SOMMARIO: 4.1 – La Risoluzione 1540 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite; 4.2 – Difficoltà nell’attuazione della Convenzione sulle armi biologiche; 4.3 – L’Ottava Conferenza di Revisione: successi e limiti; 4.4 – Rafforzamento della cooperazione e dell’assistenza ai sensi dell’articolo X (BWC).
4.1 – La Risoluzione 1540 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite
Sia gli Stati Uniti che i membri dell'Unione Europea vedono la proliferazione delle armi di distruzione di massa come una delle loro principali sfide alla sicurezza internazionale.207
L'iniziativa più rilevante, relativamente alla sicurezza sulla proliferazione delle WMD è stata guidata dagli Stati Uniti nel Maggio 2003; essa aveva come obiettivo il raggiungimento di un accordo ad hoc contro la proliferazione di tali armi e la scoperta nel Dicembre del 2003 di una rete globale di contrabbando di tecnologie relative alle armi nucleari, sviluppata dal “padre” della bomba atomica pakistana Abdul Qadeer Khan208 che
includeva come utenti finali Stati come l’Iran, la Libia e la Corea del Nord; e le crescenti preoccupazioni sulla mancanza di meccanismi di verifica dell’utilizzo di armi biologiche innalzò l'urgenza relativamente alla necessità di tenere le armi di distruzione di massa fuori dalla portata di determinati Stati.209 Sottolineando inoltre, che i Trattati ed i regimi di non proliferazione e di disarmo esistenti, sebbene importanti, restavano inadeguati e senza una
207Solana J., “A Secure Europe in a Better World” (2003), consultabile sul sito: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15895-2003-INIT/en/pdf , p. 8;
208Albright D. - Hinderstein C., “Unraveling the A. Q. Khan and Future Proliferation Networks”, The Washington Quarterly2005, Volume 28, pp. 111-128;
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copertura universale.210In questo contesto, il 28 Aprile del 2004 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la Risoluzione 1540, cercando di portare all’attenzione l'inadeguatezza degli stumenti esistenti e l’attuale sfida relativa al controllo della proliferazione delle WMD da parte di attori non statali. La Risoluzione, in quanto vincolante, fissa degli obblighi, quali:
- “astenersi dal fornire qualsiasi forma di supporto agli attori non statali che tentano di
sviluppare, acquisire, fabbricare, possedere, trasportare, trasferire o utilizzare armi nucleari, chimiche o biologiche ed i loro vettori”;211
- "adottare ed applicare leggi efficaci ed approrpiate che vietino a qualsiasi attore non
statale di sviluppare, acquisire, possedere, trasportare, trasferire o utilizzare armi nucleari, chimiche o biologiche ed i loro vettori, in particolare a fini terroristici, nonché che vietino i tentativi di impegnarsi in una qualsiasi delle attività di cui sopra, parteciparvi come complice, assisterli o finanziarli”;212
- "adottare ed applicare misure efficaci per stabilire controlli interni e prevenire la
proliferazione di armi nucleari, chimiche o biologiche ed i loro vettori, anche stabilendo adeguati controlli sui relativi materiali [. . .] sviluppando sicurezza, protezione fisica delle frontiere e controlli sulle esportazioni”.213
Si potrebbe sostenere che la Risoluzione 1540 abbia creato le basi di un nuovo sistema di “governance” globale per far fronte alla correlazione tra proliferazione delle armi di distruzione di massa, terrorismo e traffico illecito di tali armi.214 In questo contesto è importante affermare che la Risoluzione comporta delle conseguenze dirette alle strutture
210Solana J., cit.188;
211 Risoluzione 1540 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, approvata all’unanimità il 28 Aprile 2004, p. 2 – punto 1, consultabile sul sito: http://archive.ipu.org/splz-e/civ1540/1540.pdf;
212Ibid– punto 2;
213 Risoluzione 1540 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite del 2004, p. 3 – punto 3, consultabile sul sito: http://archive.ipu.org/splz-e/civ1540/1540.pdf;
214 Agenzia di Informazione Finanziaria (AIF), “I programmi di proliferazione delle armi di distruzione di
massa e il loro finanziamento”, consultabile sul sito:
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legali nazionali di tutti gli Stati, imponendo ad ogni Stato l'obbligo di prevedere come reato nel proprio ordinamento penale la proliferazione delle armi di distruzione di massa da e tra attori non statali e l’obbligo di attuare controlli efficaci. Questa è una deviazione dal modello di governance secondo il quale gli Stati membri delle Nazioni Unite giungono a concordare standard condivisi e norme. Le conseguene sulle modalità di confronto all’interno delle Nazioni Unite sono cambiate a seguito degli attacchi dell’11 Settembre, comportando l’adozione di un modello più rapido e meno consensuale. La Risoluzione 1540 è una testimonianza della visione americana del cosiddetto "multilateralismo
efficace"215, fortemente perseguito dall'amministrazione Bush, la quale ha adottato un approccio proattivo avviando la “Proliferation Security Initiative”216 e la “Container
Security Initiative”217 oltre a proporre di rafforzare il ruolo del “Nuclear Suppliers
Group”218 per il monitoraggio delle esportazioni di armi nucleari. Sebbene la Risoluzione
1540 possa essere stata per molti Stati una sorpresa, essa non è stata elaborata da un giorno
215Ronzitti N., “Una zona priva di armi di distruzione di massa in Medio Oriente: problemi aperti” (2012), Edizioni Nuova Cultura, p. 99 – “Il multilateralismo efficace si può definire come un insieme di posizioni come: l’impegno per l’universalizzazione; il rafforzamento del regime di non proliferazione; la fornitura di assistenza tecnica ed economica alle organizzazioni internazionali che si occupano di verificare il rispetto delle disposizioni degli accordi di non proliferazione; la cooperazione con i paesi partner; il rafforzamento delle politiche di controllo delle esportazioni; e la disponibilità di prendere azioni coercitive, incluso l’uso della forza, in caso di proliferazione di WMD.”;
216“È un’iniziativa che si prefigge lo scopo di assicurare la condotta delle attività di contro-proliferazione, favorendo la creazione di una rete internazionale di attori dediti all’interdizione preventiva dei mezzi di trasporto delle armi di distruzione di massa e dei materiali dual-use, incoraggiando il diniego di sorvolo ed il rifornimento di velivoli sospetti, nonché assicurando il corretto e tempestivo svolgimento delle operazioni d’interdizione marittima nei confronti dei trasporti effettuati attraverso tali linee di comunicazione.”, Petrosini C. – Scaini S., “Proliferation Security Initiative: armi di distruzione di massa e contro-proliferazione nel dominio marittimo”,Rivista Safety&Security(2019), consultabile sul sito: https://www.safetysecuritymagazine.com/articoli/proliferation-security-initiative-armi-di-distruzione-di- massa-e-contro-proliferazione-nel-dominio-marittimo/;
217 La “Container Security Initiative” (CSI) è un sistema unico di trasferimento bilaterale di informazioni, ulteriori informazioni sul sito: https://www.marineinsight.com/marine-safety/what-is-container-security- initiative-csi-and-how-does-it-work/;
218 “Il Nuclear Supplies Group (NSG) è un gruppo di paesi fornitori nucleari che cerca di contribuire alla non proliferazione delle armi nucleari attraverso l'attuazione di due serie di linee guida per le esportazioni nucleari e le esportazioni connesse al nucleare.”, ulteriori informazioni sul sito: https://www.nuclearsuppliersgroup.org/en/;
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ad un altro; ma già nel Settembre 2003, l’allora presidente Bush lanciò l'idea di criminalizzare la proliferazione delle armi di distruzione di massa nel suo discorso all'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, nel quale ha chiesto di adottare una nuova Risoluzione anti-proliferazione; affermando inoltre che:
“Questa Risoluzione dovrebbe chiedere a tutti i membri delle Nazioni Unite di
criminalizzare la proliferazione delle WMD, di attuare rigorosi controlli sulle esportazioni coerenti con gli standard internazionali e di garantire la sicurezza di qualsiasi materiale sensibile all'interno dei propri confini. Gli Stati Uniti sono pronti ad aiutare qualsiasi nazione a redigere queste nuove leggi e ad aiutarli nell’applicazione”.219
Nel corso di soli sette mesi, gli Stati Uniti avviarono negoziati sulla Risoluzione e durante tale periodo, si svolsero intense discussioni diplomatiche. Numerosi Stati espressero preoccupazione sul fatto che la proposta di Risoluzione sarebbe potuta servire da base per imporre sanzioni economiche e persino militari contro gli Stati che vengano considerati "non conformi" rispetto alle disposizioni della Risoluzione.220 La Risoluzione 1540 non
sostituisce i tradizionali mezzi di confronto e di negoziazione dei Trattati in materia di controllo degli armamenti, di non proliferazione e di disarmo; Essa è invece, un meccanismo che integra tali mezzi, rafforzando le norme, gli obblighi ed i requisiti legali dei tre principali Trattati sulle armi di distruzione di massa: il Trattato di Non Proliferazione Nucleare (TNP), la “Biological Weapons Convention” (BWC), e la “Chemical Weapons Convention” (CWC) - oltre a richiedere una applicazione efficace di tali mezzi, che ancora oggi non hanno una copertura universale. La Risoluzione, deliberata ai sensi del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, impose obblighi a tutti gli Stati membri senza che sia stato dato da loro il consenso e senza accordi. Questo è stato un grande cambiamento, perché andò ad incidere sul concetto di sovranità dello Stato, imponendo obblighi simili a quelli dei Trattati, ma senza esplicito consenso, dato che comunque, gli Stati membri delle Nazioni Unite accettano di aderire alle Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza. La Risoluzione 1540 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite è chiaramente una misura di non proliferazione e contro la proliferazione, ma è stata sviluppata a seguito di diverse Risoluzioni delle Nazioni Unite in materia di antiterrorismo.
219 Discorso dell’allora Presidente Bush all’Assemblea delle Nazioni Unite, discorso integrale sul sito: https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2003/09/20030923-4.html;
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Una delle prime Risoluzioni in materia di terrorismo fu la 1267221 del 15 Ottobre 1999, che si occupava di soggetti o gruppi che stavano aiutando finanziariamente, politicamente o che stavano aiutando gruppi di talebani o Al Qaeda nelle loro attività terroristiche. Una successiva Risoluzione, la 1373222 del 28 Settembre 2001, ebbe un’influenza diretta sulla Risoluzione 1540 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite; Essa è stata adottata rapidamente a seguito degli attacchi terroristici dell’11 Settembre 2001 ed impone agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie per contrastare il terrorismo. Era la prima volta che il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite avesse invocato il Capitolo VII per pronunciarsi su un aspetto funzionale piuttosto che sulla minaccia specifica alla pace ed alla sicurezza internazionale. A differenza della Risoluzione 1373, la Risoluzione 1540 non deriva direttamente da nessun incidente o minaccia terroristica specifica che abbia coinvolto armi nucleari, biologiche o chimiche, sebbene le sue origini risiedano nel conflitto avutosi tra il Marzo e l’Aprile del 2003 in Iraq223 e nelle relative preoccupazioni per l'acquisizione di armi nucleari, chimiche o biologiche da parte di terroristi. La Risoluzione 1540224, approvata il 28 Aprile del 2004, mira a colmare diversi vuoti del sistema internazionale per il controllo della proliferazione e del disarmo delle armi di distruzione di massa, concentrandosi sugli attori non statali. Le Convenzioni ed i regimi esistenti presuppongono che solo gli Stati abbiano l'intenzione e la capacità di sviluppare WMD. Il Trattato sulla non proliferazione Nucleare, la Convenzione sulle armi Biologiche e la Convenzione sulle armi Chimiche rappresentano i principali strumenti di non proliferazione e disarmo; essi però, stabiliscono norme applicabili esclusivamente agli Stati ed i loro riferimenti ad attori non statali sono solo secondari. Ciò, in quanto il diritto internazionale non si applica agli attori non statali, ai quali si applicano solo i divieti
221 Risoluzione 1267 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite del 1999, consultabile sul sito: http://unscr.com/en/resolutions/1267;
222 Risoluzione 1373 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite del 2001, consultabile sul sito: http://unscr.com/en/resolutions/1373;
223 Commission of the Intelligence Capabilities of the United States Regarding Weapons of Mass Destruction, “Report to the president, March 31, 2005”, consultabilesulsito: https://georgewbush- whitehouse.archives.gov/wmd/text/index.html;
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stabiliti in un cosiddetto “patchwork”225, spesso ambiguo, di diritto interno. Bisogna
affermare però che molti Stati hanno un sofisticato quadro giuridico di leggi e regolamenti che permettono il controllo dei traffici, altri invece no. In questo contesto, la Risoluzione 1540 si prefiggeva come obiettivo l’obbligo per tutti gli Stati di rafforzare il loro quadro giuridico interno; si potrebbe considerare come una riproposizione degli obblighi già imposti da altri Trattati. Ma essa va anche oltre, richiedendo a tutti gli Stati, anche quelli non parte dei Trattati, di criminalizzare la proliferazione e di applicare tutte le misure necessarie per contrastare la proliferazione delle WMD da parte di attori non statali.226 Di rilievo è l’importanza della Risoluzione 1540 per la non proliferazione delle armi biologiche. A differenza dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (AIEA) e dell’Organizzazione per il divieto delle armi chimiche (OPCW), che sono organizzazioni internazionali che promuovono l'implementazione e il rispetto degli obblighi imposti dalle Convenzioni, rispettivamente con il TNP e la CWC, non esiste un organizzazione per la BWC. Nonostante potenziali pandemie come l'influenza aviaria, l’ebola e l’attuale Covid- 19 e la diffusione in tutto il mondo di tecnologie relative alle armi biologiche ed al know-
how, come sostenuto dall’allora Segretario Generale delle Nazioni Unite Kofi Annan,
l'approccio internazionale alla non proliferazione di armi e materiali biologici è meno strutturato; e resta tutt’oggi meno strutturato rispetto, ad esempio alla CWC.227 Inoltre, la Risoluzione 1540 è l'unica misura che integra esplicitamente le preoccupazioni in materia di proliferazione riguardo ai “vettori” delle armi nucleari, chimiche e di agenti biologici. La Risoluzione 1540 è una misura di non proliferazione e controproliferazione piuttosto che un meccanismo di disarmo, con particolare attenzione alla prevenzione. Ha lo scopo di prevenire che attori non statali svolgano attività connesse alla proliferazione ed all'uso di armi nucleari, chimiche e biologiche e criminalizza queste attività attraverso la legislazione derivante dalla Risoluzione. Essa impone agli Stati di "promuovere l'adozione universale e
la completa attuazione e, ove necessario, il rafforzamento dei Trattati multilaterali di cui
225 Per “Patchwork” si intende l’utilizzo di una legge già esistente per l’elaborazione di una nuova legge; in pratica consiste in un copia e incolla, spesso incontrollato, che porta alla elaborazione di una legge senza un fondamento stabile, e quindi spesso ambigua;
226Risoluzione 1540, p. 4 – punto 8, consultabile sul sito: http://archive.ipu.org/splz-e/civ1540/1540.pdf; 227Annan K., “Uniting against Terrorism: Recommendations for a Global Counter-Terrorism Strategy”
(2006), Report del Segretario Generale delle Nazioni Unite, consultabile sul sito: https://undocs.org/A/60/825.
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sono parti, il cui scopo è prevenire la proliferazione delle armi nucleari, biologiche o chimiche”.228
L'enfasi della legislazione è significativa; infatti la Risoluzione 1540 incoraggia e promuove l'attuazione universale dei Trattati sulle armi di distruzione di massa, ma gli Stati non ancora parte mantengono la loro prerogativa di non partecipare a questi Trattati. Durante il dibattito aperto prima dell'adozione della Risoluzione, dei funzionari indiani hanno affermato che "non accetteremo alcuna interpretazione del progetto di Risoluzione
che imponga obblighi derivanti da Trattati che l'India non ha firmato o ratificato...".229
Non c’è una effettiva adesione universale ai tre Trattati sulle armi di distruzione di massa (ancora meno la loro attuazione). Alcuni paesi, come l'India, il Pakistan e l’Israele, non hanno ratificatoil TNP, ma hanno adottato una legislazione nazionale in conformità con la Risoluzione 1540. La Risoluzione stabilisce che non modifica i "diritti e doveri" degli Stati parte del TNP, della CWC e della BWC, nè modifica le responsabilità dell'AIEA e dell'OPCW. Dovrebbe pertanto essere chiaro che la Risoluzione 1540 non sostituisce gli stumenti di controllo internazionale sulla proliferazione, ma invece cerca di colmare le loro lacune. Lacune che ritorviamo anche nella BWC, che vieta lo sviluppo, l'acquisizione e l'uso di agenti biologici come armi, basandosi sullo stesso criterio di uso generale utilizzato dalla CWC. L'Articolo 1 della BWC sottolinea che questo obiettivo si applica a tutti gli Stati, e quindi è l'obiettivo principale della Convenzione; ma l'Articolo 3 invece, si riferisce agli Stati che si impegnano a "non trasferire a nessun soggetto, direttamente o
indirettamente [...] agenti biologici, armi, attrezzature o vettori di cui all'Articolo 1."230 Si può notare che la parola "vettori" è menzionata nella Convenzione, come lo è anche, nella Risoluzione 1540 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Come accennato in precedenza, la Risoluzione 1540 sottolinea la necessità di elaborare leggi nazionali a causa del fatto che la BWC è priva di un'organizzazione internazionale per l'attuazione della Convenzione comparabile con l'AIEA e l'OPCW. Infatti, se tutti gli Stati ratificassero ed applicassero la legislazione dei Trattati, molti degli obiettivi della Risoluzione 1540 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite sarebbero stati raggiunti anche relativamente
228 Risoluzione 1540, cit.– punto 8, p. 4;
229 Documento contenente tutte le affermazioni dei diversi rappresentanti, p. 24, Consultabile sul sito: https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-
CF6E4FF96FF9%7D/1540%20SPV%204950%20R1.pdf; 230 Biological Weapons Convention, Article III;
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alle armi biologiche. La Risoluzione riconosce che la maggior parte degli Stati ha assunto obblighi giuridici vincolanti ai sensi dei principali Trattati o ha assunto altri impegni per contrastare la proliferazione di armi nucleari, chimiche o biologiche, ma è particolarmente notevole e significativo, come è d'altronde affermato nel preambolo della Risoluzione che "Bisogna riconoscere ulteriormente l'urgente necessità che tutti gli Stati adottino ulteriori
misure efficaci per prevenire la proliferazione di armi nucleari, chimiche o biologiche e dei loro vettori”.231 Pertanto, anche se tutti gli Stati membri delle Nazioni Unite fossero entrati a far parte dei principali Trattati sulle armi di distruzione di massa ed anche qualora li avessero attuati pienamente attraverso la legislazione nazionale, la Risoluzione impone loro di "adottare ulteriori misure efficaci". Questa frase punta l'attenzione su nuove misure necessarie al di là degli obiettivi dei Trattati, e nei punti 2 e 3 della Risoluzione, relativamente all’agire ai sensi del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, si afferma che tali obiettivi debbano essere attuati ed applicati per garantire l'effettiva conformità alla Risoluzione. Queste misure aggiuntive hanno lo scopo di migliorare la sicurezza internazionale, la sicurezza fisica dei materiali sensibili ed anche di migliorare i controlli delle esportazioni e dei confini. L'obiettivo è quello di affrontare una delle nuove minacce indicata dalla Risoluzione e contenuta nel preambolo, cioè il “traffico illecito” come una nuova dimensione di proliferazione e quindi una minaccia per la pace e la sicurezza internazionale. Sebbene la protezione fisica dei materiali sensibili si sia sviluppata abbastanza bene attraverso il lavoro dell'AIEA e sebbene i regimi di controllo delle esportazioni siano ben definiti; i controlli alle frontiere non rientrano nel tradizionale programma di controllo degli armamenti e di non proliferazione. L'attuazione degli obblighi di conformità imposti dalle Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza rappresentano un processo politico, e ciò è influenzato molto dalla volontà degli Stati di intraprendere tali obblighi all'interno del collettivo quadro di sicurezza del sistema delle Nazioni Unite; e di notevole importanza è il fatto che, sebbene la non conformità dell'Iraq con le Risoluzioni dall'Aprile 1991 al Marzo 2003 fosse notevole, ancor di più notevole fu la controversia relativa al modo in cui gli Stati membri delle Nazioni Unite avrebbero applicato tali Risoluzioni, che alla fine hanno portato al conflitto del Marzo - Aprile 2003 in Iraq.232 La
231Risoluzione 1540, cit., p. 2.
232Villani U., “Il disarmo dell'Iraq e l'uso della forza nel diritto internazionale”, Rivista della filosofia del diritto internazionale e della politica globale(2005) – JuraGentium, consultabile sul sito: https://www.juragentium.org/topics/wlgo/it/villani.htm#*;
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Risoluzione 1540 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite non ha finora sollevato questo tipo di sfide in materia di applicazione della legge; che sto menzionando solo per collocare la Risoluzione nel più ampio contesto delle questioni di sicurezza nazionale e internazionale. Tuttavia, nel contesto delle recenti riforme delle Nazioni Unite, i processi attraverso il quale sono state approvate le Risoluzioni 1373 e 1540 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, la completa copertura della Risoluzione 1540 e le sue disposizioni universali ed obbligatorie la collocano in una nuova e non ancora definita categoria di misure in base alle quali gli Stati non possono più consentire attività vietate, senza conseguenze, all’interno dei confini nazionali. La Risoluzione 1540 indica chiaramente che le Nazioni Unite hanno intrapreso un approccio più incisivo relativamente alla custodia di armi nucleari, chimiche e biologiche, materiali correlati e vettori da parte di attori non statali. Anche se le Nazioni Unite hanno esercitato la loro autorità in modo chiaro e forte, c'è stata una mancanza di coerenza nell'affrontare le minacce di proliferazione delle armi di distruzione di massa, e ciò può essere attribuito ai disaccordi tra i cinque Stati membri permanenti del Consiglio di Sicurezza circa il ruolo delle Nazioni Unite in questo settore.233 La Risoluzione conferisce al Consiglio di Sicurezza una missione più concreta ed un mandato in materia di non proliferazione e