Sezione I: la Comunicazione della Commissione 197 del 2016.
Dopo aver esaminato le fonti principali che regolano il Sistema asilo in Europa rivolgiamo adesso la nostra attenzione verso i difetti e le problematiche che lo affliggono partendo dall’analisi fatta dalla Commissione.
Il 6 Aprile 2016 la Commissione ha pubblicato una Comunicazione dove evidenzia i difetti del Sistema vigente proponendo alcuni cambiamenti volti a garantire un funzionamento adeguato dello stesso1. La Commissione riconosce che il Sistema è afflitto da debolezze e difetti sia strutturali sia in sede di attuazione. Si sottolinea in questo documento come il Sistema asilo in Europa non sia orientato a garantire un’equa ripartizione della responsabilità: i criteri che abbiamo analizzato trattando il Regolamento Dublino III allocano infatti la responsabilità per l’analisi della domanda in capo ad un numero ristretto di Stati di frontiera. Ciò viene giustificato in base ad un collegamento diretto tra responsabilità e dovere di proteggere i propri confini. È la stessa Commissione a sottolineare come questo approccio non sia giustificato e possa indurre gli Stati a non rispettare le disposizioni del Regolamento ed i migranti a non presentare richieste di asilo nel Paese d’arrivo nella speranza di raggiungere quello dove desiderano stabilirsi2. Sempre nella Comunicazione dell’Aprile 2016, la Commissione riconosce come i malfunzionamenti del regolamento Dublino III persisterebbero probabilmente anche laddove si avesse un’applicazione efficiente delle sue disposizioni affiancata dall’introduzione di misure aggiuntive per limitare i movimenti secondari dei migranti3. Uno dei problemi evidenziati nella Comunicazione consiste nella difficoltà di trovare un accordo tra gli Stati membri
1
Comunicazione della Commissione, COM (2016) 197, reperibile online al seguente indirizzo
https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/IT/1-2016-197-IT-F1-1.PDF.
2 Ibidem.
3 A conferma di ciò è la stessa Commissione a citare una valutazione interna sull’attuazione del
regolamento condotta da ICF International in Evaluation of the Implementation of the
Dublin III Regulation – Final Report, reperibile online al seguente indirizzo http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/examination-of-
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sulla valutazione delle prove connesse all’individuazione della responsabilità: ciò fa sì che non si trovi il consenso per l’attuazione delle richieste di presa in carico e di ripresa in carico dando vita a fenomeni distorsivi del Regolamento. La Commissione evidenzia anche come le differenze sussistenti nei procedimenti dei singoli Stati membri, spesso collegate all’applicazione o meno di determinate norme discrezionali delle direttive Qualifiche e Procedure, possano rappresentare un incentivo ai movimenti secondari dei migranti. Sottolinea poi come il riconoscimento dello status di rifugiato conduca normalmente al riconoscimento di un diritto a stabilirsi permanentemente sul territorio europeo facendo notare come, solo in rari casi, trovino attuazione le norme dettate dalla Direttiva Qualifiche per la cessazione dello status4.
Rispetto a quanto indicato la Commissione delinea cinque interventi prioritari volti a garantire il funzionamento del Sistema asilo5:
Stabilire un sistema equo e sostenibile per determinare lo Stato responsabile per l’esame della domanda.
Per garantire un elevato livello di solidarietà ed equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati la Commissione propone due diverse opzioni: la prima manterrebbe in vigore i criteri definiti dal regolamento vigente attivando però un sistema correttivo automatico per il trasferimento dei richiedenti; la seconda invece consisterebbe nell’introduzione di un nuovo sistema non più fondato sul criterio dello Stato di primo ingresso, ma fondato su criteri connessi alle dimensioni, al benessere e alle possibilità di accoglienza dei singoli Stati membri. La Commissione sottolinea anche come una soluzione valida, anche se non percorribile in tempi brevi, potrebbe essere trasferire la responsabilità per l’analisi delle domande ad un livello europeo con l’istituzione anche di una struttura di appello sovranazionale, così da garantire un’armonizzazione completa delle procedure e dei criteri.
Rafforzare il sistema EURODAC.
4 Supra, pag. 73.
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Il sistema dovrà innanzitutto fornire le prove connesse alle impronte digitali necessarie per il funzionamento del Sistema asilo. Si propone anche di utilizzare EURODAC per monitorare gli ingressi irregolari ed i successivi movimenti raccogliendo i relativi dati e permettendone il confronto con tutti quelli presenti nel database.
Raggiungere un livello di convergenza maggiore trai Paesi facenti parte del Sistema.
La Commissione propone di sostituire le Direttive Procedure e Qualifiche con due regolamenti al fine di garantire maggiore certezza sull’applicazione delle norme nei vari Paesi membri grazie alla diversa natura dello strumento normativo.
Prevenire i movimenti secondari all’interno dell’Unione.
Si propone l’introduzione di sanzioni, in capo al soggetto che abbia lasciato lo Stato responsabile, affiancate da un obbligo per gli Stati di ritrasferire, nel Paese responsabile, eventuali richiedenti che lo abbiano lasciato. Si aggiunge poi che ogni diritto connesso alla procedura d’asilo dovrebbe essere reso condizionale alla registrazione, all’identificazione ed alla presenza del soggetto sul territorio dello Stato responsabile.
Nuovo mandato per l’EASO.
La Commissione si impegna a proporre un rafforzamento dei poteri dell’agenzia volto a garantirle un ruolo di primo piano per il funzionamento del Sistema. Si afferma che l’agenzia dovrà essere responsabile della valutazione della conformità dei sistemi nazionali con gli standard dettati dal Sistema monitorando la situazione a livello nazionale e proponendo l’adozione di misure volte a risolvere eventuali difficoltà.
Sezione II: la proposta di riforma del Regolamento Dublino III – COM (2016) 270.
Il 4 Maggio 2016 la Commissione ha presentato una proposta di Regolamento che “stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro
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competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di paese terzo o da un apolide”6.
L’obiettivo di questa riforma è quello di rendere l’applicazione del sistema più efficiente tramite l’introduzione di una serie di norme volte a ridurre i fenomeni di movimento secondario. L’articolo 4 della Proposta stabilisce nuovi obblighi per i richiedenti: di questi e delle conseguenze della loro violazione, descritte dall’articolo 5, dovranno essere informati al momento della presentazione della domanda, come stabilito dall’articolo 67. Il primo paragrafo dell’articolo 4 dispone che un soggetto entrato irregolarmente nell’area di applicazione del Sistema debba presentare domanda d’asilo nel primo Paese d’ingresso: nel caso in cui il richiedente non adempia questo obbligo si vedrà sanzionato con l’applicazione della procedura accelerata alla sua domanda da parte dello Stato competente ai sensi del regolamento8. L’articolo 4 prevede anche l’obbligo in capo al richiedente asilo di conformarsi alle decisioni di trasferimento che gli vengono notificate e di essere presente ed a disposizione delle autorità statali del Paese dove ha presentato la domanda o dove è stato trasferito. A questo proposito l’articolo 5 dispone che il richiedente, al di fuori del Paese in cui deve essere presente, non abbia diritto alle condizioni di accoglienza di cui agli articoli da 14 a 19 della direttiva 2013/33/UE9 ad eccezione dell’assistenza sanitaria d’urgenza. Altra norma introdotta con l’intenzione di limitare i movimenti secondari è quella dettata dall’articolo 20, ai sensi del quale, nel caso di ripresa in carico di un soggetto da parte dello Stato responsabile questo sarà tenuto ad esaminare la domanda con la procedura accelerata. Nel caso in cui la domanda fosse stata ritirata il soggetto dovrà presentarne una nuova che verrà valutata dallo Stato come domanda reiterata, potendo così essere considerata solamente se contenente
6 Proposta della Commissione, COM (2016) 270, reperibile online al seguente indirizzo http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX:52016PC0270.
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Proposta della Commissione, COM (2016) 270, Articolo 6, Paragrafo 1, “Non appena sia
presentata una domanda di protezione internazionale ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 2, in uno Stato membro, le autorità competenti dello stesso informano il richiedente dell’applicazione del presente regolamento e degli obblighi di cui all’articolo 4, nonché delle conseguenze del mancato rispetto di tali obblighi di cui all’articolo 5 […]”.
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La procedura in questione è quella descritta dal Paragrafo 8 dell’Articolo 31 della Direttiva 32/2013/EU, per la quale Supra pag. 128 e ss.
9 Direttiva 2013/33/EU, reperibile online al seguente indirizzo http://eur-
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nuovi fatti o circostanze diverse10. In questi casi, qualora la domanda sia rigettata in prima istanza, si prevede anche che il richiedente non possa avvalersi di alcun genere di appello contro tale decisione11. L’articolo 8, con la stessa finalità delle norme precedenti, riconosce ad un minore non accompagnato il diritto ad essere rappresentato esclusivamente nello Stato in cui ha l’obbligo di essere presente. A fianco di queste previsioni la Proposta della Commissione introduce una serie di obblighi per gli Stati dove viene presentata la prima domanda. L’articolo 3 dispone che le autorità nazionali debbano condurre valutazioni di ammissibilità della domanda fondate sui concetti di “primo Paese d’asilo”12
o “Paese terzo sicuro”13. Lo Stato deve anche accertare se il richiedente provenga da una “Paese
d’origine sicuro14” o se, per gravi ragioni, possa essere considerato un pericolo per
la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico, o se sia stato espulso con efficacia esecutiva per gravi motivi di sicurezza o di ordine pubblico a norma del diritto nazionale. Qualora venga accertato uno degli ultimi due casi l’autorità nazionale procederà con un’analisi della domanda secondo la procedura accelerata. Per le domande inammissibili o soggette a procedura accelerata la responsabilità rimarrà comunque in capo allo Stato dove la domanda è stata presentata. Queste norme rendono l’applicazione dei concetti appena richiamati, connessi alla sicurezza della situazione in altri Paesi, obbligatoria per gli Stati che si trovano a dover valutare l’ammissibilità della domanda. Nella Proposta non si precisa se gli Stati dove il richiedente venga eventualmente trasferito possano, a loro volta, dichiarare l’inammissibilità della domanda sulla base dei concetti di “Paese terzo sicuro” o di “primo Paese d’asilo” o se siano ormai vincolati dalla valutazione svolta dal primo Stato.
Nella proposta si trova poi un ampliamento della definizione di familiari data dalla lettera g dell’articolo 2: la definizione adesso ricomprende anche i fratelli e
10 Una domanda reiterata può infatti, qualora non contenga elementi nuovi, essere dichiarata
inammissibile ai sensi dell’Articolo 33, Paragrafo 2, della Direttiva 32/2013/EU per il quale Supra pag. 131, nota 371.
11 Proposta della Commissione, COM (2016) 270, Articolo 20, Paragrafo 5, “Nella situazione di
cui al paragrafo 1, lettera d), la decisione di respingere la domanda adottata dall’autorità competente dello Stato membro competente non è più impugnabile nell’ambito del capo V della direttiva 2013/32/UE.”
12 Supra, pag. 131 e ss. 13 Supra, pag. 133 e ss. 14 Supra, pag. 132 e ss.
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le sorelle del richiedente. Inoltre, non si richiede più che il legame familiare si sia costituito nel Paese d’origine del richiedente ritenendo sufficiente che si sia consolidato prima dell’arrivo nello Stato membro.
Nella Proposta si trovano anche due modifiche ad i criteri di attribuzione della responsabilità dettati dal Regolamento Dublino III. Si prevede che la responsabilità per l’analisi delle domande riguardanti minori non accompagnati, in assenza di parenti o familiari, ricada in capo allo Stato dove la prima domanda è stata presentata e non allo Stato dove il minore è presente. Questa innovazione consiste in realtà un superamento dell’orientamento della Corte di Giustizia dell’UE15
e permette, di fatto, la ripresa dei trasferimenti di minori. La seconda modifica riguarda il criterio di ingresso irregolare che viene rafforzato dato che non si prevede più il venir meno dell’applicabilità di questo criterio dodici mesi dopo l’abbandono del territorio da parte del richiedente così come è invece dettato dall’articolo 13 del regolamento vigente16
.
La Proposta pone anche delle limitazioni all’applicabilità delle clausole discrezionali: entrambe non potranno più essere applicate dopo la decisione sulla responsabilità ad analizzare la domanda. Inoltre l’applicabilità della clausola di sovranità, ai sensi dell’articolo 19 della Proposta, viene ulteriormente ristretta permettendo di ricorrervi esclusivamente per situazioni basate su motivi familiari “relativi a membri della famiglia allargata non contemplati all’Articolo 2, lettera g”.
A fianco del rafforzamento dei criteri si prevede anche una stabilizzazione della responsabilità una volta che questa sia stata attribuita ad uno Stato tramite l’abrogazione delle clausole di cessazione della stessa. In questo nuovo quadro normativo, l’unica situazione che può portare alla cessazione della responsabilità dello Stato è quella dettata dal sesto paragrafo dell’articolo 20. Qui si prevede che quando uno Stato conceda al richiedente un titolo di soggiorno la responsabilità si sposterà in capo a questo Stato. Vengono anche abrogate le previsioni che prevedevano il passaggio della competenza come conseguenza del mancato
15 CGUE, The Queen, su istanza di M.A., B.T., D.A., contro Secretary of State for the Home
Department, C-648/11, ECLI:EU:C:2013:367, reperibile online al seguente indirizzo http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=138088&pageIndex=0&doclan g=it&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=303519.
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rispetto delle scadenze fissate in materia di richieste di ripresa in carico o di attuazione dei trasferimenti.
In questo contesto le modalità di applicazione delle procedure di ripresa in carico vengono modificate: la Proposta prevede semplicemente l’invio di una notificazione allo Stato richiesto che non avrà alcun potere formale di obiezione e dovrà solamente confermarne la ricezione17.
Per quanto riguarda le richieste di presa in carico si prevede una riduzione significativa dei termini per la presentazione e la risposta. La richiesta dovrà essere presentata al massimo entro un mese dalla data in cui la domanda è stata presentata sul territorio dello Stato richiedente; nel caso in cui la richiesta si fondi su dati dei sistemi EURODAC o VIS questo termine viene ulteriormente ridotto a due settimane. Gli stessi si applicano alla decisione che deve prendere lo Stato richiesto e vengono calcolati dal momento della ricezione della richiesta. Il mancato rispetto di questi limiti, anche ai sensi della Proposta, fa sì che lo Stato che li ha violati assuma la responsabilità ad analizzare la domanda del soggetto in questione18.
L’articolo 7 della Proposta di riforma inoltre non riconosce più il diritto, in capo al soggetto che non abbia avuto la possibilità di farsi ascoltare tramite un colloquio, di fornire le informazioni che ritenga rilevanti tramite altri mezzi. Numerose novità sono poi introdotte nell’articolo 28 della Proposta per quanto riguarda la regolamentazione dei mezzi di impugnazione. Viene cancellata la previsione di un termine di tempo ragionevole e ne vengono introdotti di tassativi: il ricorso dovrà essere esercitato entro sette giorni dalla notificazione di una decisione di trasferimento e l’organo giurisdizionale competente dovrà decidere entro ulteriori quindici giorni. Anche i motivi di appello vengono ristretti prevedendo che si possa proporre appello sulla base di un pericolo fondato su carenze sistematiche che implichino un rischio di trattamento inumano o
17
Proposta della Commissione, COM (2016) 270, Articolo 26, Paragrafo 3, “Lo Stato membro
competente conferma senza indugi di aver ricevuto la notifica allo Stato membro che l’ha effettuata”.
18 Proposta della Commissione, COM (2016) 270, Articolo 25, Paragrafo 7, “Se lo Stato membro
richiesto non si oppone alla richiesta ï entro la scadenza del termine di un mese citato al paragrafo 1 con una risposta debitamente motivata, oppure, se applicabile, entro la scadenza del termine di due settimane citato al paragrafo 2, ciò equivale all’accettazione della richiesta e comporta l’obbligo di prendere in carico la persona, compreso l’obbligo di prendere disposizioni appropriate all’arrivo della stessa”.
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degradante per il richiedente o su una violazione dei criteri collegati all’esistenza di legami familiari. Si garantisce poi esplicitamente la possibilità di ricorrere contro il mancato trasferimento quando il richiedente lamenti la mancata applicazione di un criterio che avrebbe permesso il suo ricongiungimento con un familiare19. La norma supera le problematiche presenti nel Regolamento Dublino III connesse all’effetto sospensivo del ricorso20
: vengono meno le tre diverse previsioni del regolamento vigente e si dispone che nessun trasferimento possa avere luogo prima della decisione sul ricorso, riconoscendo così ad esso un effetto sospensivo. Un’altra previsione interessante, e sicuramente migliorativa, è quella dell’articolo 29 della Proposta che pone un termine massimo di sei settimane alla detenzione di un richiedente, di fatto dimezzando quello attualmente in vigore21. In conclusione di questa analisi delle novità proposte dalla Commissione è doveroso dedicare la nostra attenzione allo studio del meccanismo correttivo di assegnazione, dettato dall’articolo 34 della Proposta, su cui si fa affidamento per garantire un’equa ripartizione della responsabilità e un rapido accesso alle procedure. Questo meccanismo dovrebbe attivarsi nel caso in cui uno degli Stati membri si trovi a fronteggiare un numero sproporzionato di domande22. Viene anche proposta l’introduzione di un sistema automatizzato per la registrazione e il monitoraggio dei dati utili per l’attivazione di questo meccanismo23
che dovrebbe
19 La ratio che ha spinto la Commissione a proporre la codificazione e la conseguente riduzione
dei motivi di appello è probabilmente quella di cercare di codificare il giudizio della Corte di Giustizia dell’UE nel caso Abdullahi contro Bundesasylamt.
20 Supra, pag. 109 e ss. 21 Supra, pag. 110..
22 Proposta della Commissione, COM (2016) 270, Considerando 31, “Ai sensi dell’articolo 80 del
trattato, ogniqualvolta necessario, gli atti dell’Unione dovrebbero contenere misure appropriate ai fini dell’applicazione del principio di solidarietà. È opportuno istituire un meccanismo correttivo di assegnazione per garantire un’equa ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri e il rapido accesso dei richiedenti alle procedure di protezione internazionale in situazioni in cui uno Stato membro debba affrontare un numero sproporzionato di domande di protezione internazionale per le quali è competente in virtù del presente regolamento.”
23 Proposta della Commissione, COM (2016) 270, Articolo 44, “È istituito un sistema
automatizzato per la registrazione e il monitoraggio della quota di domande di protezione internazionale a norma dell’articolo 22 e per l’applicazione del meccanismo di assegnazione di cui al capo VII. Il sistema automatizzato è costituito dal sistema centrale e dall’infrastruttura di comunicazione tra il sistema centrale e le infrastrutture nazionali. L’agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia istituita con regolamento (UE) n. 1077/2011 è competente per la preparazione, lo sviluppo e la gestione operativa del sistema centrale e dell’infrastruttura di comunicazione tra il sistema centrale e le infrastrutture nazionali. Gli Stati membri sviluppano e gestiscono le infrastrutture nazionali.”
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assegnare un numero unico per ogni domanda presentata in uno Stato membro e indicare, in tempo reale, il numero di domande presentate nell’Unione ed in ogni Stato membro, nonché il numero di soggetti trasferiti da ogni Stato ed il numero di domande che ogni Paese deve ancora esaminare. Viene anche proposta la fissazione di un criterio numerico di riferimento per ogni Stato per poter valutare quando questo sia sottoposto ad una pressione eccessiva e quindi quando il meccanismo correttivo debba applicarsi. Questo criterio si fonda sulla popolazione e sul PIL dello Stato: i due criteri vengono valutati in egual misura. Quando il numero di riferimento è superato dalle domande d’asilo per oltre il 150% il meccanismo correttivo si applica automaticamente e continua ad operare fino a che la situazione non si normalizza riportando il numero delle domande sotto tale soglia24.
Ai sensi della proposta, lo Stato membro beneficiario del meccanismo correttivo dovrà comunque continuare a svolgere un controllo preventivo sull’ammissibilità della domanda e manterrà la responsabilità per quelle che dovessero risultare inammissibili o sottoposte a procedura accelerata. Una volta attivatosi il meccanismo la responsabilità verrà automaticamente assegnata, ai sensi dell’articolo 36 della Proposta, agli Stati che si trovino al di sotto del numero di riferimento: questi dovranno valutare se in base ad uno dei criteri ordinari sia individuabile un ulteriore Stato responsabile e, in caso contrario, procedere all’analisi della domanda. Lo Stato individuato in applicazione di questo