente l’erogazione del servizio;

 Registrazione di ogni anomalia riscontrata durante l’erogazione del servizio nel Rapporto di servizio – riepilogo della manutenzione a fine giornata da parte di CDS e definizione delle modalità di gestione delle stesse;

 Definizione di specifiche misure di controllo per l’eventuale erogazione di cosiddetti “servizi spot”.

Gestione impianto di trattamento del rifiuto indifferenziato o residuo

 Redazione calendario annuale delle attività di monitoraggio da parte dell’Ufficio Tecnico secondo le indicazioni dell’AIA – rilevazione mensile dei risultati da parte del Responsabile Tecnico dell’impianto trasmessi annualmente agli organi competenti;

 Redazione Ordine di Servizio TMB da parte del Responsabile TMB specificando il turno e l’orario da rispettare ogni giorno;

 Rilevazione mensile dei risultati e invio degli stessi al Responsabile Tecnico Operation da parte del Responsabile TMB;

 Definizione di specifiche modalità di misurazioni e sorveglianza del sistema;

 Definizione di specifiche modalità e criteri di conferimento nell’impianto TMB (Regolamento accesso agli impianti);

 Redazione quotidiana Rapporto di servizio selezione e raffinazione con i dati delle attività svolte e dei risultati dei controlli effettuati durante la lavorazione,

 Compilazione verifiche cumuli e gestione biofiltroda parte dell’addetto a presidi ambientali;

 Programmazione, esecuzione e registrazione della manutenzione necessaria all’impianto di TMB;

 Registrazione di tutte le attività e archiviazione della documentazione;

 Monitoraggio di sorveglianze e misurazioni secondo il Piano relativo ed affidamento delle verifiche a ditte esterne specializzate;

 Definizione elenco di documenti che trasportatori e conferitori devono presentare alla Società prima dell’ingresso in impianto (es. targhe automezzi da utilizzare, iscrizione all’albo);

 Definizione regole di condotta da rispettare nelle operazioni di carico e scarico;

 Piano di emergenza interna;

 Definizione controlli da parte del personale addetto alla pesa circa la documentazione

autorizzativa dei mezzi, lo stato dei mezzi in ingresso, natura del rifiuto e definite modalità di gestione di eventuali anomalie (es. rifiuto non conforme) sia da parte del personale addetto alla pesa sia da parte del personale addetto all’impianto.

28 Gestione piattaforma ecologica di tipo A - centri di raccolta e stazioni ecologiche

 Redazione Ordine di Servizio Piattaforma da parte del Responsabile impianti di recupero dei rifiuti differenziati specificando piattaforma, squadra e tipologia di rifiuto da lavorare per ogni giorno;

 Definizione ed identificazione di specifiche aree di stoccaggio;

 Previsione di specifico controllo da parte di PTA o di RD sulla valutazione delle quantità dei rifiuti stoccati ed effettiva separazionenelle aree identificate e verifica visiva da parte del CapiTurno sia per i rifiuti in ingresso che per i rifiuti lavorati;

 Redazione rapporto di servizio piattaforma da parte del CapiTurno;

 Registrazione del rientro della lavorazione del rifiuto nel Report balle;

 Registrazione delle attività di selezione degli ingombranti nel Rapporto Servizio Ingombranti;

 Effettuazione di analisi merceologiche sulla qualità dei rifiuti conferiti a scadenze prefissate e registrazione su Report controllo merceologico e registrazione su Elenco Report Analisi - convocazione dei Comuni per instaurare contraddittorio al momento delle analisi ed invio risultati al Comune interessato;

 Programmazione di tutti i viaggi in uscita dei rifiuti lavorati dalla piattaforma sia se gestiti internamente e sia se gestiti tramite trasportatori esterni;

 Definizione di specifiche misure di controllo per monitorare le attività di prelievo dei trasportatori esterni e di regole di condotta per l’accesso alla piattaforma;

 Definizione elenco di documenti che trasportatori e conferitori devono presentare alla Società prima dell’ingresso in impianto (es. targhe automezzi utilizzare, iscrizione all’albo,...);

 Definizione regole di condotta da rispettare nelle operazioni di carico e scarico;

 Piano di emergenza interna;

 Definizione controlli da parte del personale addetto alla pesa circa la documentazione

 Definizione di specifiche misure di controllo per la pesatura presso le isole ecologiche sia che a conferire siano mezzi Cogesa, sia che siano mezzi di un soggetto privato – registrazione su Anthea in Documento conferimenti Rifiuti.

Gestione impianti di discarica

 Definizione di specifica modalità di registrazione delle attività (planimetria del livello della discarica in coltivazione con annotazione della cella, data iniziale e finale della coltivazione della stessa);

 Redazione scheda gestione impianto e consegna al Responsabile Tecnico Operationogni fine mese;

 Redazione rapporto giornaliero delle attività di discarica e consegna settimanale e/o mensilea Responsabile TecnicoOperation;

 Previsione di specifiche e definite modalità di captazione del percolato;

 Definizione elenco di documenti che trasportatori e conferitori devono presentare alla Società prima dell’ingresso in impianto (es. targhe automezzi utilizzare, iscrizione all’albo,...);

 Definizione regole di condotta da rispettare nelle operazioni di carico e scarico;

 Piano di emergenza interna;

 Definizione controlli da parte del personale addetto alla pesa circa la documentazione

Gestione eco-sportello

 Definizione ruoli e responsabilità tra chi riceve il reclamo (Ufficio Reclami) e gira l’informazione al Coordinatore dell’Unità locale, chi esegue il controllo e chi riferisce la risoluzione del reclamo (Coordinatore Unità locale);

 Definizione indicatore di performance gestito da RSGQ.

 PG28_Gestione del personale, Regolamento assunzioni, Mansionario, Regolamento interno orario di lavoro che definiscono ruoli, responsabilità e specifiche misure di controllo nella gestione delle risorse umane (selezione e assunzione del personale, gestione amministrativa, formazione e informazione), garantendo, peraltro, la tracciabilità di operazioni quali:

 Rilevazione fabbisogno risorse umane e proposta al Coordinatore Generale;

 Applicazione della normativa pubblica sul pubblico impiego che definisce uno specifico iter per la selezione e assunzione del personale esclusivamente mediante concorso pubblico;

 Definizione di specifiche misure di controllo (es. selezione e qualifica del fornitore, onere/obbligo di motivazione) per il caso di ricorso ad agenzia interinale;

 Sottoscrizione dei contratti o lettere di incarico da parte dell’organo amministrativo (Amministratore Unico oppure Presidente del CdA);

 Rilevazione presenza a mezzo badge;

 Compilazione di modulo per la richiesta permessi/ferie sottoscritto dal Responsabile di Funzione per approvazione, trasmissione all’Ufficio Risorse Umane e archiviazione oppure utilizzo del software dedicato con richiesta ferie del lavoratore, visto per approvazione (o diniego) del Responsabile Diretto con gestione del dato nelle rilevazioni mensili per le presenze;

 Compilazione di un modulo per la trasferta sottoscritta dal Responsabile di Funzione e tracciabilità di eventuali anticipi spese ove richiesti e concessi con invio all’Ufficio Amministrazione;

 Compilazione del modulo di rimborso spese (ad esempio chilometrico) sottoscritto dal richiedente ed allegazione di documenti giustificativi a supporto, verifica di ammissibilità da parte del Responsabile di Funzione, inserimento del rimborso autorizzato in busta paga;

 Compilazione del modulo di Uscite di cassa sottoscritto dal richiedente ed allegazione di documenti giustificativi a supporto, verifica di ammissibilità da parte del Responsabile di Funzione, autorizzazione da parte dell’organo amministrativo ed invio all’Ufficio Amministrazione;

 PG03_Gestione della formazione del personale, Mansionario che definiscono ruoli, responsabilità e specifiche misure di controllo nella gestione delle risorse umane (selezione e assunzione del personale, gestione amministrativa, formazione e informazione), garantendo, peraltro, la tracciabilità di operazioni quali:

 Rilevazione esigenze formative da parte di tutti i responsabili di funzione;

 Approvazione di un budget annuale, in caso di formazione onerosa, da parte dell’organo amministrativo;

 Emissione del Piano Formativo Annuale con la formazione necessaria (obbligatoria e non);

Nel documento MODELLO. COGESA S.p.A. DI ORGANIZZAZIONE, GESTIONE E CONTROLLO EX D. LGS. 231/ /12/2020 Prima Emissione Delibera CdA n. (pagine 20-31)