Regimi fiscali “leciti” e regimi fiscali “dannosi”

Per politica fiscale lecita si intende una misura messa in pratica dai Paesi membri per ridurre gli oneri fiscali, per imprese e cittadini, attraverso l’abbassamento delle aliquote ordinarie, con l’obiettivo di attirare attività economiche nel proprio Paese, senza però alterare la distribuzione dei profitti nel Mercato unico europeo. Apparentemente, è piuttosto semplice distinguere un regime fiscale “lecito” da un regime “dannoso”, ovvero quello che altera in maniera gravosa gli equilibri di mercato. Tuttavia, nella pratica, la sua individuazione è più complessa. La scelta della politica fiscale, e la conseguente adozione di un regime fiscale, costituisce per uno Stato membro il modo per assicurarsi gettiti fiscali per compiere le politiche economiche e sociali prefissate152_{. Tuttavia, è necessario che uno Stato}

crei un regime fiscale che sia lecito, ovvero che promuova una concorrenza fiscale sana all’interno del Mercato europeo. L’UE e l’OSCE153 _{hanno stilato una}

serie di misure per riconoscere e contrastare la concorrenza fiscale sleale, derivata dall’utilizzo di regimi fiscali dannosi per il processo di integrazione del Mercato europeo. L’azione dell’UE si orienta nei confronti degli Stati membri, mentre l’OSCE si rivolge globalmente, sia ai Paesi facenti parte dell’organizzazione sia agli altri Stati, e inoltre le sue misure appaiono più pragmatiche e decise rispetto a quelle messe in atto dall’UE.

L’azione europea deriva da una crescente competitività tra Stati e dal crescente fenomeno della globalizzazione. Essa si configura come uno strumento in grado di apportare maggiori equilibri e in grado di evitare l’erosione delle entrate degli Stati membri. Le mosse dell’UE contro le politiche fiscali dannose si possono sintetizzare in quattro tappe fondamentali. La prima, nel marzo del 1992, con la creazione del Comitato Ruding, cioè una commissione di esperti nominata dalla Commissione europea. Il suo compito era quello di capire se le diverse politiche

151 _{MASON,KNOLL, What is tax discrimination?, in The Yale Law Journal, 2012, p. 1017}

– 1116.

152 _{GRAETZ, WARREN, Income Tax Discrimination: Still Stuck in the Labyrinth of}

Impossibility, in The Yale Law Journal, 2011, p. 1120 – 1167.

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fiscali154 _{dei Paesi membri avessero potuto creare delle distorsioni dannose, in}

merito a decisioni di investimento e di concorrenza, nel Mercato UE. Il comitato Ruding giunse alla conclusione che l’asimmetria fiscale, non sarebbe stata un problema per la localizzazione di risorse e investimenti, quanto piuttosto uno strumento incentivante l’armonizzazione fiscale tra Stati membri.

La seconda tappa storica avviene con l’adozione del “Codice di condotta”, il 1° dicembre 1997. Esso individua degli elementi in grado di rimuovere misure fiscali, che comportano una concorrenza fiscale dannosa. In particolare, definisce la concorrenza scorretta quando è in contrasto con i seguenti articoli del TFUE: • Art. 26 TFUE155_{. Quando la politica fiscale di uno Stato membro esercita una}

forte incidenza sull’allocazione di risorse ed investimenti;

• Art. 18 TFUE156_{. Si riferisce al fatto che un Paese membro non può offrire un}

ridotto livello impositivo a individui, sulla base di una discriminazione sulla nazionalità.

Successivamente, il 23 aprile 1998, la Commissione europea ha instituito una “Piattaforma per la buona governance fiscale”, con il compito di monitoraggio degli Stati membri sulle politiche fiscali adottate, ai sensi delle disposizioni delle due fasi precedenti. Il programma, inoltre, inasprisce i controlli sullo spostamento di capitali nei paradisi fiscali e sulla pianificazione fiscale aggressiva. In questa fase, l’UE adotta una misura per la lotta alla concorrenza fiscale dannosa, che presuppone una più efficiente coordinazione tra i vari Stati membri.

Infine, il 14 maggio 2018, il Consiglio dell’ECOFIN157 _{intensifica i controlli in}

materia di allocazione di capitali nei paradisi fiscali e inoltre si accerta che vi sia adeguata trasparenza e scambio di informazione per operazioni transfrontaliere, in modo tale da non incorrere in erosioni di gettiti fiscali tra i Paesi membri.

154 _{Sia in termini di aliquote differenti che di basi imponibili.}

155 _{«Il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è}

assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei trattati.».

156 _{«Nel campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni}

particolari dagli stessi previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità.».

157 _{«Il Consiglio "Economia e finanza" (ECOFIN) è responsabile della politica dell'UE in}

tre settori principali: politica economica, questioni relative alla fiscalità e regolamentazione dei servizi finanziari. È composto dai ministri dell'economia e delle finanze di tutti gli Stati membri.» Fonte: https://www.consilium.europa.eu

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L’OSCE, invece, condanna tutte quelle politiche e quei regimi fiscali, che riducono sensibilmente le basi imponibili degli altri Paesi, influenzano in maniera determinante la distribuzione di risorse158_{, alterano i mercati commerciali e di}

conseguenza gli investimenti globali. Infine, condanna anche le pratiche fiscali che non rispettano l’equità e la neutralità. Inizialmente, l’OSCE individua quattro elementi cardine e otto complementari, idonei a identificare una politica fiscale dannosa per la concorrenza. Nel giugno 2013, con l’approvazione del piano d’azione anti-BEPS159 _{, vengono individuati nuovi principi fondamentali e}

complementari. I cinque nuovi elementi chiave, per individuare una politica fiscale dannosa, sono:

• Assenza di tassazione o modesta imposizione su capitali mobili; • Regimi qualificati come ring-fencing;

• Regimi senza trasparenza fiscale;

• Scarso scambio informativo tra autorità fiscali;

• Regimi che si basano su meccanismi di natura fiscale, senza alcuna sostanza economica.

I fattori complementari, invece, sono:

• La base imponibile viene definita in maniera artificiosa;

• Non vi è il rispetto di principi internazionali in materia di transfer pricing; • I redditi di fonte straniera sono esenti da tassazione nel Paese di residenza; • I contribuenti hanno la possibilità di negoziare con le autorità fiscali su tax

rates e base imponibile;

• Vi sono disposizioni sul segreto160_.

Un regime fiscale si configura come dannoso per il mercato economico, secondo i principi OSCE, quando non viene rispettato almeno uno dei requisiti fondamentali e congiuntamente almeno uno dei fattori complementari. Se l’OSCE individua una pratica fiscale dannosa, la segnala in un apposito registro. Ad esempio, l’Italia è stata segnalata nel 2016 per una temporanea estensione del

158 _{Inteso come capitali, servizi e lavoratori.}

159 _{Base Erosion and Profit Shifting. «il progetto BEPS si inserisce nell'ambito di azioni}

per contrastare le politiche di pianificazione fiscale aggressiva e per evitare lo spostamento di base imponibile dai Paesi ad alta fiscalità verso altri con pressione fiscale bassa o nulla» Fonte: https://www.finanze.gov.it/

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regime Patent box, inerente ai marchi aziendali, per mancata conformità ai requisiti sopracitati. Tuttavia, ad oggi, lo Stato italiano non esercita alcuna politica fiscale volta a creare una concorrenza dannosa161_.