Un altro fattore particolarmente critico è sicuramente quello che riguarda le tempistiche. In generale, secondo le leggi che regolano la materia, ogni rapporto VIA/VAS deve contenere un capitolo dedicato interamente alla partecipazione pubblica, il che implica necessariamente che la consultazione avvenga prima della consegna del report e quindi prima che le autorità competenti prendano la decisione finale. In sostanza, il termine ultimo entro cui il processo di consultazione deve essere svolto è specificato, ma non vi è alcuna disposizione precisa sul momento in cui debba iniziare. Per esempio, fatta eccezione per le Technical Guidelines for Plan-Based EIAs (Trial), nessun’altra legge riconosce l’importanza di raccogliere le opinioni del pubblico sino dalla fase di screening, in modo che possa fornire informazioni supplementari che migliorino la qualità della valutazione d’impatto ambientale. Di conseguenza, spesso accade che il pubblico venga interpellato quando la bozza del report è già stata stesa, riducendo così la possibilità che le sue opinioni vengano realmente prese in considerazione106. Se al pubblico viene offerta la possibilità di partecipare sino dalle prime fasi del processo VIA/VAS, le decisioni sulle questioni ambientali relative al piano/progetto, alle alternative e alle misure di contenimento vengono prese in modo più democratico, e non sono il prodotto di scelte compiute solo dai proponenti dei progetti e dalle agenzie da loro incaricate, che naturalmente fanno di tutto per sottostimare i possibili impatti ambientali.
A tal proposito, è utile riproporre un caso che dimostra quanto l’aspetto delle tempistiche sia determinante ai fini del corretto svolgersi della partecipazione pubblica.
3.4.1 L’udienza pubblica del quartiere di Baiwangjiayuan (Pechino)
Nel 2002, la Beijing Electric Power Company elaborò un progetto per l’installazione di una serie di torri elettriche ad alta tensione nel quartiere Baiwangjiayuan, nella zona nordoccidentale di Pechino107, necessarie per fornire energia elettrica alla grande quantità di strutture sportive, residenziali e commerciali che erano in fase di costruzione nella zona in vista delle Olimpiadi del 2008. Il rapporto VIA sul progetto fu commissionato ad un istituto di ricerca scientifica (il Capital Railway Scientific Research Institute), che lo
106 Ibidem.
107 Il progetto prese poi il nome di Xi-Shang-Liu, dal nome delle località attraversate dalla tratta di
preparò nel 2003 e concluse che il progetto era fattibile perché le radiazioni elettromagnetiche lungo la linea e la distanza di sicurezza rientravano negli standard fissati a livello nazionale. Raccomandava inoltre che venissero rispettate tutte le norme di sicurezza soprattutto per le torri site in zone residenziali, e che il pubblico venisse informato sul progetto per ottenere il suo appoggio. Vi era anche un capitolo sulla partecipazione pubblica, che conteneva le opinioni di centodue abitanti della zona nord- ovest di Pechino che avevano risposto ad un questionario sul progetto ed espresso il loro consenso sulla sua realizzazione. Tuttavia, quando i lavori iniziarono, i residenti delle zone coinvolte si mobilitarono per contestare la valutazione d’impatto ambientale che era stata condotta, cercarono di bloccare i lavori e, avvalendosi di quanto previsto dalla Legge sulla VIA, chiesero all’Ufficio di protezione ambientale della municipalità di Pechino di organizzare un’udienza pubblica. Una delle loro maggiori preoccupazioni riguardava le radiazioni emesse dai fili della corrente elettrica, perciò volevano sapere se i parametri utilizzati in Cina per determinare la distanza di sicurezza fossero conformi a quelli internazionali, in particolar modo per la presenza di scuole e ospedali lungo il percorso delle linee. Come alternativa proponevano che i fili dell’alta tensione venissero posti sotto terra, una soluzione assai costosa che però avrebbe ridotto considerevolmente l’esposizione alle radiazioni. Per far fronte al malcontento che stava dilagando, nel giugno del 2004 la SEPA ordinò all’EPB di Pechino di accettare la richiesta di indire un’udienza pubblica sul caso, come previsto dalle Environmental Protection Administrative Licensing
Hearings Provisional Measures (anche conosciute come ALL Implementing Measures).
L’udienza fu tenuta un paio di mesi dopo e furono invitati a prendervi parte gli abitanti di Baiwangjiayuan, inclusi ingegneri ed esperti di ambiente, che si espressero in un confronto costruttivo e molto animato con le autorità. In effetti, come disse un funzionario della SEPA, “un migrante rurale non potrebbe trasmettere in nessun altro modo le proprie idee ai funzionari pubblici [di Pechino]”108. Nonostante l’apparente successo dei residenti, neanche un mese dopo l’udienza, gli uffici di protezione ambientale di Pechino rilasciarono una dichiarazione con cui respingevano la richiesta di riconsiderare l’approvazione del progetto. La comunità presentò ricorso alla SEPA, contestando il fatto che l’EPB, oltre ad aver preso una decisione contraria a quanto detto durante l’udienza, non ne aveva fornito alcuna motivazione valida. Ciononostante, nell’aprile 2005 la SEPA
respinse il ricorso e confermò quanto stabilito dall’EPB, adducendo come spiegazione il fatto che la proposta alternativa di porre i fili sotto terra era stata presentata troppo tardi, perché quando fu tenuta l’udienza ormai tre quarti delle torri erano stati costruiti.
Chiaramente uno dei motivi era anche l’ingente quantità di sunk cost (“costi irrecuperabili”) cui la Beijing Power Company sarebbe andata incontro qualora i lavori fossero stati interrotti. Un altro aspetto da considerare è che secondo la legge, la valutazione degli impatti ambientali e delle alternative possibili è da condursi prima dell’inizio della realizzazione del progetto, e ciò dimostra ulteriormente che la condotta dell’EPB e della SEPA fu piuttosto scorretta.
Oltre ad appellarsi all’Amministrazione statale per la protezione dell’ambiente, i residenti avevano presentato il caso anche al Tribunale popolare di Pechino del distretto di Haidian, denunciando il fatto che vi era stata una violazione della legge da parte dell’Ufficio di protezione ambientale di Pechino. La corte indisse un’udienza per il 3 dicembre 2005, e i residenti chiesero che i lavori venissero sospesi fino a quella data. La richiesta inizialmente fu accolta e la costruzione rimase bloccata per circa un mese, ma nel gennaio 2005 i lavori ripresero regolarmente perché la loro interruzione era ritenuta non necessaria. Purtroppo il caso fu archiviato perché gli abitanti della zona non avevano prove sufficienti per dimostrare che il progetto non era in conformità con la legge, sia perché non erano state rispettate le tempistiche di valutazione d’impatto ambientale e consultazione con il pubblico, che per l’emissione di radiazioni nocive e il mancato rispetto della distanza di
Foto 1 Un migrante rurale espone dei cartelloni per esprimere il proprio
dissenso sul progetto Xi-Shang-Liu. (Fonte: Moore et al., Legal Advocacy
in Environmental Public Participation in China: Raising the Stakes and Strengthening Stakeholders, Woodrow Wilson International Center for
sicurezza da abitazioni, scuole e ospedali. La difficoltà nel comunicare con le autorità per far valere i propri diritti ebbe come risultato una forte perdita di fiducia nel processo di partecipazione pubblica da parte dei residenti del quartiere.