In tabella 1 è mostrata l’evoluzione dei pagamenti complessivi Pac in Italia nel periodo considerato. Come si può notare, dopo una leggera contrazione tra il 2008 e i 2009 (da 5.926 a 5.729 milioni di euro), la spesa effettiva è sistematicamente cresciuta nel corso degli anni fino a raggiungere il massimo di 7.660 milioni di euro nel 2013 (+29,3 per cento rispetto al 2008). La tabella consente di verificare come il rapporto tra le tre componenti sia decisamente a vantaggio dei pagamenti diretti, che nell’intero periodo rappresentano in media il 60,4% di tutta la spesa. Al confronto, “Feaga diversi” è pari al 13%, mentre i pagamenti del Feasr comprensivi del cofinanziamento nazionale e delle Regioni sono pari al 26,6%.
Tabella 1 - L’evoluzione dei pagamenti Pac (cofinanziamento del 2° pilastro incluso) in Italia 2008-2013 (milioni di euro)
PAC 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Media 2008- 2013 Feaga diretti mln€ 3.810 4.120 4.135 4.040 4.059 3.969 4.022 % 64,3 71,1 67,5 57,6 54,6 51,8 60,4 var% (t-1:t) - +8,1 +0,3 -2,3 +0,4 -2,2 - Feaga diversi mln€ 1.372 943 740 716 734 687 865 % 23,2 16,3 12,1 10,2 9,9 9,0 13,0 var% (t-1:t) - -31,3 -21,5 -3,2 +6,7 -6,4 - Feasr+cofin. mln€ 744 730 1.254 2.256 2.646 3.004 1.772 % 12,6 12,6 20,5 32,2 35,6 39,2 26,6 var% (t-1:t) - -1,9 +71,8 +79,9 +17,2 +13,5 - Totale mln€ 5.926 5.793 6.129 7.012 7.439 7.660 6.660 % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 var% (t-1:t) - -2,2 +5,8 +14,4 +6,1 +3,0 -
Questa dinamica ha una chiara connotazione territoriale, come si può constatare in figura 1. Mentre infatti l’evoluzione nel tempo dei pagamenti Pac appare fisiologicamente abbastanza appiattita (con una leggerissima crescita) negli aggregati regionali del Nord (Ovest ed Est), del Centro ed anche delle Regioni in transizione, nelle regioni meno sviluppate si registra una evidente difficoltà iniziale seguita da un altrettanto evidente recupero, specie nel 2011. Come si ricorderà, infatti la maggior parte di quelle regioni si è trovata sistematicamente in condizioni di sofferenza di fronte alle scadenze imposte dalla regola cosiddetta dell’ “n+2”, una situazione che si è ripetuta anche di recente.Questa distribuzione tra grandi aggregati varia comunque consistentemente negli anni:
i pagamenti diretti crescono oltre 4.100 milioni di euro nel 2009, ma poi subiscono una lieve graduale flessione;
l’aggregato “Feaga diversi” si contrae decisamente nel 2009 e, successivamente, si stabilizza intorno a 7-800 milioni/anno;
ma è soprattutto la spesa connessa ai programmi di sviluppo rurale che si impenna per le difficoltà incontrate in fase di avvio nella gestione dei Psr, che nei primi anni della nuova programmazione contiene i pagamenti a livelli di poco sopra i 700 milioni di euro per poi recuperare, successivamente, fino a superare la soglia di 3 miliardi di euro nel 2013.
Figura 1 - L’evoluzione dei pagamenti Pac 2008-2013 (cofinanziamento del 2° pilastro incluso) per macroregioni (in milioni di euro)
La tabella 2, riferita alla media annua per l’intero periodo di sei anni, consente una prima lettura analitica. Essa riporta, per i tre aggregati di spesa (Feaga diretti, Feaga diversi e Feasr+cofin.) i pagamenti effettivi per aggregato territoriale accompagnati dal rispettivo numero di beneficiari. La tabella offre spunti di riflessione alla lettura sia in senso verticale che orizzontale.
Tabella 2 - Pagamenti medi annui Pac 2008-2013 effettuati in Italia per aggregati
regionali
Aggregato di
regioni Feaga-Diretti Feaga-Diversi Feasr+cofin Totale benef (000) Mln€ benef (000) Mln€ benef (000) Mln€ Mln€ Nord Ovest Mln€ 95,8 879,9 10,3 102,2 31,4 282,7 1264,8 % 7,7 21,9 14,0 11,8 19,8 15,9 19,0 Nord Est Mln€ 180,4 856,9 24,8 424,7 36,7 352,9 1634,5 % 14,5 21,3 33,8 49,2 23,1 19,9 24,6 Centro Mln€ 196,3 583,0 12,6 115,0 23,8 309,3 1007,4 % 15,7 14,5 17,2 13,3 15,0 17,5 15,1 Transizione Mln€ 117,3 270,8 6,1 35,8 23,8 166,7 473,4 % 9,4 6,7 8,3 4,1 15,0 9,4 7,1 Meno sviluppate Mln€ 657,1 1431,3 19,6 185,8 43,0 660,6 2277,8 % 52,7 35,6 26,8 21,5 27,1 37,3 34,2 Italia Mln€ 1246,9 4022,0 73,4 863,6 158,6 1772,3 6657,9 % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
La spesa per i pagamenti diretti interessa complessivamente il Nord e il Sud per una percentuale analoga sul totale (rispettivamente 43,1% e 42,3%, con il Centro beneficiario del solo 14,5%). Questa analogia non si ripete però se si passa ai beneficiari. Questi infatti rappresentano nel Mezzogiorno il 62,1% del totale (mentre il Nord complessivamente ne conta il 22,2% ed il Centro il 15,7%).
La spesa del 1° pilastro destinata a scopi diversi dai pagamenti diretti invece ha una destinazione particolarmente concentrata nel Nord-Est con il 49,2% di tutti i pagamenti. Nel resto del paese si distribuisce il residuo 51,8%, specie nelle aree a maggiore intensità vitivinicola dove più occasioni si sono offerte per l’espianto dei vigneti e per le distillazione.
In relazione al principio della concentrazione della spesa nelle vecchie regioni “convergenza”, la spesa del 2° pilastro, avrebbe dovuto mostrare una distribuzione particolarmente elevata nel Mezzogiorno e più dispersa nelle regioni “competitività” del Centro- Nord. È opportuno ricordare infatti che, complessivamente a livello europeo, più dell’80% della spesa Feasr è stato riservato alle regioni Convergenza che in Italia hanno un peso notevole. Nonostante tutto questo, il peso del Mezzogiorno nell’utilizzo dei fondi Feasr appare relativamente modesto, sia in termini di pagamenti che di beneficiari (42,1% sul totale Italia in entrambi i casi). Segno di una maggiore efficienza amministrativa, e forse anche di una più pronta partecipazione imprenditoriale, il peso delle regioni del Centro e del Nord è di conseguenza maggiore di quanto atteso, e sarebbe stato ancora più elevato se non si fosse assistito al recupero in termini di pagamenti delle Regioni meridionali negli anni più recenti anche a seguito della minaccia di ritorno dei fondi in economia a disposizione della Commissione europea per altri utilizzi.
Passando ora all’analisi della distribuzione dei beneficiari delle diverse politiche salta all’occhio la profonda differenza tra il numero di beneficiari dei pagamenti diretti (1.246.900 a livello nazionale in media annua) contro i 73.600 dei pagamenti Feaga diversi dai pagamenti diretti ed i 158.600 della politica di sviluppo rurale. Questa evidente sproporzione, che si conferma con evidenza in tutte le aggregazioni territoriali del Paese, conferma la natura preminentemente distributiva dei pagamenti diretti, a fronte di una funzione più selettiva e mirata a più specifici obiettivi e beneficiari delle altre due tipologie di spesa. Facendo riferimento a precedenti studi, si potrebbe affermare che mentre i pagamenti diretti si rivolgono non selettivamente a tutte le aziende agricole, “imprese” e “non-imprese”, la spesa della politica di sviluppo rurale si rivolge al target più selettivo delle sole “imprese” (Arzeni, Sotte, 2013).
La spesa unitaria
In tabella 3 sono riportati i valori unitari medi annui della spesa per pagamenti diretti e per la politica di sviluppo rurale, in rapporto alla superficie agricola utilizzata (censimento 2010) e per beneficiario2.
Tabella 3 - La spesa unitaria media 2008-2013 per aggregati territoriali
Pagamenti rispetto alla Sau (censimento 2010) e per beneficiario
Valori assoluti
Feaga-Diretti Feasr+cofin €/SAU €/Azienda €/SAU €/Azienda
Nord Ovest 421 6058 135 1946 Nord Est 346 3402 142 1401 Centro 266 2314 141 1227 Transizione 150 1760 92 1083 Meno sviluppate 334 1750 154 808 Italia 313 2481 138 1093
Valori relativi (Italia = 100)
Feaga-Diretti Feasr+cofin Indice Indice Indice Indice
Nord Ovest 135 244 98 178 Nord Est 110 137 103 128 Centro 85 93 102 112 Transizione 48 71 67 99 Meno sviluppate 107 71 112 74 Italia 100 100 100 100
A livello nazionale i pagamenti diretti medi annui sono risultati pari a 313 euro/ha e a 2.481 euro per beneficiario, mentre i pagamenti relativi alla politica di sviluppo rurale sono stati pari a 138 euro/ha e 1.093 euro per beneficiario. Come si può facilmente osservare, le differenze territoriali sono comunque molto grandi specie nel caso dei pagamenti diretti che vanno da 421 euro/ha del Nord- Ovest (+35% rispetto alla media) ai 150 euro/ha delle regioni in transizione (-52% rispetto alla media). Se si considerano i pagamenti per beneficiario, il divario aumenta ulteriormente soprattutto a vantaggio del Nord-Ovest dove ogni azienda beneficia di pagamenti diretti superiori del 144% a quelli medi nazionali e ben oltre tre volte rispetto alle aziende del Mezzogiorno (sia in transizione che meno sviluppate).
I differenziali nel caso della spesa per lo sviluppo rurale sono meno pronunciati (solo la spesa per ettaro delle regioni in transizione si distacca in negativo rispetto alla media italiana: -33%). Nonostante, seguendo il principio europeo della cosiddetta concentrazione delle risorse, gli stanziamenti fossero proporzionalmente più elevati nelle regioni “convergenza”, le regioni del Centro e del Nord tengono il passo in termini di spesa ad ettaro e addirittura sopravanzano decisamente le regioni del Mezzogiorno in termini di spesa per azienda beneficiaria. Oltre alle ragioni già dette relative al ritardo nei pagamenti delle Regioni del Sud, questi suggeriscono di avanzare l’ipotesi che la gestione della politica di sviluppo rurale nel Sud abbia privilegiato obiettivi distributivi rispetto a obiettivi strategici preferendo le misure a domanda (generalmente di minore importo e rivolte ad un numero maggiore di beneficiari) rispetto alle misure a bando.
La lettura per grandi aggregati territoriali comunque nasconde la profonda differenziazione regionale. In figura 2 è rappresentata la distribuzione della spesa media annua per ettaro di Sau per i pagamenti diretti a livello delle singole regioni e province autonome, fortemente condizionata dal peso della pianura da un lato e della montagna dall’altro. Nel Nord alla straordinaria capacità di catturare pagamenti diretti di Lombardia e Veneto (rispettivamente con 532 e 524 euro/ha), si contrappone la debole posizione delle regioni e province autonome montane: Liguria (173 euro/ha), Valle d’Aosta (49 euro/ha), Trento (87 euro/ha) e Bolzano (81 euro/ha). In una posizione intermedia si collocano il Piemonte (346 euro/ha) e il Friuli (332 euro/ha) per la grande proporzione di territorio montano delle due regioni e l’Emilia-Romagna (309 euro/ha) anche per la minore attrazione di pagamenti diretti esercitata sia dal lato occidentale della via Emilia, che dalla
Romagna per la sua specializzazione prevalentemente
ortofrutticola e vitivinicola.
Figura 2 - Pagamenti diretti. Spesa media in rapporto alla Sau 2008-2013 (euro/ha)
Nel Centro la differenziazione tra regioni è meno pronunciata con una posizione migliore dell’Umbria (355 euro/ha) e peggiore della Toscana (214 euro/ha).
Nel Mezzogiorno si conferma la forte capacità di attrazione delle regioni olivicole, Calabria in testa (504 euro/ha) seguita da Puglia (420 euro/ha), e della Campania (371 euro/ha). In posizione molto discostata sono le altre regioni con Abruzzo e Sardegna in ultima posizione (con rispettivamente 144 e 134 euro/ha).
La distribuzione tra le regioni dei pagamenti per la politica di sviluppo rurale (Figura 3) appare meno squilibrata. Al Nord si
assiste ad un ribaltamento rispetto alla distribuzione dei pagamenti diretti. Sono Valle d’Aosta e Trento a collocarsi nella fascia alta sopra 250 euro/ha (rispettivamente 262 e 264 euro/ha), precedute dalla Liguria che con 576 euro/ha si colloca nella prima posizione. Nel Centro-Sud, Calabria, Campania e Umbria appaiono nelle posizioni più alte, mentre con i valori più bassi sono Marche (92 euro/ha), Molise (81 euro/ha), Abruzzo (84 euro/ha), Sardegna (97 euro/ha).
Figura 3 - Politica di sviluppo rurale. Spesa media in rapporto alla Sau 2008-2013
(euro/ha)