In attuazione delle su richiamate disposizioni costituzionali, com’è noto, il Parlamento ha approvato la legge 24 dicembre 2012, n. 243235.
Con riferimento a tale legge, una delle questioni di maggiore interesse, e che sembra opportuno affrontare in via preliminare, è quella relativa all’esatta collocazione della stessa nel sistema delle fonti di produzione del diritto. La legge in parola sembrerebbe, infatti, distinguersi dalle altre fonti di rango primario, sia in virtù del procedimento di approvazione aggravato, il quale ha richiesto espressamente una maggioranza qualificata, sia in relazione alla predeterminazione dell’ambito materiale di efficacia normativa. Occorre quindi chiarire, in merito, se tale legge possegga i caratteri differenziali sufficienti a farla rientrare nel novero delle c.d. leggi organiche, distinguendola, sul piano formale, dalle leggi ordinarie.
235 Per ciò che concerne la natura di tale legge, si tratta sicuramente di una fonte che possiede una
maggiore forza passiva rispetto alle leggi ordinarie, in considerazione della procedura di approvazione rinforzata. L’art. 1 della stessa prevede espressamente che l’abrogazione, la modifica o la deroga delle disposizioni ivi contenute possa avvenire solamente in maniera espressa, mediante una successiva legge adottata a maggioranza assoluta di entrambe le Camere. Tale circostanza ha indotto parte della dottrina a ritenerla una fonte interposta, in tal senso: G.SCACCIA, La giustiziabilità della regola del
pareggio di bilancio, cit. 7. Sulla lettura della legge n. 243 del 2012 come “legge organica” si veda:
N. LUPO, La revisione costituzionale della disciplina di bilancio e il sistema delle fonti, cit. Per un commento della legge n. 243 del 2012, in un’ormai vasta letteratura, si vedano: E.JORIO, Quanto
peserà la legge attuativa del “pareggio di bilancio” sull’attività delle Regioni e degli enti locali?, in Astrid Rassegna, 2013; M. NARDINI, La legge n. 243/2012 e l’adeguamento dell’ordinamento
nazionale alle regole europee di bilancio, cit.; M.BERGO, Qualche riflessione a margine della legge
24 dicembre 2012, n. 243 attuativa della riforma costituzionale più silenziosa degli ultimi tempi, in Federalismi.it, n. 6/2013; R.DICKMANN, Brevi considerazioni sulla natura rinforzata della legge 24
Passando in rassegna gli argomenti che sembrerebbero deporre in senso contrario si può osservare come nella Carta costituzionale si faccia riferimento ad altre leggi connotate da procedimenti aggravati e da un ambito materiale di competenza predeterminato, ma che le stesse, tuttavia, non sono mai state qualificate come leggi organiche o rafforzate, rientrando comunque nel novero delle leggi ordinarie236. Secondo attenta dottrina237, tuttavia, sarebbe possibile riscontrare nella legge prevista dal nuovo sesto comma dell’art. 81 Cost. delle caratteristiche talmente peculiari da consentire di collocare la stessa su un piano differente rispetto alla legge ordinaria. In particolare, relativamente alla delimitazione dell’ambito di competenza è stato osservato che la legge in parola stabilisce una disciplina stabile e applicabile in tutto il territorio nazionale, nonché recante i caratteri della generalità e dell’astrattezza238. Nella legge n. 243 del 2012, inoltre, sarebbero presenti tutti i requisiti, come elaborati dalla dottrina costituzionalistica italiana, necessari a qualificare come “organica” una legge239
.
236 Si fa riferimento, in particolare, alle leggi di amnistia e indulto ex art. 79 Cost., per l’approvazione
delle quali è prevista una maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, nonché delle leggi di cui all’art. 116, terzo comma, Cost., tra l’altro mai utilizzate nel nostro ordinamento, mediante le quali è possibile attribuire alle Regioni «ulteriori forme e condizioni
particolari di autonomia» nelle materie a potestà legislativa concorrente e in alcune materie a potestà
legislativa esclusiva dello Stato. Per queste ultime, in particolare, è previsto un procedimento notevolmente aggravato (iniziativa legislativa riservata alla Regione interessata, parere obbligatorio degli enti locali coinvolti, necessità di una previa intesta tra Stato e Regione, approvazione a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere).
237
N. LUPO, La revisione costituzionale della disciplina di bilancio e il sistema delle fonti, cit., 106 e ss. Sostanzialmente concorde anche M. NARDINI, La legge n. 243/2012 e l’adeguamento
dell’ordinamento nazionale alle regole europee di bilancio, cit.
238 Diversamente dalle leggi di amnistia e indulto, che sostanzialmente si avvicinano ai provvedimenti
amministrativi, in quanto prive dei caratteri di generalità e astrattezza, nonché dalle leggi ex art. 116, terzo comma, Cost., le quali si caratterizzano per un ristretto ambito applicativo (essendo destinate a definire i rapporti tra Stato e Regioni), oltre che dal carattere essenzialmente provvedimentale. In tal senso cfr.: N. LUPO, La revisione costituzionale della disciplina di bilancio e il sistema delle fonti, cit., 109.
239 Detti requisiti sono stati così identificati: «a) la necessaria distinzione formale rispetto alle leggi
ordinarie; b) il procedimento in vario modo aggravato per la sua approvazione; c) la riserva ad essa di una serie di materie, tra cui quelle più direttamente connesse all’attuazione della Carta costituzionale; d) la sua sottoposizione alle sole norme costituzionali, potendo essa resistere all’abrogazione da parte di una fonte ordinaria che insista sulla medesima materia». L. LUATTI, Questioni generali in tema di
leggi organiche in Spagna, in Profili di diritto parlamentare in Italia e Spagna, (a cura di) G. Rolla,
È opportuno sottolineare, altresì, come l’art. 1, comma 2, della legge in commento limiti in maniera esplicita la possibilità della propria abrogazione, modifica o deroga, la quale può avvenire solo in modo espresso e con una legge successiva, approvata anch’essa ai sensi dell’art. 81, sesto comma, Cost. Detta norma non potrebbe avere di per sé alcuna efficacia vincolante nei confronti del legislatore240, se non fosse direttamente attuativa del disposto costituzionale, il quale, pertanto, costituirebbe il vero parametro di legittimità costituzionale241.
Per ciò che concerne più specificatamente l’ambito di competenza di tale legge, è possibile notare come nel caso di specie sia presente un duplice vincolo, che rappresenta al tempo stesso un limite ed una riserva di competenza. In primo luogo si tratta di una riserva in quanto nella materie espressamente indicate dall’art. 5, commi 1 e 2, della L. cost. n. 1 del 2012 solo la legge rinforzata può legittimamente innovare l’ordinamento giuridico. Parallelamente tale circostanza rappresenta un limite, poiché la peculiare efficacia della legge rinforzata, non opera in relazione a disposizioni che, pur essendo state approvate con la medesima maggioranza qualificata, non facciano parte delle materie espressamente indicate dalla legge costituzionale.
Relativamente ai rapporti tra la legge organica, la Costituzione e la legge costituzionale, secondo parte della dottrina242 si potrebbe ravvisare uno schema non dissimile da quello previsto dall’art. 76 Cost. in riferimento alla delega legislativa. Altra impostazione di pensiero sarebbe preferibile ragionare in termini di «ambito competenziale riservato alla legge organica»243.
disciplina di bilancio e il sistema delle fonti, cit., 109 ss. L. PEGORARO, Le leggi organiche. Profili
comparatistica, Padova, 1990.
240 In generale le disposizioni sulla produzione normativa che non siano contenute in una fonte
gerarchicamente sovraordinata rispetto a quella il cui procedimento di formazione vorrebbero disciplinare (ovvero a cui la Costituzione non riservi espressamente tale competenza) non sono vincolanti per il legislatore.
241 R. D
ICKMANN, Brevi considerazioni sulla natura rinforzata della legge 24 dicembre 2012, n. 243, cit., 3.
242
In tal senso cfr. R. DICKMANN, Legislazione di spesa ed equilibrio di bilancio tra legittimità
costituzionale e legittimità europea, in Federalismi.it, 2012.
243 N. L
Alla luce di quanto esposto, tuttavia, allo stato, al fine di qualificare come organica la legge in commento, appare difficile ritenere soddisfatto il requisito della distinzione formale della stessa rispetto alle leggi ordinarie, in quanto relativo all’esplicito riconoscimento di tale tipologia di fonti nella Costituzione o in altra idonea fonte sulla produzione244.
In riferimento al rapporto esistente tra la legge organica e le altre fonti dell’ordinamento ad essa sovraordinate e/o subordinate, una rilevante questione si pone in merito alla giustificazione della superiorità della legge organica rispetto a quella ordinaria in base al criterio gerarchico ossia a quello di separazione delle competenze245. In proposito sembra utile ai fini ermeneutici distinguere i contenuti della legge rinforzata: per quanto riguarda i casi in cui questa definisca i contenuti di altre leggi ordinarie, il rapporto tra le fonti sembra potersi ricostruire applicando il criterio gerarchico. La legge organica, infatti, costituirebbe in dette ipotesi «una vera e propria “norma sulla formazione” dotata – in quanto tale – di prevalenza gerarchica di tipo contenutistico-sostanziale sulla legge di bilancio e autorizzata, quindi, a imporre a quest’ultima limiti di validità costituzionalmente sindacabili» 246 , rappresentando, quindi, un parametro costituzionalmente interposto nel giudizio di legittimità costituzionale della legge di bilancio247. Nei casi in cui la legge rinforzata
244 Se si ritiene che sussistano tutti i caratteri sostanziali delle leggi organiche, infatti, sembrerebbe
opportuna una modifica in tal senso dei regolamenti parlamentari, i quali dovrebbe peraltro prevedere una numerazione separata da quella delle leggi ordinarie. Allo stato, pertanto, sembra che si possa parlare di una manifestazione solo “tacita” del fenomeno delle leggi organiche nell’ordinamento italiano. In tal senso si veda M. LUCIANI, L’equilibrio di bilancio, cit., 20.
245 Tale impostazione è praticabile solo qualora non si accolga la diversa prospettazione, operata da
autorevole dottrina, in base alla quale tutti i criteri ordinatori delle fonti sono tutti riconducibili, in definitiva, al criterio gerarchico. Cfr. A. RUGGERI, Fonti, norme, criteri ordinatori. Lezioni, Torino, 2009.
246 G. S
CACCIA, La giustiziabilità della regola del pareggio di bilancio, cit., 7. Nel senso di una fonte «superprimaria con ambizione organica» si esprime anche C. GOLINO, I vincoli al bilancio tra
dimensione europea e ordinamento nazionale, cit., 31.
247 Parte della dottrina ha sottolineato come si possa parlare di superiorità gerarchica della legge
rinforzata solo nel senso appena prospettato, diversamente opinando, si rischierebbe di comprimere in maniera eccessiva il rilievo del principio maggioritario di cui all’art. 64, terzo comma, Cost., a mente del quale il procedimento legislativo ordinario ha portata generale nell’ambito della forma di governo vigente. Generalizzando l’aspetto gerarchico si correrebbe il rischio che il legislatore possa cristallizzare una determinata disciplina attraverso il semplice inserimento della stessa in una legge
non operi come fonte sulla produzione, pertanto, le antinomie tra le fonti dovrebbero risolversi in base al criterio di separazione delle competenze, che determina la prevalenza di quella, tra le fonti in conflitto, che abbia operato nei limiti del proprio ambito di competenza, così come delineato dalla fonte gerarchicamente sovraordinata248.
Alla luce di quanto esposto, e concludendo sul punto, sembrerebbe condivisibile l’impostazione di chi ritiene che con la l’istituzionalizzazione della Legge n. 243 del