AUTONOMIA E INFLUENZA DI UN MODELLO PECULIARE
SOMMARIO: 1. Il sistema di responsabilità nell’ordinamento dell’Unione
europea: inquadramento generale. SEZIONE I: LA RESPONSABILITÀ DELLE ISTI- TUZIONI EUROPEE. 1. La responsabilità delle istituzioni europee e il richiamo
ai principi generali comuni degli Stati membri. 2. La struttura dell’illecito. 3. La violazione di una norma preordinata a conferire diritti ai singoli nell’il- lecito delle istituzioni europee. 3.1. L’applicazione in concreto del requisito: la tutela di alcuni particolari interessi a fronte della violazione di principi fon- damentali dell’azione amministrativa. 3.2. L’esclusione dei vizi formali e pro- cedurali: dubbi sulla reale portata della giurisprudenza in materia. 3.3. La tutela risarcitoria degli interessi partecipativi. 4. La violazione grave e mani- festa del diritto: la posizione della giurisprudenza prima del 2000. 4.1. Il nuo- vo approccio e l’opera di bilanciamento della giurisprudenza tra gli interessi sottesi alla funzione esercitata. 4.2. Le ipotesi di accoglimento della domanda risarcitoria: potere vincolato e mancato perseguimento in concreto delle fun- zioni attribuite. 4.3. La violazione grave e manifesta della norma: considera- zioni di sintesi. 5. Le ricadute processuali del giudizio risarcitorio nei confron- ti delle istituzioni europee e il rapporto tra i rimedi esperibili. 5.1. L’autono- mia delle azioni in un sistema di controllo complessivo (e complementare) del- l’azione delle istituzioni. SEZIONE II: LA RESPONSABILITÀ DELLO STATO PER VIOLAZIONE DEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA. 1. La responsabilità dello
Stato per violazione del diritto dell’Unione europea e le ricadute sull’esercizio delle funzioni amministrative. 2. L’influenza dell’illecito sul diritto degli Stati membri: le condizioni per esperire l’azione tra effettività della tutela, certezza del diritto e oneri di diligenza. 2.1. I presupposti dell’obbligazione risarcito- ria: la lesione di un interesse garantito dal diritto europeo e i limiti all’accer- tamento dell’elemento soggettivo. 3. La reazione dei sistemi nazionali france- se, tedesco ed inglese all’introduzione dell’illecito europeo. SEZIONE III: LA RESPONSABILITÀ “CONCORRENTE”. 1. Le ipotesi di responsabilità “concorren-
te” nel sistema di giustizia integrato: quadro generale. 2. La tutela risarcito- ria nei casi di amministrazione congiunta e integrata.
1. Il sistema di responsabilità nell’ordinamento dell’Unione europea: inquadramento generale
Come è noto, nell’ordinamento dell’Unione europea sussistono due differenti articolazioni della responsabilità extracontrattuale: quella del- le istituzioni europee1 prevista oggi dall’art. 340 par. 2 del TFUE e
quella degli Stati membri per violazione del diritto UE che, in assenza di alcuna previsione di diritto positivo, ha avuto origine e sviluppo inte- ramente in via pretoria.
Il riconoscimento della responsabilità per fatto illecito si fonda sui principi dello stato di diritto cui l’Unione si ispira in quanto “comunità di diritto” in cui sono assicurate anche ai singoli le tutele necessarie per la garanzia dei propri diritti e libertà2.
Non a caso, la responsabilità degli Stati membri è sempre stata con- siderata come inerente al sistema giuridico dei Trattati in quanto espressione del «generale principio, riconosciuto negli ordinamenti giu- ridici degli Stati membri, in forza del quale un’azione o un’omissione illegittima comporta l’obbligo della riparazione del danno arrecato»3.
Come si vedrà infra, le due tipologie di illecito convergono sul pia- no del diritto sostanziale4.
1 Sul piano terminologico, si è consapevoli che con l’entrata in vigore del Trattato
di Lisbona l’aggettivo “comunitario” è stato progressivamente sostituito da espressioni e neologismi aderenti al nuovo contesto istituzionale e ordinamentale dell’Unione euro- pea. Tra questi ricorrono frequentemente i termini “eurounitario” e “unionale”. Ai fini del presente contributo, si è scelto di utilizzare l’aggettivo più neutro “europeo”, che va inteso quale sinonimo dell’espressione “dell’Unione europea”.
2 Sulla qualificazione della Comunità europea, prima, e dell’Unione europea, poi,
come “comunità di diritto” si rinvia in particolare a M.P. CHITI, La responsabilità del-
l’amministrazione nel diritto comunitario, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2009, 505 ss.; ID.,
Dalla “Comunità di diritto” alla Unione dei diritti, in S. MICOSSI, G.L. TOSATO (a cura
di), L’Unione europea nel XXI secolo. Nel dubbio, per l’Europa, Bologna, 2008, 259 ss.; ID., La Carta europea dei diritti fondamentali: una carta di carattere funzionale?,
in Riv. trim. dir. pubbl., 2002, 1 ss.
3 In questo senso, Brasserie du Pêcheur - Factortame, cause riunite C-46/93 e C-
48/93, 5 marzo 1996.
4 Sul punto, si veda in particolare il volume di P. A
ALTO, Public Liability in EU
Law, cit., passim. Sul sistema di responsabilità delle istituzioni europee, cfr. anche K. GUTMAN, The Evolution of the Action for Damages against the European Union and
Sul piano processuale, invece, il giudizio sulla responsabilità delle istituzioni europee è di competenza degli organi giurisdizionali del- l’Unione, mentre quello relativo alla condotta degli Stati membri è esperibile dinnanzi alle corti nazionali che5, in caso di dubbio sull’inter-
pretazione del diritto UE, potranno rivolgersi alla Corte di giustizia at- traverso lo strumento del rinvio pregiudiziale.
Questa circostanza favorisce un’interpretazione elastica dei principi generali posti a livello sovranazionale, che vengono adeguati alle singo- le fattispecie con esiti talvolta differenti a seconda del paese coinvolto e dei tratti che caratterizzano i singoli sistemi giuridici nazionali.
Tuttavia, l’applicazione analogica del principio del «doppio circuito di tutela» – secondo cui il sistema delle Corti nazionali è separato da quello europeo, salva una loro integrazione favorita dal rinvio pregiudi- ziale – può avere ricadute negative sull’effettività della tutela garantita in materia risarcitoria.
Si prenda per esempio il caso in cui la lesione dell’interesse privato derivi da un provvedimento nazionale emanato in attuazione di un atto europeo invalido a contenuto regolamentare.
La responsabilità dello Stato membro sarebbe esclusa, dal momento che si tratterebbe di un caso di corretta attuazione, e non di violazione, del diritto dell’Unione.
Tuttavia, l’atto europeo illegittimo non sarebbe direttamente impu- gnabile e sindacabile di fronte al giudice europeo in quanto di natura
its Place in the System of Judicial Protection, cit., e J. WAKEFIELD, Judicial Protection
Through the Use of Article 288(2), The Hague, 2002. Nella dottrina italiana, si vedano, in particolare, M. CLARICH, La responsabilità nel sistema comunitario, in M.P. CHITI,
G. GRECO (a cura di), Trattato di diritto amministrativo europeo, cit., e M.P. CHITI,
op. ult. cit. Occorre altresì ricordare che la possibilità di ottenere il risarcimento del danno per le violazioni commesse dalle istituzioni europee è declinata anche nella Carta dei diritti fondamentali – cui è riconosciuto oggi lo stesso valore giuridico dei Trattati – in particolare all’art. 41 rubricato “Diritto ad una buona amministrazione”. Il par. 3 del- l’art. 41 dispone a tale proposito che «ogni individuo ha diritto al risarcimento da parte dell’Unione dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni, conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri».
5 Con riferimento al tema della responsabilità degli Stati membri per violazione del
regolamentare e provvisto di una misura di esecuzione a livello nazio- nale.
Nonostante l’illiceità ascrivibile alla condotta delle istituzioni euro- pee, l’accertamento della responsabilità di queste ultime sarebbe pre- cluso al giudice nazionale, a cui il singolo dovrebbe comunque rivol- gersi per l’impugnazione dell’atto nazionale nella speranza di un rinvio pregiudiziale che non consentirebbe comunque la soddisfazione imme- diata della sua pretesa risarcitoria, ma si limiterebbe ad agevolare una successiva azione ex art. 340 TFUE.
Maggiori difficoltà si porrebbero, inoltre, con riferimento ai proce- dimenti composti in cui sono coinvolti gli apparati di (più) amministra- zioni nazionali e dell’Unione europea.
Queste ultime fattispecie, che la dottrina straniera ha efficacemente definito di concurrent liability, determinano forti incertezze circa il giudice competente e l’amministrazione responsabile che, in ultima analisi, potrebbe essere diversa da quella che ha emanato la decisione finale dai cui effetti è derivata la lesione ingiusta.
A fronte della progressiva integrazione e cooperazione sul piano amministrativo, si dimostra quindi la crescente necessità di coordinare maggiormente i diversi ambiti rimediali al fine di assicurare un oppor- tuno adeguamento delle garanzie poste a difesa degli interessi del sin- golo in un’ottica di effettività della tutela6.
6 B. M
ARCHETTI, Le garanzie procedurali e processuali delle imprese nella rete europea
della concorrenza, in Rivista della regolazione dei mercati, 2014, 5 ss. Si vedano anche M.P. CHITI, Il rinvio pregiudiziale e l’intreccio tra diritto processuale nazionale ed europeo:
come custodire i custodi dagli abusi del diritto di difesa?, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2012, 745 ss. e H.C.H. HOFMANN, M. TIDGHI, Rights and Remedies in Implementation of EU