La fattispecie disciplinata dal rinnovellato testo dell’articolo 19 è imperniata sulla “segnalazione certificata”, con cui il privato cittadino “informa” la pubblica amministrazione di aver iniziato una determinata attività economica per la quale quella segnalazione sostituisce ogni atto di assenso, comunque denominato, necessario per il suo esercizio.
Tale segnalazione produce due effetti, entrambi di rilievo pubblicistico, ma di natura giuridica diversa.
Innanzitutto la segnalazione certificata costituisce un atto – fatto del privato143 che non può essere qualificato come un semplice atto di iniziativa procedimentale: infatti, non solo la segnalazione non è diretta a provocare l’esercizio del potere amministrativo ai fini del rilascio di un titolo
amministrazioni deputate alla tutela di tali interessi; per esempio, per i beni di interesse culturale si può ricordare la “dichiarazione di interesse culturale” e per quelli paesaggistici la “dichiarazione di notevole interesse pubblico”, mentre in materia ambientale si possono ricordare “l’individuazione [e la conseguente disciplina] delle aree di salvaguardia delle acque superficiali e sotterranee destinate al consumo umano”.
142
A riprova del forte carattere espansivo della s.c.i.a., quale strumento di liberalizzazione dell’attività economica privata, è opportuno ricordare la sua concreta nel d.P.R. 9 luglio 2010, n. 159 (“Regolamento recante i requisti e le modalità di accreditamento delle agenzie per le imprese, a norma dell’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133” e nel d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 (“Regolamento unico per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del decreto – legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”).
143
autorizzatorio, per quanto essa è per espressa previsione legislativa di per sé idonea a legittimare, sussistendone i presupposti e i requisiti previsti dalla legge o da un atto amministrativo a contenuto generale, l’esercizio stesso dell’attività economica144.
Tali conclusioni trovano del resto significativo conforto nella espressa previsione secondo cui l’attività oggetto della s.c.i.a. può essere iniziata lo stesso giorno della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente, senza la necessità di attendere, come nella precedente disciplina della d.i.a., trenta giorni entro i quali l’amministrazione aveva il potere di verifica della sussistenza dei presupposti e di impedire l’espletamento dell’attività dichiarata: la “segnalazione” vale di per sé a qualificare come lecito l’esercizio dell’attività oggetto della stessa, salve le determinazioni che l’Amministrazione potrà assumere nell’esercizio del potere inibitorio o di autotutela.145
Deve invece escludersi che la “segnalazione certificata” costituisca l’imput di un procedimento teso alla formazione di un titolo tacito per il legittimo esercizio dell’attività segnalata146: si tratta invero di un titolo abilitativo ad efficacia immediata, che consente l’immediato avvio dell’attività, benché in
144
Secondo F. MARTINES, op. cit., 55, la segnalazione potrebbe essere inquadrata in un
tertium genus di atti, diverso sia dall’istanza (che dà l’avvio ad un procedimento), sua dalla
denuncia (che tradizionalmente sollecita la funzione di controllo dell’amministrazione), costituendo in realtà “un atto – fatto privato obbligatorio da cui scaturisce l’obbligo per la
P.A. di avviare ex officio un procedimento amministrativo”.
145
S. CACACE, Procedimento amministrativo. Semplificazione e liberalizzazione: silenzio
assenso, D.I.A. e S.C.I.A.,Materiale didattico per la conferenza tenuta in Milano, il 7 maggio 2012, nell’ambito del Corso di aggiornamento sulla giurisprudenza amministrativa organizzato da Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti, pubblicato sul sito web –
intranet del Consiglio di Stato
146
In tal senso può segnalarsi la lucida precisazione di G. BOTTINO, op. cit., il quale sottolinea come “…la ratio…che caratterizza il nuovo art. 19 non consiste solo nel
modificare (in tema di <segnalazione certificata>) la denominazione di un previgente istituto (la <dichiarazione di inizio di attività>). L’innovazione relativa al momento di inizio dell’attività privata, sino a farli coincidere con la presentazione stessa della segnalazione. Sino, dunque, ad eliminare qualsiasi arco temporale tra l’atto e l’azione”.
Sull’immediato avvio dell’intrapresa “segnalata” come principio nuovo, in linea con un percorso di semplificazione, anche D. ORI, op. cit.
realtà il diritto alla realizzazione di quest’ultima si consolidi normalmente con il decorso dei sessanta giorni riconosciuti all’amministrazione per l’esercizio del potere di controllo.
La particolarità della “segnalazione certificata” consiste d’altra parte anche nel fatto che essa fonda l’obbligo della pubblica amministrazione di esercitare il potere (per così dire ordinario, per distinguerlo dall’autotutela e dall’intervento straordinario di cui al primo periodo del comma 4 dell’articolo 19) di verifica e controllo sulla sussistenza dei requisiti e presupposti legittimanti l’esercizio dell’attività segnalata, da esercitarsi entro sessanta giorni dalla presentazione della segnalazione stessa.
Al riguardo è stata evidenziata la officiosità e doverosità dell’attività del potere pubblico, rispetto al quale il privato segnalante è titolare di un interesse legittimo oppositivo147: in tale ottica può ragionevolmente sostenersi che la segnalazione certificata autorizza l’esercizio del potere di controllo e costituisce la “causa” del relativo provvedimento che essa stessa legittima. La duplicità dei descritti effetti che si ricollegano in modo diretto ed immediato ad una valida presentazione della s.c.i.a. consente di apprezzare i contrapposti interessi in gioco (la libertà dell’iniziativa economica, la necessità che quest’ultima non si svolga in contrasto con gli interessi generali), sintetizzati, per un verso, nell’immediata abilitazione all’esercizio dell’attività e, per altro verso, nel potere di controllo dell’intrapresa da parte
147
Ancora I. NASSO e F. MARTINES, op. cit.,; quanto a quest’ultimo deve segnalarsi che appare poco comprensibile l’affermazione secondo cui “l’esercizio del potere di controllo da
parte della P.A., infatti, non è effetto diretto della presentazione della s.c.i.a., quanto piuttosto – a ben vedere – della norma che disciplina il relativo procedimento”, atteso che la
previsione normativa che abilita l’amministrazione al potere di controllo costituisce probabilmente soltanto il puntuale rispetto del principio di legalità cui è subordinata, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, tutta l’attività dell’amministrazione.
dell’amministrazione, in un tempo certo e ragionevole, compatibile con gli interessi del privato (salva l’ipotesi di controllo, per così dire speciali).