Dirigenza pubblica, un profilo
Grafico 1 Età dei dirigenti
4. Reclutamento e formazione La rivoluzione prospettata per il mondo
aziendale da F. W. Taylor (1911), padre dello scientific management, basata sull’instaurazione di un nuovo rappor-to tra i soggetti coinvolti nella produ-zione, i quali, invece di ragionare per fini egoistici, debbono collaborare per aumentare il surplus complessivo, non ha ancora investito la Pubblica ammini-strazione.
Se il dirigente degli anni Settanta si caratterizzava come figura stabile e con scarsi poteri, che agiva guidato dalla stella polare del-la stretta legittimità dell’azione amministrativa, il di-rigente immaginato a partire dalle riforme degli anni Novanta è un manager dotato di poteri forti e chia-mato ad adottare scelte discrezionali con un’autono-mia e una responsabilità simili a quella del dirigente d’azienda.
Nei contesti moderni, la selezione della classe diri-genziale diviene fondamentale. Finché l’alta burocra-zia si limitava ad eseguire decisioni assunte altrove, dalla legge o dal governo, essa poteva ancora esse-re esse-reclutata solo all’interno delle struttuesse-re, sulla base di concorsi riservati e prevalentemente nozionistici; il nuovo corso ha, invece, bisogno di una dirigenza au-torevole, generalista, con forti capacità gestionali e una formazione non solo giuridica, pronta ad adat-tarsi agli input provenienti dalle variabili maggioran-ze governative.
Il sistema di reclutamento dei dirigenti pubblici è disciplinato dagli articoli 28 e 28-bis del D.Lgs. n. 165
del 2001, dal D.P.R. del 24 settembre 2004, n. 27224 e
dal D.P.R. del 16 aprile 2013, n. 7025. Per l’accesso alla
dirigenza sono previste tre vie. La prima è il concor-so indetto dalle singole amministrazioni, che preve-de il doppio requisito: culturale preve-della laurea e profes-sionale dell’esperienza almeno quinquennale nella PA
Dirigenti GB ITA GER FRA MEDIA OCSE
Apicali 5,84 8,63 5,54 5,53 4,98
I fascia 4,08 8,11 3,95 4,4 3,92
II fascia con funzioni di
coordinamento 3,08 3,76 2,82 3,88 2,89
II fascia 2,25 2,95 2,81 2,42
Tabella 5
Retribuzione come multiplo del reddito pro capite (confronto tra Paesi UE)
26 Si veda Buemi et al. (2015). Gli autori evidenziano come il modello del diversity management consenta l’accesso “a un bacino di patrimoni cognitivi e di conoscenze multiple che possono dar vita a un ambiente organizzativo più incline a far emergere soluzioni, opzioni operative, istanze negoziali originali e innovative, proprio perché prodotte da processi di generazione di idee la cui connotazione creativa è strettamente dipendente dall’apporto di visioni differenti”. 27 Si veda Mattarella (2009), nella ricerca promossa dalla Scuola superiore della Pubblica amministrazione. 28 Si veda la direttiva del Ministro per le Riforme e le innovazioni nella Pubblica amministrazione n. 10 del 2007. 29 <https://bit.ly/3eqVAgB> consultato a giugno 2020.
30 La legge n.56 del 2019 contiene specifiche misure tese a migliorare l’azione della Pubblica amministrazione in termini di maggiore efficienza, attraverso la creazione di un nuovo organismo di verifica e controllo delle amministrazioni (c.d. nu-cleo della concretezza), strumenti per contrastare il fenomeno dell’assenteismo e misure per accelerare lo sblocco delle assunzioni e il ricambio generazionale. Al fine di proseguire negli sforzi per la modernizzazione degli apparati, sono inol-tre in corso di esame in Parlamento alcune proposte di riforma, di iniziativa governativa, che contengono ampie deleghe di riforma nel settore del pubblico impiego e per la semplificazione in alcuni settori di intervento dell’amministrazione.
La seconda via è il corso-concorso bandito dalla Scuo-la nazionale dell’amministrazione (SNA) e Scuo-la terza è il conferimento di incarichi, per una ristretta quota del-la dotazione organica, a dirigenti esterni e a persona-le non dirigente.
Il rapporto tra dirigenti scelti con concorso da par-te delle singole amministrazioni e dirigenti scelti sul-la base del corso-concorso delsul-la SNA, prima del 2013 pari al 70% nel primo caso e al 30% nel secondo caso, è stato portato, con D.P.R. n. 70 del 2013, al 50%.
Il corso-concorso SNA presenta un’importante no-vità rispetto al canale tradizionale (Saltari 2009). Infat-ti, l’anzianità quinquennale di servizio, richiesta per i concorsi ordinari, non costituisce requisito di parteci-pazione se il candidato è in possesso di un titolo post
lauream (dottorato di ricerca, o diploma di
specializ-zazione, o master di secondo livello). L’intento del le-gislatore è, con tutta evidenza, quello di perseguire lo svecchiamento della dirigenza pubblica sia sul pia-no anagrafico che delle competenze nell’ottica, tanto
cara al settore privato, del diversity management26,
aprendo le porte alle giovani eccellenze27.
In una ricerca promossa nel 2009 dalla Scuola su-periore della Pubblica amministrazione (l’attuale SNA), condotta sulla platea dei vincitori delle prime tre edizioni dei corsi-concorso (1993-2002), già emer-geva che i dirigenti reclutati dalla SNA “sono media-mente più giovani degli altri dirigenti, con un titolo di studio più elevato, una migliore conoscenza delle lin-gue straniere, più esperienze internazionali alle spal-le e una maggiore disponibilità alla mobilità geografi-ca e tra amministrazioni, ben diversi dallo stereotipo dell’anziano impiegato statale a fine carriera”.
È, però, da evidenziare che, malgrado i buoni pro-positi del legislatore, i concorsi sono stati banditi dalla
SNA in modo irregolare e per pochi posti. Infatti, negli ultimi vent’anni sono stati assunti attraverso il canale del corso-concorso soltanto 600 dirigenti di seconda fascia e altri 123 verranno immessi nei ruoli delle am-ministrazioni al termine del settimo ciclo, in piena fase attuativa. Il legislatore, consapevole dell’importanza di sviluppare tale modalità di reclutamento, ha previ-sto l’indizione di un ulteriore bando per 200 posti en-tro giugno 2020 (decreto-legge 34 del 2020, cd. Rilan-cio). Ipotizzando che tutti i vincitori del corso-concorso siano ancora in servizio, si calcola che essi rappresen-tino una percentuale pari allo 0,34 sul totale dei diri-genti pubblici; percentuale troppo esigua per incidere in modo significativo sul profilo del dirigente pubblico.
La raccolta dei dati relativi alla dirigenza ha incon-trato la difficoltà derivante dall’assenza di una ban-ca dati unitaria, che, seppur prevista a partire dal
200728, non è mai stata realizzata. La Riforma
Ma-dia ha nuovamente previsto l’istituzione di una banca dati, nella quale inserire il curriculum vitae, un profi-lo professionale e gli esiti delle valutazioni per ciascun dirigente pubblico, la cui gestione è affidata al Diparti-mento della Funzione pubblica. Anche in questo caso, tale banca dati, che costituirebbe uno strumento uti-le all’analisi di altri euti-lementi caratterizzanti il profilo del dirigente pubblico, risulta ancora in fase di
realiz-zazione29.
Nell’attuale XVIII legislatura, oltre alla legge n. 56 del 2019 Interventi per la concretezza delle azioni
del-le pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell’as-senteismo30, sono in corso di esame in Parlamento alcune proposte legislative che contengono ampie de-leghe di riforma del settore del pubblico impiego. Ad esempio, la proposta in esame al Senato (A.S. 1122) contiene alcuni princìpi e criteri di delega circa la
re-31 Il decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 ha disposto (con l’art. 2, comma 15) la modifica del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, nel senso che “Fino alla conclusione dei pro-cessi di riorganizzazione di cui al presente articolo e comunque non oltre il 31 dicembre 2020 sono sospese le modali-tà di reclutamento previste dall’articolo 28-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.
visione dei requisiti per l’accesso alla qualifica di di-rigente, l’attribuzione della complessiva gestione dei concorsi per i dirigenti statali alla SNA, l’introduzione di concorsi per titoli ed esami riservati al personale di-pendente con le valutazioni migliori nell’ultimo trien-nio, la revisione della quota percentuale riservata ai concorsi pubblici per l’accesso alla qualifica di dirigen-te di prima fascia nelle amministrazioni statali.
Le recenti proposte normative tendono general-mente all’aggregazione delle procedure concorsuali e allo svolgimento dei concorsi unici, per consentire una programmazione complessiva degli accessi nel-la PA coerente con i principi meritocratici, di apertu-ra del mercato della dirigenza e di spending review.
Tale esigenza è presente anche nella legislazione vigente. Infatti, l’art. 4, co. 3-quinquies, decreto-leg-ge n. 101 del 2013, impone alle amministrazioni stata-li di svolgere concorsi pubbstata-lici unici per il reclutamento dei dirigenti e delle figure professionali comuni, orga-nizzati dal Dipartimento della Funzione pubblica, che si avvale a tal fine della Commissione per l’attuazione del progetto di riqualificazione delle pubbliche ammi-nistrazioni (c.d. Commissione RIPAM). In ossequio al disposto dell’art. 35, co. 5.2, D.Lgs. n. 165 del 2001, il Ministro per la semplificazione e la Pubblica ammini-strazione ha emanato la Direttiva del n. 3 del 2018, con la quale sono state adottate le linee guida di indiriz-zo sulle procedure concorsuali, individuando i vantag-gi dell’indizione di concorsi unici per reclutare dirigen-ti e altre figure professionali. È chiarito, però, che “in via residuale, resta fermo che, accanto alle procedure centralizzate o aggregate, vi è la possibilità che ciascu-na amministrazione decida di organizzare autonoma-mente la procedura concorsuale di reclutamento del proprio personale. In ogni caso, dovendo privilegiarsi il modello di concorso unico o aggregato, la scelta di ge-stire autonomamente le proprie procedure concorsua-li, senza procedere ad aggregazione, deve essere mo-tivata, […]”.
Pare il caso di ricordare brevemente la peculiari-tà che caratterizza l’accesso alla qualifica di dirigente di prima fascia. Fino al 2009 il transito alla prima
fa-scia della dirigenza era riservato a coloro che avesse-ro ricoperto un incarico di livello generale per almeno tre anni. La riforma Brunetta, da una parte, ha mante-nuto tale modalità, elevando a cinque anni la perma-nenza nell’incarico dirigenziale generale e, dall’altra, ha introdotto un ulteriore sistema di reclutamento, in base al quale il 50% dei posti disponibili deve essere coperto tramite concorso pubblico, indetto dalle sin-gole amministrazioni e riservato a coloro che abbiano maturato almeno cinque anni nei ruoli dirigenziali e agli altri soggetti in possesso di predeterminati titoli di studio e professionali. Ha, infine, previsto la possibili-tà di provvedere alla copertura di una quota di posti fino al 50% tramite apposita procedura concorsuale, con contratti di diritto privato di durata non superio-re a tsuperio-re anni, nei casi in cui lo svolgimento degli inca-richi “inca-richieda specifica esperienza e peculiare profes-sionalità”. Tuttavia, considerata la tipologia di incarico di livello dirigenziale generale e la tendenza delle pub-bliche amministrazioni a non cedere il passo a nuove modalità di accesso, il disposto del citato art. 28-bis è rimasto lettera morta.
Ne è un evidente segnale il fatto che ogni anno, dal 2013 in poi, il legislatore ha prorogato la sospensione delle modalità di accesso di cui all’articolo 28-bis, oggi prevista fino al 31 dicembre 2020, ai sensi del
decre-to-legge 30 dicembre 2019, n. 16231.
La chiusura del processo di selezione è data dalla struttura dei concorsi pubblici, che lascia poco spazio alla partecipazione di profili con competenze econo-miche, manageriali o tecniche, privilegiando, inve-ce, figure vicine all’amministrazione che li bandisinve-ce, con conoscenze prettamente giuridiche e nozionisti-che. Incentivano, dunque, la partecipazione di perso-ne che hanno potuto dedicare molto tempo allo stu-dio. Se si considera poi il fatto che la maggior parte dei concorsi sono riservati a funzionari con esperienza quinquennale, il rischio che questi ultimi decidano di sottrarre tempo al lavoro per dedicarsi allo studio non è solo teorico. In aggiunta, il fatto che i concorsi ven-gano banditi con scarso preavviso e a cadenze irrego-lari, potrebbe essere un indizio della logica internista
32 Si veda Istat (2019). Ad analoghe conclusioni perviene un’indagine condotta da Forum PA (2018).
33 È quanto emerge dall’indagine condotta da Forum PA (2018) sulle competenze dei dipendenti pubblici che ha coinvol-to un panel di circa 1.350 persone.
34 Per una disamina delle misure di contenimento della spesa pubblica si veda il quadro sinottico pubblicato dal MEF (2019).
35 Come si legge nella relazione 2019 del Cnel al Parlamento e al Governo, “l’ampiezza del mandato affidato alla SNA si è molto allargata (…). Lo spartiacque è stato costituito dalla soppressione - disposta dall’art. 21, comma 1, del decre-to-legge n. 90 del 2014 - di cinque scuole “settoriali”: la Scuola superiore dell’economia e delle finanze, la Scuola
supe-volta a scoraggiare la partecipazione di professionisti e manager esterni.
Sul versante della formazione continua emerge, invece, che i dirigenti pubblici raramente aggiornano, secondo modalità formalizzate, le proprie competen-ze: in media ogni dirigente ha usufruito di meno di due giornate di formazione all’anno.
Non si è in possesso di dati qualitativi sulla forma-zione specifica dei dirigenti, ma dai dati forniti
dall’I-stat32 emerge che l’orientamento comune delle
isti-tuzioni pubbliche va verso una formazione di tipo tradizionale, volta ad accrescere e aggiornare le com-petenze nelle materie tecnico specialistiche (45,2% dei partecipanti) connesse all’esercizio della propria missione istituzionale, e giuridico-normative (30,9%
dei partecipanti). Si conferma invece poco incline a sviluppare competenze informatiche, manageriali, re-lazionali e linguistiche, utili al processo di innovazione
e digitalizzazione della Pubblica amministrazione33. Si
pensi che la formazione in materia di digitalizzazione ha riguardato meno del 5% dei partecipanti. Va evi-denziato che, a partire dal 2011, per effetto della leg-ge n. 122 del 2010, le spese per la formazione sono
state dimezzate rispetto al 200934.
Il blocco del turn over ha, inoltre, colpito anche la più importante istituzione italiana deputata a selezio-nare, reclutare e formare funzionari e dirigenti pubblici, ossia la SNA, la quale, nonostante il progressivo amplia-mento delle proprie competenze, ha subito una
riduzio-ne di personale pari al 43% riduzio-nel periodo 2012-201935.
Grafico 8
Materie oggetto di formazione per i dirigenti e tasso di partecipanti (anno 2017)
Fonte: Istat (2019) 45,20% 30,90% 5,40% 4,90% 4,60% 3,40% 2,30% 1,70% 1,50% Tecnico-specialis�ca Giuridico-norma�va Organizzazione e personale Informa�ca e telema�ca Economio-finanziaria Comunicazione Manageriale Mul�disciplinare Altro
riore dell’amministrazione dell’interno, l’Istituto Diplomatico Mario Toscano, il Centro di formazione della Difesa, la Scuola superiore di statistica e di analisi sociali ed economiche. Le funzioni di reclutamento e di formazione di tali scuo-le sono state attribuite alla SNA (…)”.
36 Si veda <https://bit.ly/2AOf7Jv>.
37 Il test di personalità Hogan misura le tendenze comportamentali delle persone in condizioni normali (bright side), i fat-tori di rischio che emergono in situazioni di stress e che possono mettere a rischio la carriera (dark side) e i valori che orientano le scelte professionali.
La riduzione delle risorse imposte dalla crisi eco-nomica avrebbe richiesto un’allocazione della spesa per la formazione più efficace, ma i dati Istat dimo-strano che solo il 14% delle istituzioni pubbliche ha adottato un piano formativo.
A partire dal 2017, la SNA ha avviato un progetto sperimentale volto a identificare le competenze indi-viduali e collettive dei dirigenti al fine di costruire un “piano di sviluppo per colmare i gap rispetto alle
esi-genze organizzative”36. L’indagine ha riguardato i
diri-genti della Presidenza del Consiglio e 54 neo-diridiri-genti di varie amministrazioni.
Per la Presidenza del Consiglio l’indagine si è svol-ta attraverso la somministrazione di un questiona-rio biografico-professionale, l’analisi del curriculum
vitae, l’analisi di casi aziendali, il role play e il test
di personalità Hogan37. Dai risultati della ricerca è
emerso un profilo dirigenziale caratterizzato da
ca-pacità operative più spiccate rispetto a quelle stra-tegico-manageriali; motivazioni legate alla profes-sionalità, alla sicurezza e all’altruismo; derailer legati alla minimizzazione del rischio e della presa di inizia-tiva personale.
L’indagine su 54 neo-dirigenti si è avvalsa, inve-ce, dei seguenti strumenti: questionario professio-nale autobiografico; presentazione di sé; dinamica di gruppo a ruoli liberi; dinamica di gruppo a ruoli asse-gnati; inbasket concernente un caso aziendale; prova gestionale; colloquio; test Hogan; colloquio di restitu-zione. Il profilo target oggetto di osservazione nelle prove era costituito dalle competenze ritenute neces-sarie per ricoprire al meglio il ruolo di dirigente: orien-tamento alle relazioni, al risultato e al cambiamento, collaborazione, organizzazione del lavoro e gestione del tempo, gestione dei problemi, leadership. I risul-tati della ricerca hanno individuato le
macro-compe-Tabella 6
Evidenze registrate dall’indagine SNA 2017
Fonte: elaborazione dati SNA. Allegato 3 al Bilancio di previsione 2019-2021
Carenze riscontrate per macro-competenza % neo-dirigenti Proposte formative SNA
Leadership 96,30%
• Principi del management pubblico • Motivare i collaboratori
• Leadership nella PA • Multisource feedback
• Valutare la performance e i comportamenti nella PA • Valorizzazione del benessere lavorativo
Orientamento alle relazioni 55,56%
• Laboratorio di comunicazione efficace • Laboratorio di negoziazione
• Laboratorio di public speaking • Prevenire e gestire i conflitti
• Intelligenze relazionali per il management
Organizzazione del lavoro 35,19% • Progettazione e governo dei processi organizzativi• Project management nella PA
• Time management strategico
38 Nello specifico, nel giugno 2017 le Linee guida per il Piano della Performance (Ministeri), nel dicembre 2017 le Linee guida per il Sistema di misurazione e valutazione della performance dei Ministeri, nel novembre 2018 le Linee guida per la Relazione annuale sulla performance, nel novembre 2019 le Linee guida sulla valutazione partecipativa nelle ammi-nistrazioni pubbliche.
tenze nelle quali i dirigenti risultano maggiormente carenti e sulla base di tali esigenze la SNA ha elabora-to delle proposte formative mirate da sotelabora-toporre alle amministrazioni di appartenenza.
Tale approccio va nella direzione di ottimizzare le risorse, sempre più scarse, destinate alla formazione, in modo che la stessa sia funzionale all’acquisizione per le figure dirigenziali di elevate e mirate compe-tenze manageriali.