La profonda diversificazione delle scelte compiute viene innanzitutto confermata dal valore appena sufficiente (pari a 0.513) del Test Kmo e dal basso livello di varianza cumulata spiegata dai primi due fattori: 53,1%. Con il terzo fattore, fortemente correlato alle scelte relative all’agricoltore attivo, la varianza cumulata sale al 66,3%. La distribuzione dei punteggi relativi ai primi due fattori è rappresentata in figura 1 dove, con delle frecce, è stata raffigurata sinteticamente la correlazione (diretta o inversa) tra i due fattori e le variabili originarie.
In sostanza, la collocazione di ogni Stato membro (o entità territoriale) è determinata dal campo di forze rappresentato dalle variabili indicate ai lati. Ne consegue che, nel grafico, la posizione contigua tra più Stati indica che hanno assunto decisioni simili, mentre la distanza tra di essi può essere interpretata come una misura della divergenza tra le rispettive decisioni.
Flat rate nel 2015
Germania (regionale), Francia (Corsica), Malta, Inghilterra
Flat rate nel 2019/2020
Germania (regione unica), Paesi Bassi, Austria, Finlandia, Svezia, Galles, Scozia, Irlanda del Nord (2021)
Convergenza "irlandese"
Danimarca, Croazia, Irlanda, Lussemburgo
Convergenza “irlandese” e massima perdita del 30 %
Fiandre, Vallonia, Grecia, Spagna, Francia (continentale), Italia, Portogallo, Slovenia
Regionalizzazione
Germania (fino al 2018), Grecia, Spagna, Francia, Finlandia, Inghilterra, Galles, Scozia
Flat rate Individuale
Repubblica Ceca, Germania, Estonia, Lettonia, Lussemburgo, Ungheria, Repubblica Slovacca, Finlandia, Inghilterra, Scozia
Fiandre, Vallonia, Danimarca, Irlanda, Grecia, Spagna, Francia, Croazia, Italia, Paesi Bassi, Austria, Polonia, Portogallo, Slovenia, Svezia, Galles, Irlanda del Nord
0 %
Germania, Inghilterra, Galles, Irlanda del Nord
0-8 %
Danimarca, Estonia, Grecia, Cipro, Paesi Bassi, Austria
8-13 %
Fiandre, Bulgaria, Repubblica Ceca, Spagna, Francia, Croazia, Italia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Polonia, Romania, Slovenia, Repubblica Slovacca, Svezia, Scozia
>13 %
Vallonia, Portogallo, Finlandia
+ fino al 2 % per le colture proteiche
Bulgaria, Repubblica Ceca, Irlanda, Grecia, Spagna, Francia, Croazia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Ungheria, Polonia, Romania, Slovenia, Finlandia
Riduzione dei pagamenti* Pagamento ridistributivo No riduzione (ridistributivo) Ridistributivo ≤5 %
Vallonia, Germania, Francia, Croazia,
Lituania, Romania Francia (2015)
Riduzione del 5 % Ridistributivo 5-15 %
Bulgaria, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Spagna, Cipro, Lettonia, Lussemburgo, Ungheria, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Slovenia, Repubblica Slovacca, Finlandia, Svezia, Inghilterra, Scozia
Bulgaria, Germania, Francia (2016- 2017), Croazia, Lituania, Polonia, Romania
Riduzione del 5-50 % Ridistributivo 15-30 %
Italia, Galles Vallonia, Francia (2018 e seguenti),
Croazia
Capping Nessun pagamento ridistributivo
Fiandre, Bulgaria (per pagamenti oltre 300 000 Eur), Irlanda, Grecia, Italia (per pagamenti oltre 500 000 Eur), Ungheria (per pagamenti oltre 176 000 Eur), Austria, Polonia, Galles (per pagamenti oltre 300 000 Eur), Scozia (per pagamenti oltre 600 000 Eur), Irlanda del Nord
Fiandre, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Irlanda, Grecia, Spagna, Italia, Cipro, Lettonia, Lussemburgo, Ungheria, Malta, Paesi Bassi, Austria, Portogallo, Slovenia, Repubblica Slovacca, Finlandia, Svezia, Inghilterra, Galles, Scozia, Irlanda del Nord
Decisione Agricoltore attivo Requisiti minimi Flessibilità tra pilastri Convergenza interna Pagamento del greening Aiuto accoppiato Riduzione dei pagamenti e pagamento ridistributivo Stato membro Media 3 punteggi Max=5 Min=1 P1→P2=5 P2→P1=1 Flat rate=5 modello "irlandese"=1 Flat rate=5 Individuale=1 No accoppiato=5 Max accoppiato=1 Media 2 punteggi B Fiandre 2,3 5,0 4,0 1,0 1,0 2,0 2,6 B Vallonia 2,3 3,0 3,0 1,0 1,0 1,0 3,4 BG 3,3 2,0 3,0 3,0 3,0 1,0 4,0 CZ 1,0 3,0 4,0 3,0 5,0 1,0 1,4 DK 1,0 4,0 4,0 2,0 1,0 4,0 1,4 DE 2,3 3,0 4,0 4,0 5,0 5,0 2,8 EE 2,3 3,0 5,0 3,0 5,0 4,0 1,4 IE 1,0 3,0 3,0 2,0 1,0 4,5 2,6 EL 2,3 4,0 4,0 1,0 1,0 3,0 2,6 ES 3,3 5,0 3,0 1,0 1,0 2,0 1,4 FR 2,3 4,0 4,0 1,0 1,0 1,0 3,4 HR 1,0 3,0 1,0 2,0 1,0 1,0 2,8 IT 4,7 5,0 3,0 1,0 1,0 2,0 2,2 CY 1,0 2,0 3,0 3,0 5,0 3,0 1,4 LV 1,0 3,0 4,0 3,0 5,0 1,0 1,4 LT 2,3 3,0 3,0 3,0 5,0 1,0 2,8 LU 2,3 3,0 3,0 2,0 5,0 4,5 1,4 HU 1,0 3,0 1,0 3,0 5,0 1,0 2,2 MT 3,7 2,0 2,0 5,0 3,0 1,0 1,4 NL 5,0 5,0 4,0 4,0 1,0 4,5 1,4 AT 2,0 4,0 3,0 4,0 1,0 4,0 2,6 PL 1,0 3,0 1,0 3,0 1,0 1,0 4,4 PT 1,0 1,0 3,0 1,0 1,0 1,0 1,4 RO 2,3 3,0 4,0 3,0 3,0 2,0 2,8 SI 1,0 3,0 3,0 1,0 1,0 1,0 1,4 SK 2,0 3,0 1,0 3,0 5,0 2,0 1,4 FI 1,0 4,0 3,0 4,0 5,0 1,0 1,4 SE 1,0 5,0 3,0 4,0 1,0 2,0 1,4 UK Inghilterra 1,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 1,4 UK Galles 1,0 5,0 5,0 4,0 1,0 5,0 2,2 UK Scozia 2,3 4,0 5,0 4,0 5,0 2,0 2,2 UK Irlanda N 1,0 4,0 3,0 4,0 1,0 5,0 2,6
Figura 1 – Rappresentazione grafica della dispersione delle scelte compiute dagli
Stati membri in merito all’attuazione dei pagamenti diretti Pac 2014-2020
Fonte: nostre elaborazioni su dati Copa-Cogeca e Commissione europea
La ricognizione effettuata coglie, come è ben visibile dalla figura, una situazione molto variegata. Seppure con qualche difficoltà possono essere individuate quattro tipologie di comportamento, cerchiate nel grafico, che possono essere riassunte come segue.
Il primo modello di comportamento è quello di Austria, Danimarca, Svezia, Lussemburgo, Olanda, Germania, Estonia e delle quattro entità territoriali del Regno Unito (Scozia, Galles, Irlanda del Nord e Inghilterra). In questi casi si è scelto in generale (pur se con sfumature che differenziano i casi tra di loro) di spostare risorse dai pagamenti diretti allo sviluppo rurale, di adottare subito pagamenti di base e di greening uguali per ogni ettaro (flat), di non attivare affatto misure accoppiate o di farlo in misura molto limitata. In questo raggruppamento però la Germania, il Lussemburgo e la Scozia, assieme all'Estonia appaiono in una posizione più isolata in rapporto soprattutto alle scelte, meno selettive che negli altri casi, in materia di requisiti minimi. Al tempo stesso, in posizione isolata da tutti gli altri paesi è l'Inghilterra per le sue scelte relative alla piena convergenza ed alla rinuncia alla riduzione dei pagamenti.
Un secondo modello tipologico raggruppa Italia, Francia, Spagna, Grecia, Irlanda e delle due entità territoriali del Belgio (Fiandre e Vallonia). Questi paesi hanno adottato soluzioni più conservatrici ed in continuità con il passato: convergenza al minimo consentito dal regolamento e graduale (con il metodo "irlandese"), greening in proporzione al pagamento diretto individuale, forte peso dei pagamenti accoppiati.
Il terzo modello raccoglie Finlandia, Lettonia, Lituania, Slovacchia, Slovenia, Cipro, Malta, Romania, Repubblica Ceca. Si tratta in gran parte di “nuovi” Stati membri dell’Unione Europea. La loro inclusione in questo gruppo dipende dalla peculiare modalità con cui nel loro caso sono stati calcolati ed erogati i pagamenti diretti: pagamento flat ad ettaro (Single area payment scheme - Saps) anziché adozione dello storico individuale (Single
payment scheme - Sps). Di fatto, in questi paesi, la piena
convergenza è già realizzata per definizione, e questo si traduce anche in un pagamento green ad ettaro uguale per tutti. In generale questa condizione storica si accompagna a decisioni orientate al mantenimento dello
status quo ante: nessuna o limitata riduzione ai maggiori
beneficiari e requisiti minimi bassi.
Restano altri cinque Stati membri. Croazia e Ungheria si caratterizzano soprattutto per il trasferimento di fondi dal 2º pilastro al 1º, il consistente peso delle misure
accoppiate e il basso livello dei requisiti minimi. Anche Portogallo e Bulgaria hanno optato per un forte peso delle misure accoppiate, ma non hanno utilizzato la flessibilità e per le altre misure hanno adottato soluzioni intermedie. La Polonia, infine, appare in una posizione più discosta sulla sinistra del grafico per effetto soprattutto della sua scelta di operare un consistente trasferimento di risorse dal 2º al 1º pilastro.
Considerazioni conclusive
Il trasferimento di tante decisioni (alcune davvero fondamentali) agli Stati membri, è il caso di ricordarlo, non è emerso come frutto di una visione strategica dell’Unione Europea e dei suoi organi. Esso era assente nei documenti di impostazione della riforma della Pac 2014-2020. Successivamente, esso è stato adottato nel corso del trilogo come escamotage per giungere in “zona Cesarini” (prima dell’inizio del settennato 2014-2020 e sotto la pressione delle elezioni europee del maggio 2014), all’accordo politico definitivo tra Parlamento europeo, Consiglio e Commissione sulla riforma della Pac (26 giugno 2013) e ai Regolamenti (17 dicembre 2013). D’altra parte, si ricordi, che comunque, proprio per i pagamenti diretti, si era già assunta la decisione di procrastinare di un anno (ovvero al 2015) l’avvio operativo della riforma.
Era facile prevedere che, trasferite in questo modo le scelte fondamentali sull’attuazione dei pagamenti diretti della Pac agli Stati membri, essi le avrebbero assunte sotto la forte pressione dei gruppi di interesse territoriali e delle lobby di settore. In tutta l’Europa è stato così. Come questa ed altre ricerche hanno confermato (Castellotti, 2014; Henke et al., 2015), per i pagamenti diretti che sono la parte preponderante della Pac, ogni Stato membro o entità territoriale ha preso la sua strada, con buona pace per il mercato unico.
I modelli di comportamento che sono stati individuati, d’altra parte, presentano anche al proprio interno molta variabilità e, rispetto alla vecchia distribuzione del sostegno Pac, contrappongono un Nord Europa più riformista ad un’Europa mediterranea (Francia inclusa) più conservatrice. Su un piano a parte, nei nuovi Stati membri dell’Est, condizionati dalle specifiche modalità di applicazione dei pagamenti diretti (il pagamento già flat ad ettaro prima della riforma), è prevalso, opportunisticamente (Polonia docet), un approccio meramente distributivo.
Abbiamo così 28 differenti politiche agricole in cui, cercando una sintesi, il Nord, il Sud e l’Est dell’Unione sono in posizioni distinte e contrapposte. La libera concorrenza nel mercato unico europeo dei prodotti agricoli incontra adesso nuovi impedimenti. E la Pac, la politica agricola europea è, con questa riforma, decisamente meno “comune”.
Note
1 Infatti qualora lo Stato membro decida di utilizzare almeno il 5% del proprio
massimale nazionale per il pagamento ridistributivo, esso è esonerato dall’applicazione della riduzione dei pagamenti diretti al di sopra dei 150 mila euro.
2 Un grazie a Francesco Pagliacci per l’assistenza nella elaborazione.
Riferimenti bibliografici
Castellotti T. (2014), Le scelte degli Stati membri dell’UE sull’applicazione del primo pilastro della Pac,
Agriregionieuropa anno 10 n°38 [link]
Comitato Economico e Sociale Europeo (2015), La riforma della Pac: modalità, diversità, effetti redistributivi e altre scelte degli Stati membri nell'applicazione della riforma dei pagamenti diretti, Relazione Informativa del
Comitato economico e sociale europeo, Modalità di
Mario Campli [link]
Commissione Europea (2010), La Pac verso il 2020: rispondere alle future sfide dell'alimentazione, delle risorse naturali e del territorio,Comunicazione
della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, Bruxelles, 18.11.2010, Com
(2010) 672 [link]
Commissione Europea (2015), Direct payments post 2014. Decisions taken by Member States by 1 August 2014, State of play on 07.05.2015, Information note [pdf]
Commissione Europea (2014), Decisions taken by Member States for the implementation of the new direct support system – State of play, Information note, December [pdf]
Copa-Cogeca (2015), Member States' choices for the implementation of direct payments in 2014-2020, Pac(14) 2758:18 – FB
Henke R., Pupo D’Andrea M.R., De Filippis F., Castellotti T., Benos T., Pierangeli F., Resl T., Heinschink K., Giua M., Rosatelli L. (2015), National choices in the new Cap: an analysis of the EU Member States’ behavior, 4th Aieaa
Conference, Ancona
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (2013), Attuazione del Reg (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, Documento di lavoro del Dipartimento delle
politiche europee e internazionali e dello sviluppo rurale,
Direzione Generale delle politiche internazionali e dell'Unione Europea
con gli Usa dopo un dibattito vivace che ha portato, fra l’altro, alla bocciatura di un emendamento finalizzato a escludere l’agricoltura dall’ambito delle trattative.
D’altra parte, gli Usa si avviano a entrare nella campagna elettorale per le elezioni presidenziali del 2016 e l’attenzione dell’Amministrazione uscente sembra essere rivolta soprattutto verso il Pacifico. Sembra ormai prossimo alla conclusione, infatti, l’altro mega-accordo regionale ovvero la Trans-Pacific
Partnership che comprenderà ben 12 paesi: Australia, Brunei,
Canada, Cile, Giappone, Malaysia, Messico, Nuova Zelanda, Perù, Singapore, Stati Uniti e Vietnam. Anche nell’UE, peraltro, non tutti i governi sono convinti della necessità di stringere i tempi e la stessa risoluzione del PE, peraltro non vincolante, risulta piuttosto generica, auspicando un accordo “ambizioso” ma “equilibrato” e prevedendo varie possibilità di deroghe ed eccezioni ad esempio per quanto riguarda prodotti agricoli “sensibili”.