Se la prima fase del sistema comune era essenzialmente volta al riavvicinamento delle procedure e delle normative, è con la seconda fase che si giunge alla concreta armonizzazione. Tale passaggio avviene con il Trattato di Lisbona (TFUE) 2007, entrato in vigore nel dicembre 2009, in cui si rinviene la base giuridica del CEAS. L’art. 67 TFUE, istituendo la spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali, dei diversi ordinamenti giuridici e delle tradizioni giuridiche degli Stati Membri, si occupa al secondo comma dello sviluppo di una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne316. Sono però gli artt. 78 e 79 a costituire la base giuridica per le misure relative all’asilo e all’immigrazione. L’art. 78 stabilisce al I comma che la politica comune in materia di immigrazione e asilo deve essere conforme alla Convenzione di Ginevra del 1951 e agli altri trattati in materia. Il comma II del medesimo articolo facoltizza l’adozione di misure recanti la costituzione in uno «status uniforme» in materia di asilo, di protezione sussidiaria, di protezione temporanea nei confronti degli sfollati in caso di afflussi ingenti; l’adozione di procedure comuni per l’ottenimento (e la revoca) dello status uniforme in materia di asilo o di protezione sussidiaria; la definizione di
degli accordi europei di riammissione; la pronta nomina da parte della Commissione di un rappresentante speciale per la politica comune in materia di riammissione. Così COMM (2005)184, Il programma dell’Aia: 10 priorità per i prossimi cinque anni.
314 Tale gestione e la lotta contro l’immigrazione clandestina non possono inoltre
prescindere da un efficace sistema di informazione basata sull’operatività e la comunicazione tra il Sistema di informazione Schengen (SIS II), il Sistema di informazione Visti (VIS) ed EURODAC. Si v. Programma dell’Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia
nell’Unione Europea, 3/3/2005.
315 Cfr. Programma dell’Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell’Unione Europea, 3/3/2005.
316
L’art. 67, comma II TFUE prevede che «Essa garantisce che non vi siano controlli
sulle persone alle frontiere interne e sviluppa una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi. Ai fini del presente titolo gli apolidi sono equiparati ai cittadini dei paesi terzi».
criteri per individuare lo Stato membro competente a valutare la domanda di protezione internazionale; l’adozione di norme riguardanti le condizioni di accoglienza; il perseguimento del partenariato e della cooperazione con Paesi terzi per gestire i flussi di richiedenti asilo. Il comma III riconosce infine la possibilità che il Consiglio approvi, su proposta della Commissione, misure emergenziali a favore di uno o più Stati Membri, che versano in una situazione eccezionale dovuta a flussi massicci di immigrati317.
L’art. 79 ha ad oggetto gli strumenti di gestione dei flussi migratori, il contrasto e la prevenzione dell’immigrazione clandestina, nonché le misure volte a garantire l’equo trattamento dei cittadini dei Paesi terzi regolarmente soggiornanti in Europa318.
317
L’art. 78 TFUE prevede che «1. L'Unione sviluppa una politica comune in materia di
asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento. Detta politica deve essere conforme alla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al protocollo del 31 gennaio 1967 relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati pertinenti. 2. Ai fini del paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure relative a un sistema europeo comune di asilo che includa: a) uno status uniforme in materia di asilo a favore di cittadini di paesi terzi, valido in tutta l'Unione; b) uno status uniforme in materia di protezione sussidiaria per i cittadini di paesi terzi che, pur senza il beneficio dell'asilo europeo, necessitano di protezione internazionale;c) un sistema comune volto alla protezione temporanea degli sfollati in caso di afflusso massiccio; d) procedure comuni per l'ottenimento e la perdita dello status uniforme in materia di asilo o di protezione sussidiaria; e) criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo o di protezione sussidiaria; f) norme concernenti le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo o protezione sussidiaria; g) il partenariato e la cooperazione con paesi terzi per gestire i flussi di richiedenti asilo o protezione sussidiaria o temporanea. 3. Qualora uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato Membro»
318
L’art. 79 TFUE prevede che «1. L'Unione sviluppa una politica comune
dell'immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori, l'equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell'immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani. 2. Ai fini del paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure nei seguenti settori: a) condizioni di ingresso e soggiorno e norme sul rilascio da parte degli Stati membri di visti e di titoli di soggiorno di lunga durata, compresi quelli rilasciati a scopo di ricongiungimento familiare; b) definizione dei diritti dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti in uno Stato membro, comprese le condizioni che disciplinano la libertà di circolazione e di soggiorno negli altri Stati membri; c) immigrazione clandestina e soggiorno irregolare, compresi l'allontanamento e il rimpatrio delle persone in soggiorno irregolare; d) lotta contro la tratta degli esseri umani, in particolare donne e minori. 3. L'Unione può concludere con i paesi terzi accordi ai fini della riammissione, nei paesi di origine o di provenienza, di cittadini di paesi terzi che non soddisfano o non soddisfano più le condizioni per l'ingresso, la presenza o il soggiorno nel territorio di uno degli Stati membri.4. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire misure volte a incentivare e sostenere l'azione degli Stati membri al fine di favorire l'integrazione
La carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea è parte del diritto primario secondo quanto sancito dall’art. 6, comma 1 del TUE319
, pertanto le sue disposizioni sono vincolanti non solo per le istituzioni e gli organi dell’Unione europea, ma anche per gli Stati Membri (negli ambiti di competenza del diritto UE). Con riferimento all’oggetto della nostra analisi sono molteplici gli articoli della Carta che potrebbero essere presi in considerazione. Senza pretese di esaustività, si citano: il diritto di asilo all’art. 18, il diritto alla dignità umana all’art. 1, la proibizione della tortura e delle pene o trattamenti disumani o degradanti stabiliti dall’art. 4, il diritto alla libertà e sicurezza ai sensi dell’art. 6, la protezione in caso di allontanamento, espulsione e di estradizione all’art. 19320
.
Dal punto di vista degli strumenti normativi, la seconda fase del CEAS è caratterizzata dalla “rifusione”321
di alcuni atti di diritto derivato: la direttiva qualifiche (rifusione) del 2011 (DIR 2011/95/UE); il regolamento EURODAC (rifusione) (Reg. n. 603/2013); Regolamento Dublino III (REG. n. 604/2013); Direttiva sulle condizioni di accoglienza (rifusione) (DIR. 2013/33/UE); Direttiva sulle procedure di asilo (DIR. 2013/32/UE).
Proprio al fine di individuare le azioni da attuare per la creazione del sistema comune di asilo europeo, nel 2008 è stato approvato dalla Commissione europea un piano strategico sull’asilo. Esso, anche in attuazione del trattato di Lisbona, prevedeva azioni volte a creare “un’Europa dell’asilo” e ad incrementare gli strumenti normativi della prima fase del CEAS. Si contemplavano, inoltre, azioni rivolte all’organizzazione dell’immigrazione legale, tenendo in considerazione le capacità di accoglienza, le esigenze e priorità degli Stati Membri, ed altresì azioni finalizzate alla lotta all’immigrazione clandestina, attraverso – in particolar modo – il rimpatrio dei soggetti in
dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti nel loro territorio, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. 5. Il presente articolo non incide sul diritto degli Stati membri di determinare il volume di ingresso nel loro territorio dei cittadini di paesi terzi, provenienti da paesi terzi, allo scopo di cercarvi un lavoro dipendente o autonomo.»
319 L’art. 6, comma I TUE prevede che «L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell'Unione definite nei trattati. I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni.».
320 Per un’analisi più approfondita si v. EARLI- EUROPE (a cura di), Un’introduzione al sistema comune di asilo europeo per i giudici, cit., p. 27 ss.
321
Con il termine rifusione si intende l’adozione di un nuovo atto legislativo, quando viene apportata una modifica ad un atto di base. Il risultato è un unico atto giuridicamente vincolante, che incorpora l’atto giuridico iniziale e qualsiasi modifica ad esso apportata. Questo nuovo atto passa attraverso l’intero processo legislativo e abroga e sostituisce tutti gli atti che sono stati rifusi.
posizione irregolare, il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne, e la stipulazione di partenariati con i Paesi di origine e transito322.
Sempre nel 2008 venne approvato il cosiddetto programma di Stoccolma. Si tratta del terzo piano quinquennale dell’Unione Europea in materia di libertà, sicurezza e giustizia, dopo quelli di Tampere del 1999 e dell'Aia del 2004. Attraverso tale atto venivano delineati gli obiettivi da perseguire in materia di immigrazione e asilo e, nella ormai ordinaria bipartizione tra dimensione interna ed esterna, si sottolineava la necessità che l’approccio globale al fenomeno migratorio si basasse sulla responsabilità, sulla solidarietà e sulle forme di partenariato attraverso l’espansione degli strumenti vigenti e il loro coordinamento. Lo schema portante era incentrato sul coordinamento tra tre settori: la promozione della mobilità e dell’immigrazione legale, l’intensificazione del legame tra immigrazione e sviluppo e la lotta all’immigrazione clandestina.
Per quanto attiene alla dimensione interna, appare rilevante ai fini della nostra analisi il capo dedicato all’asilo, definito come “uno spazio comune di protezione e solidarietà”323. L’esigenza di rafforzare il sistema comune di asilo
avrebbe preso forma con la previsione di una procedura comune e di uno status uniforme per la protezione internazionale, al fine di garantire il diritto di asilo nel lungo periodo e di incrementare la solidarietà tra Stati Membri324. Il sistema Dublino veniva definito come la “pietra miliare325” nella costruzione del sistema
comune di asilo, alla cui base venivano poste la responsabilità condivisa e la solidarietà tra Stati Membri attraverso meccanismi di condivisione della responsabilità e di coordinamento. Inoltre si sottolineava – ancora una volta - la necessità di forme di partenariato con i Paesi terzi volte alla gestione dei flussi migratori326, l’esigenza di effettuare i controlli alla frontiera, di contrastare
322 Consiglio europeo, Il Patto europeo sull’immigrazione e sull’asilo, 16 ottobre 2008. 323
Consiglio europeo, Il Patto europeo sull’immigrazione e sull’asilo, 16 ottobre 2008, punto 6.2.
324 In esso, inoltre, veniva dichiarato l’obiettivo dell’Unione Europea di aderire alla
Convenzione di Ginevra del 1951, realizzabile grazie al trattato di Lisbona che conferisce all’Unione europea personalità giuridica. Così Consiglio europeo, Il Patto europeo
sull’immigrazione e sull’asilo, 16 ottobre 2008 325
Consiglio europeo, Il Patto europeo sull’immigrazione e sull’asilo, 16 ottobre 2008, punto 6.2.1.
326 A tal riguardo il Consiglio individuava degli obiettivi che la Commissione avrebbe
dovuto tenere in considerazione: «di sviluppare il summenzionato meccanismo per la condivisione
delle responsabilità tra Stati membri, assicurando nel contempo che non si abusi dei sistemi di asilo e che non siano compromessi i principi del CEAS; di creare strumenti e meccanismi di coordinamento che permettano agli Stati membri di sostenersi vicendevolmente nello sviluppo di capacità e che si basino sugli sforzi compiuti dagli Stati membri per accrescere le loro capacità per quanto riguarda i sistemi di asilo nazionali; di usare in modo più efficace i sistemi finanziari esistenti nell'Unione con l'intento di rafforzare la solidarietà interna; per l'UESA, di valutare e sviluppare procedure che agevolino il distacco di funzionari allo scopo di assistere gli Stati
l’immigrazione illegale ponendo lo strumento dei rimpatri e della riammissione come «prioritari nelle relazioni esterne dell’Unione Europea»327.