SOMMARIO: Parte I. Il quadro costituzionale. – 1. I principi costituzionali in materia di previ- denza tra solidarietà e vincoli economici. – 2. L’equilibrio dei bilanci e la Corte Costituzio- nale. – Parte II. Diritti di prestazione e vincoli di bilancio nella sentenza n. 70 del 2015 della
Corte Costituzionale. – 3. La rilevanza della sentenza 30 aprile 2015, n. 70. – 4. Le ragioni
della declaratoria di illegittimità costituzionale del blocco della perequazione disposto dal decreto Salva Italia. – 5. La reazione del legislatore. – 6. Un modello di (non) bilanciamen- to? – 7. Dal bilanciamento “esterno” a quello “interno” all’art. 38 Cost.: la prospettiva del- la solidarietà intergenerazionale. – Parte III. Prospettive di resilienza del welfare state italia-
no. – 8. Il contesto comunitario e la riduzione dei margini di manovra del legislatore na-
zionale. – 9. Particolarità del sistema di welfare italiano: ulteriori limiti a una prospettiva di riforma. – 10. Solidarietà intergenerazionale e sussidiarietà come prospettive di resilienza.
Parte I
Il quadro costituzionale
1.I principi costituzionali in materia di previdenza tra solidarietà e vincoli eco- nomici
Quando si ragiona in merito ai diritti sociali di prestazione e al loro rapporto con i vincoli di natura economica nel sistema italiano, non si può che prendere le mosse dalle norme costituzionali (ed europee) che disciplinano la materia.
In epoca moderna, infatti, a partire già dalla rivoluzione industriale1 ma, so-
* Il presente scritto rappresenta il tentativo di raccogliere le riflessioni svolte all’interno del
gruppo di lavoro Diritti sociali di prestazione e vincoli economici, nell’ambito dei Seminari di
studi previdenziali. Il sistema previdenziale italiano. Principi, struttura ed evoluzione, tenutisi
presso l’Università di Macerata il 18 e il 19 luglio 2016. Sebbene il contributo sia frutto di una riflessione comune agli autori e agli altri componenti del gruppo di lavoro, i §§ 1-2 sono stati redatti da Rosa Di Meo, i §§ 3-7 da Gionata Cavallini e i §§ 8-9 da Matteo Avogaro. Si ringra- ziano sentitamente la tutor del gruppo, prof.ssa Simonetta Renga, e la prof.ssa Madia D’On- ghia per le preziose osservazioni fornite nel corso della redazione del contributo.
1 Per gli approfondimenti storici si v. M.PERSIANI-M.D’ONGHIA, Fondamenti di diritto della previdenza sociale, Giappichelli, Torino, 2016, 3, i quali sottolineano che «le trasforma-
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prattutto, a seguito del secondo conflitto mondiale, accanto ai tradizionali diritti di libertà (ossia diritti di non intervento dello Stato) e ai diritti politici, la solida- rietà è diventata una delle funzioni primarie dello Stato (oltre che dell’intera col- lettività), il quale cambia il suo rapporto con i cittadini e, divenuto “sociale”, ga- rantisce (o dovrebbe garantire) attraverso il proprio intervento assistenza alle persone bisognose, lavoratori e non2, al fine di “rimuovere gli ostacoli” che si
frappongono alla libertà e all’uguaglianza di tutti.
Tale ripensamento del rapporto tra singolo individuo e Stato non è avvenuto, come è ovvio, soltanto nel nostro Paese, ma ha accomunato praticamente tutti gli stati dell’area occidentale3. Tuttavia, è soprattutto nelle fonti di diritto interna-
zionale che prendono corpo e si consolidano tali norme di stampo solidaristico. L’esempio più recente4 lo si ritrova nella Carta dei diritti fondamentali del-
l’Unione Europea5, la quale dedica alla solidarietà l’intero titolo IV (artt. 27-38).
Ai fini della nostra analisi, occorre evidenziare che la formulazione dell’art. 34, par. 16 della Carta riprende i concetti contenuti nell’art. 38 Cost., norma cardine
in materia di sicurezza sociale nel nostro sistema, articolato nella duplice forma di assistenza e di previdenza sociale.
zioni economiche e sociali determinate dalla rivoluzione industriale posero in piena evidenza (…) il problema di quanti, e sempre più numerosi, si venivano a trovare in condizioni di biso- gno. Ciò soprattutto perché le nuove strutture economiche e sociali determinate dall’industria- lizzazione (…) resero difficile, se non addirittura impossibile, continuare a far ricorso alla tra- dizionale solidarietà familiare e, al tempo stesso, resero inadeguati gli interventi della benefi- cenza pubblica e privata».
2 Per ulteriori riferimenti al principio di solidarietà si v., ex plurimis, M.CINELLI, Diritto della previdenza sociale, Giappichelli, Torino, 2016, 2; per una ricostruzione in chiave storica
del principio di solidarietà si v., inoltre, M. D’ONGHIA, Diritti previdenziali e compatibilità
economiche nella giurisprudenza costituzionale, Cacucci, Bari, 2013, 23 ss.
3 Sia pure con le dovute eccezioni; in Spagna, ad esempio, un regime democratico si è af-
fermato solo a seguito della dittatura franchista con la Costituzione del 1980.
4 Sottolinea ancora M.CINELLI, Diritto della previdenza sociale, cit., 3, che nella Dichiara- zione universale dei diritti dell’uomo, proclamata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite
il 10 dicembre 1948, «per la prima volta nella storia delle relazioni internazionali, si includono tra i diritti umani, accanto a quelli tradizionali di natura civile e politica, i diritti sociali, primo tra i quali quello alla «sicurezza sociale»: «Ogni individuo, in quanto membro della società, ha diritto alla sicurezza sociale, nonché alla realizzazione, attraverso lo sforzo nazionale e la coo- perazione internazionale ed in rapporto con l’organizzazione e le risorse di ogni Stato, dei di- ritti economici, sociali e culturali indispensabili alla sua dignità ed al libero sviluppo della sua personalità», ex art. 22 della Dichiarazione.
5 Si v. R.GRECO, Il modello sociale della Carta di Nizza, in RGL, 2006, I, 519-535.
6 Tale norma dispone che «L’Unione riconosce e rispetta il diritto di accesso alle prestazio-
ni di sicurezza sociale e ai servizi sociali che assicurano protezione in casi quali la maternità, la malattia, gli infortuni sul lavoro, la dipendenza o la vecchiaia, oltre che in caso di perdita del posto di lavoro, secondo le modalità stabilite dal diritto dell’Unione e le legislazioni e prassi nazionali».
Diritti sociali di prestazione e vincoli economici 161
Questa norma, così ricca di significati7, al primo comma dispone che «ogni
cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale». Dopo aver cristallizzato tale principio ge- nerale, la norma al comma 2 specifica che «i lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortu- nio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria».
Sull’interpretazione dell’espressione “mezzi adeguati” è stato detto moltissimo8,
ma dal dibattito (che ha spesso coinvolto anche la giurisprudenza costituzionale9)
è emersa chiaramente l’idea che con la norma de qua il legislatore costituente ab- bia superato l’antica concezione mutualistica, che limitava le prestazioni alla cer- chia dei soli lavoratori, per introdurre nel nostro sistema una concezione più am- pia della sicurezza sociale, che dovrebbe assicurare a tutti i cittadini la libertà dal bisogno.
In quest’ottica, dunque, i “mezzi adeguati” devono essere interpretati in chia- ve dinamica, e questo perché il legislatore costituzionale non si è limitato ad un mero riconoscimento formale dei diritti sociali di prestazione, ma supera il for- malismo dell’astratto riconoscimento di tali diritti con una tutela fattuale del cit- tadino e del lavoratore che venga a trovarsi in una situazione di bisogno, perché il diritto a «che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle (…) esigenze di vita» è da intendere come un diritto assoluto della persona, «le cui possibili limi- tazioni riguardano unicamente l’esercizio dello stesso, ma non il suo contenuto essenziale»10.
7 Talmente tanti da ritenere che essa sia stata «sovraccaricata di contenuti e finalità oltre
quanto potesse effettivamente accoglierne», così M.CINELLI, regime ordinario e regimi speciali di previdenza, in AA.Vv., Apporto della giurisprudenza costituzionale alla formazione del diritto
del lavoro, Giuffrè, Milano, 1988, 359.
8 Ex pluris, da ultimo, si rinvia a R.PESSI, Il principio di adeguatezza della prestazione previ- denziale nella giurisprudenza costituzionale, in RDSS, 2016, 3, 513 ss.
9 La Corte Costituzionale è intervenuta varie volte a censurare una legislazione ordinaria
che spesso si mostrava essere inadeguata alle finalità di tutela cui è preposta la norma. Solo per citare alcuni esempi, si pensi alla nota sent. n. 179 del 1988, con cui la Corte ha dichiarato l’illegittimità del c.d. sistema tabellare (di cui all’art. 3, co. 1 e all’art. 211, co. 1 del DPR n. 1124/1965) in forza del quale erano indennizzabili soltanto le malattie professionali contenute tassativamente in un’apposita tabella, censurando la legittimità di tale meccanismo nella parte in cui non prevede che l’assicurazione contro le malattie professionali nell’industria e nell’agri- coltura sia obbligatoria anche per malattie diverse da quelle comprese nelle tabelle allegate concernenti le dette malattie, purché si tratti di malattie delle quali sia comunque provata la causa professionale o di lavoro. Per un commento si v. A.PANDOLFO, Considerazioni sul si-
stema misto dopo la sentenza n. 179/88 della Corte Costituzionale, in RGL, 1989, fasc. 4, pt.
III, 85-90; si pensi, inoltre alla sentenza 27 aprile 1988, n. 497, per il cui commento si rinvia a M.G.GAROFALO, Il sindacato di legittimità costituzionale dell’adeguatezza dei trattamenti pre-
videnziali, in RGL, 1989, III, 39 ss.
10 M.D’ONGHIA, Diritti previdenziali e compatibilità economiche nella giurisprudenza costi- tuzionale, cit., 31.
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In questo senso, si ritiene che l’art. 38, comma 2, specifichi il contenuto pre- cettivo di cui all’art. 3, comma 211, Cost., e vada inteso come intimamente con-
nesso agli artt. 35, comma 1, e 36 Cost., costituendo il “nucleo duro” dello Stato sociale e vincolando, da un lato, il legislatore, ad ogni livello, quanto alla predi- sposizione di strumenti idonei a garantirne l’effettività (pur nella libertà in merito alla concreta disciplina delle strutture organizzative ed operative), dall’altro, la Corte Costituzionale nel presidiare la fondatezza di tali scelte. Particolarmente eloquente in tal senso è la recente sentenza n. 275 del 16 dicembre 2016, in cui a chiare lettere si afferma come sia «la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione12».
È pacifico, infatti, che i diritti sociali “costano” (ma questo può, forse, dirsi, comunque, per tutti i diritti)13, ed è per questo che nell’analisi delle norme in ma-
teria di diritti sociali non si può ormai prescindere da un cenno al disposto di cui al nuovo art. 81 della Costituzione.
2. L’equilibrio dei bilanci e la Corte Costituzionale
L’art. 81 Cost., è stato modificato dall’art. 1 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, introducendo alcune novità che riguardano direttamente il sistema dei diritti lato sensu sociali14.
Con la novella, all’obbligo dell’equilibrio di bilancio, sancito nel primo com- ma, segue un nuovo vincolo “rafforzato” di copertura finanziaria delle singole leggi di spesa, per cui il comma 3 dispone che «ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte». La più cogente espressione “provvede”, in luogo della precedente “indica”, sottende un principio di effettivi- tà e puntualità della copertura finanziaria, che rende il nuovo dettato costituzio- nale più idoneo a supportare un’applicazione stringente e rigorosa del principio di copertura, in linea con le sue finalità di garanzia del fondamentale principio di equilibrio del bilancio e della sua effettiva tenuta nel corso del tempo.
La norma impone, dunque, un obbligo di copertura ex lege delle spese. Ci si è interrogati se vincoli direttamente anche il giudice delle leggi. Indubbiamente, da un lato, il reperimento e l’allocazione delle risorse finanziarie sono ad appannag-
11 Ivi, 25 ss.
12 Punto 11 della sentenza, per il cui testo completo si rinvia a www.cortecostituzionale.it/ actionPronuncia.do; essa funge, per dirla con C.PINELLI, Diritti costituzionali condizionati, ar-
gomento delle risorse disponibili, principio di equilibrio finanziario, in ID., Nel lungo andare.
Una Costituzione alla prova dell’esperienza, Editoriale Scientifica, Napoli, 269, come «contro-
limite al limite delle risorse disponibili».
13 Cfr., fra gli altri, G.LOMBARDI, Diritti di libertà e diritti sociali, in PD, 1999, 7 ss. e M.
LUCIANI, Sui diritti sociali, in Studi in onore di Manlio Mazziotti di Celso, Cedam, Padova, II,
1995, 121.
Diritti sociali di prestazione e vincoli economici 163
gio esclusivo degli organi amministrativi e governativi competenti (ossia del Par- lamento e del Governo, al quale è riservata la potestà legislativa) e, dall’altro lato, va garantita l’azionabilità dei diritti costituzionali.
Non può essere, quindi, condivisa quella interpretazione che intende l’art. 81 Cost. come norma avente carattere generale (benché rivolta stricto sensu al solo legislatore), per cui il principio generale dell’equilibrio finanziario assoggettereb- be anche la Corte Costituzionale la quale, oltre ad essere tenuta al rispetto della discrezionalità legislativa, dovrebbe parimenti prevedere la copertura finanziaria delle sue decisioni15.
Più corretta e conforme al dato testuale è, invece, quella ricostruzione secon- do cui il vincolo di bilancio opera solo nei confronti del legislatore e non anche per le decisioni giudiziarie che, come è stato osservato16, per quanto possano es-
sere considerate come “fonti del diritto” non sono tuttavia leggi.
Ciò non significa, tuttavia, che l’art. 81 non debba essere per nulla considerato dalla Corte Costituzionale nelle sue decisioni. Già alcuni anni prima della modifi- ca della norma, precisamente il 5 giugno 1996, nel discorso celebrativo del qua- rantesimo anniversario della Corte Costituzionale, l’allora Presidente Mauro Ferri si misurò con l’enorme tematica delle “sentenze che costano”, rilevando che «ne- gli anni più recenti […] si è accentuata l’esigenza dell’equilibrio del bilancio sta- tale come problema rilevante sul piano costituzionale: la Corte se ne è fatta carico sia sviluppando nuovi strumenti decisori che consentono al legislatore di conte- nere le conseguenze finanziarie delle pronunce di accoglimento, sia elaborando alcuni importanti indirizzi giurisprudenziali che valorizzano l’interesse alla ragio- nevole ed equilibrata gestione delle risorse finanziarie, così da assicurare anche alle generazioni future il pieno godimento dei diritti costituzionalmente protetti». In particolare «i diritti sociali […] vengono necessariamente ad essere condizio- nati, nella loro attuazione, dal bilanciamento con altri interessi tutelati dalla Co- stituzione, tenuto conto dei limiti oggettivi derivanti dalle risorse organizzative e finanziarie disponibili17».
Si tratta, dunque, di conciliare le differenti esigenze e, in quest’ottica, il sinda- cato della Corte Costituzionale dovrà riguardare la ragionevolezza delle scelte operate dal legislatore (nazionale e comunitario) nel bilanciare la costante esigen- za di quei diritti sia nei confronti di altri interessi costituzionalmente garantiti sia verso le esigenze finanziarie dello Stato, e laddove intervenga con sentenze pro-
15 Così A.CERRI, Materiali e riflessioni sulle pronunzie di accoglimento “datate”, in AA.VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte Costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, Giuffrè, Milano, 1989, 149; F.DONATI, Sentenze della Corte Costituzionale e vincolo
di copertura finanziaria ex art. 81 Cost., in GCost, 1989, 1550; E.GROSSO, Sentenze Costituzio- nali di spese «che non costino», Giappichelli, Torino, 1991, 62.
16 A.PIZZORUSSO, Tutela dei diritti costituzionali e copertura finanziaria delle leggi, in RDP,
1990, 259.
17 V. http://www.cortecostituzionale.it/documenti/download/pdf/Ferri_19960605.pdf (ulti-
164 Rosa Di Meo, Gionata Cavallini, Matteo Avogaro
duttive di nuove spese per il bilancio dello Stato (il più delle volte con dichiara- zioni di illegittimità costituzionale pura o con sentenze additive), si pone anche il problema di come il legislatore dia seguito a tali pronunce.
Certo è che la Corte Costituzionale, già a partire dagli anni ’80, ha cominciato a prestare maggiore attenzione ai profili finanziari delle proprie decisioni e lo ha fatto sostanzialmente seguendo due vie.
La prima è quella della sperimentazione di nuove tecniche decisorie: si pensi alle decisioni di rigetto con accertamento di incostituzionalità (dove l’incostitu- zionalità viene accertata ma non dichiarata e il legislatore è sollecitato a interveni- re; a quelle di illegittimità costituzionale sopravvenuta o differita, che dichiarano l’incostituzionalità da una data diversa da quella ex art. 136, comma 1, Cost., al fine di attenuare gli effetti demolitori della dichiarazione d’incostituzionalità), alle c.d. additive di principio (che si sostanziano nell’adozione di una decisione di ac- coglimento con portata additiva, senza introdurre, a differenza delle additive classiche, una regola compiuta immediatamente applicabile, ma soltanto un prin- cipio generalissimo).
La seconda è quella dell’ampio ricorso, nelle motivazioni, ai moniti nei confronti del legislatore al fine precipuo di conciliare l’esigenza di assicurare il rispetto delle norme costituzionali con la salvaguardia degli equilibri finanziari; in altri termini, con l’adozione di una sentenza-monito, si emana una decisione di infondatezza o d’inammissibilità, lasciando in vigore la norma impugnata (evitando, così, gli ef- fetti dirompenti di un annullamento immediato e rispettando la discrezionalità del legislatore), ma si invita contemporaneamente il legislatore a intervenire, pena l’emanazione di una declaratoria di incostituzionalità nella eventuale successiva occasione di intervento18.
In ogni caso la valutazione concreta del bilanciamento degli interessi spetta, in primo luogo, al legislatore ordinario che, sia pur nell’esercizio della sua discre- zionalità politica, è obbligato a contemperare le esigenze di tutela dei consociati con i parametri di spesa, esigenza che come abbiamo avuto modo di vedere do- vrebbe avere comunque come ratio ispiratrice quella dei diritti, essendo lo Stato il primo soggetto tenuto a garantirli.
Solo ex post può intervenire la Corte Costituzionale, al fine di garantire l’e- quilibrio complessivo del sistema. Controllo, quello costituzionale, che, sempre più spesso e in un momento di perdurante e grave crisi economica, acquista una rilevanza cruciale non solo per il riconoscimento e la tutela dei diritti fondamen- tali, ma anche per le possibili ricadute in termini di aggravio della spesa pubblica. In questo contesto, particolarmente significativa è la ormai notissima sentenza della Corte Costituzionale c.d. Sciarra19, che ha riacceso tra i giuristi (e non solo)
proprio l’annoso dibattito sulla compatibilità tra i diritti dei pensionati e le esi-
18 Per una ricostruzione completa di v. ancora M.D’ONGHIA, Diritti previdenziali e compa- tibilità economiche nella giurisprudenza costituzionale, cit., spec. 79 ss.
Diritti sociali di prestazione e vincoli economici 165
genze di equilibrio finanziario (la c.d. sostenibilità del sistema previdenziale), su- scitando molto clamore per l’impatto prodotto sui conti pubblici.
Parte II
Diritti di prestazione e vincoli di bilancio nella sentenza n. 70 del 2015 della Corte Costituzionale
3. La rilevanza della sentenza 30 aprile 2015, n. 70
Il tema del rapporto tra diritti sociali di prestazione e vincoli di bilancio e la questione circa i limiti e le condizioni del loro concreto bilanciamento rappresen- ta apparentemente il grande assente nel percorso logico-argomentativo della sen- tenza n. 70 del 2015, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposi- zioni del decreto c.d. Salva Italia che avevano integralmente bloccato, per il bien- nio 2012-2013, la perequazione automatica delle pensioni di importo superiore al triplo del minimo INPS (superiori dunque all’importo di 1.217 Euro netti mensili).
In effetti, tra le osservazioni critiche più frequentemente mosse nei confronti di tale sentenza, vi sono sia quella – squisitamente politica – che la Corte non ha considerato il dirompente impatto (nell’ordine delle decine di miliardi di Euro) che la declaratoria di illegittimità costituzionale avrebbe avuto in concreto su conti pubblici già notevolmente provati20, sia quella – di carattere tecnico-giu-
ridico – che la Corte si sarebbe discostata dai propri numerosi precedenti che avevano riconosciuto la legittimità di interventi volti a contenere la spesa pensio- nistica davanti a pressanti esigenze di bilancio21.
Non è questa la sede per una compiuta disamina della sentenza, che ha forma- to oggetto di numerosi contributi provenienti dalla dottrina di ogni estrazione22.
20 A.MORRONE, Ragionevolezza a rovescio: l’ingiustizia della sentenza n. 70/2015 della Cor- te Costituzionale, in federalismi.it; G.CAZZOLA, Pensioni: se la Consulta bombarda il quartier
generale, in Bollettino ADAPT, 7 maggio 2015.
21 In particolare, A.ANZON DEMMIG, Una sentenza sorprendente, in GCost, 2015, 551; F.
GHERA, Il blocco della perequazione delle pensioni tra Corte Costituzionale e legislatore, in
GCost, 2015, 990.
22 Senza pretese di completezza, e con particolare focus al panorama giuslavoristico, oltre ai
contributi richiamati nelle due note precedenti, e al volume collettaneo a cura di M.BARBIERI
e M.D’ONGHIA, La sentenza n. 70/2015 della Corte Costituzionale, in WP C.S.D.L.E. “Massi-
mo D’Antona”, n. 4/2015, v. P.BOZZAO, L’adeguatezza retributiva delle pensioni, in federali-
smi.it; M.CINELLI, Illegittimo il blocco della indicizzazione delle pensioni: le buone ragioni della Corte, in RDSS, 2015, 429; P.DE IOANNA, Tra diritto e economia: la Corte Costituzionale fissa
alcuni punti fermi, in RGL, 2015, II, 353; M.ESPOSITO, Le inadempienze del legislatore prima e
dopo la sentenza, in GCost, 2015, 568; V.FERRANTE, Incostituzionale il blocco della perequazio-
ne delle pensioni, in DRI, 2015, 840; G.LEONE, Progressività e ragionevolezza nella recente giu-
166 Rosa Di Meo, Gionata Cavallini, Matteo Avogaro
Meritano tuttavia di venirne evidenziati i profili che, al di là della specificità del caso, la elevano a paradigma di un determinato modello costituzionale di salva- guardia, potremmo dire “forte”, dei diritti sociali di prestazione, quali quelli di carattere pensionistico.
4. Le ragioni della declaratoria di illegittimità costituzionale del blocco della pe-