Undefined statutory terms e judicial review, prima e dopo Chevron

Una volta delineata la cornice entro cui si colloca il dibattito relativo al sindacato delle valutazioni dell’amministrazione negli Stati Uniti - e con l’obiettivo di dimostrare perché le conclusioni raggiunte nel paragrafo che precede non danno giustizia della complessità del dibattito - interessa abbracciare nuovamente il tema oggetto della nostra indagine e interrogarsi specificamente sull’attitudine dei giudici e degli studiosi statunitensi nei confronti dei concetti giuridici indeterminati.

La locuzione, come si è visto, è mutuata dal dibattito dottrinale tedesco. Espressioni di portata analoga, quali “broad statutory terms”³⁴⁴ (“broad statutory language” o                                                                                                                

341 È tuttavia da rilevare che “there is no universally accepted test for determining when an interpretation is impermissible - or, as modern cases tend to frame it, unreasonable. In particular, it is unsettled whether an interpretation can be unreasonable only when it deviates too far (whatever that means) from the statute or also because it is inadequately explained by the interpreting agency”. G.LAWSON,S.KAM, Making Law Out of Nothing at All: The Origins of the Chevron Doctrine, cit., p. 3, nota 10.

342 T.J.MILES,C.R.SUNSTEIN,The Real World of Arbitrariness Review, cit., p.772.Si veda anche C. CARLI, op. cit., p. 994, che rinvia a M. GARLAND, Deregulation and Judicial Review, in “Harvard Law Review”, 98, 1985, p. 549 ss.

343 “Chevron rests on the belief that such judgments should be made by officials with a degree of accountability and specialized competence, not by judges”. T.J. MILES, C.R. SUNSTEIN, The Real World of Arbitrariness Review, cit., p. 773.

344 N.L. NATHANSON, Administrative Discretion in the Interpretation of Statutes, in “Vanderbilt Law Review”, 3, 1949-1950, p. 470 ss., in particolare p. 480, nonché Gray v.

“broad terms”) ³⁴⁵ oppure “undefined statutory terms” ³⁴⁶ non sono tuttavia sconosciute alle riflessioni d’oltreoceano.

La letteratura che si rivela essere più ricca di spunti rispetto al tema che stiamo esaminando si colloca a cavallo degli anni quaranta e cinquanta. Ai giorni nostri si registra tuttavia una rivitalizzazione dell’interesse rispetto allo specifico problema, anche funzionalmente all’obiettivo di leggere tra le righe di Chevron e delle pronunce successive delle risposte più precise rispetto al problema dell’interpretazione della norma “imprecisa”.

Come si è visto ragionando dell’evoluzione del dibattito tedesco, il problema dei concetti giuridici indeterminati non concerne tanto il momento di interpretazione (in astratto) del concetto utilizzato dalla norma nella descrizione della fattispecie, quanto la sua applicazione ai fatti concreti oggetto del giudizio. Rispetto alla complessiva operazione logica in cui si sostanzia la riconduzione del caso concreto alla fattispecie contemplata dalla norma, il problema dei concetti giuridici indeterminati, come impostato nel dibattito tedesco, interessa particolarmente (ed esclusivamente) il momento sussuntivo, essendo comunque la premessa maggiore del sillogismo (l’interpretazione della norma in astratto, e pertanto di tutti gli elementi in essa contenuti), per mutuare un’espressione statunitense, “the province of the judicial department”.

Così circoscritto relativamente al solo momento sussuntivo, il tema non è estraneo al dibattito statunitense e viene configurato in termini analoghi a quelli che emergono dalle omologhe riflessioni tedesche. È stato rilevato come

Most frequently, particularly in recent years in the administrative law field, the problem has arisen in connection with the application of statutory language to particular states of fact.”’ Though the administrative findings in these cases are basically findings of fact-e.g., whether the subjects of particular administrative determinations fall within a statutory category may largely depend upon their factual characteristics -they also involve questions of statutory interpretation, in the defining of the category itself. Ultimately, the scope of review in these cases depends upon whether the application of the statutory category to the particular

Powell, 314 U.S. 402 (1941) e NLRB v. Hearst Publications, Inc., 322 U. S. 111 (1944).

345 Negusie v. Holder, Attorney General, 555 U.S. 511 (2009).

346 A.G. Becker, Inc. v. Board of Governors of the Federal Reserve System, 693 F.2d 136, 151 (D.C. Cir. 1982).

factual situation--i.e., the application of law to fact-is thought of as being a judicial or administrative function347.

Non diversamente da quanto fa la dottrina tedesca, quella statunitense discute del confine teorico tra interpretazione e applicazione.

It has been urged that the interpretation and application of statutes are two different things. In this view, interpretation, properly so-called, includes only the determination of the proper sensible meaning of the statute. […] Actually, the steps in the process of interpreting statutes may be divided into three parts: (1) finding or choosing the proper statute or statutes applicable; (2) interpreting the statute law in its technical sense; and (3) applying the meaning so found to the case at hand348.

Se l’applicazione indica il proprium dell’operazione sussuntiva³⁴⁹, il problema dei concetti giuridici indeterminati coinvolgerà solo questo segmento del processo interpretativo. Tuttavia, come avrebbe potuto rilevare Jesch,

So to differentiate interpretation from application is to make a mere dialectic distinction; to find the meaning of a statutory term only in the abstract is to engage in vacuous academic exercises. […] A statutory term can have meaning only in its application to the particular facts of a particular case. As Mr. Justice Frankfurter has aptly pointed out, "meaning derives vitality from application. Meaning is easily thwarted or distorted by misapplication." Indeed, as one authority well puts it, the final application to a specific case is the crux of the whole process of statutory interpretation350.

Date queste premesse, ci si chiede se la dottrina Chevron sia pertinente rispetto allo specifico problema e se le riflessioni maturate sul tema in un ambiente giuridico ontologicamente diverso rispetto a quello in cui il dibattito ha avuto origine consentano comunque di individuare degli elementi di comunione.

347 B.SCHWARTZ, Mixed Questions of Law and Fact and the Administrative Procedure Act, in “Fordham Law Review”, 19, 1950, p. 73 ss.

348 Il rinvio è a F.J.DE SLOOVERE, Steps in the Process of Interpreting Statutes, in “New York University Law Review”, 10, 1934, p. 538 ss.

349 “Application is the process of determining whether the facts of the particular case are within or without that meaning. Under this view, it will be said, findings of the type we are concerned with involve only the application, not the interpretation, of the relevant statute”. B.SCHWARTZ, op. cit., p. 85.

350 Cfr. B. SCHWARTZ, Judicial Review of Administrative Action: Mixed Questions of Law and Fact, in “Georgetown Law Journal”, 50, 1961-1962, p. 684 ss., in particolare p. 693.

Sono essenziali ai fini dell’inquadramento della problematica quattro casi compresi tra il 1941 e il 1951: Gray v. Powell³⁵¹, NLRB v. Hearst³⁵², O’Leary v. Brown-Pacific- Maxon, Inc. ³⁵³ e Packard Motor Car Co. v. NLRB³⁵⁴.

Ciascuno dei primi tre “reflects a pattern of judicial review that serves as a framework for the law leading up to Chevron (and beyond)”³⁵⁵. I primi due precedono la codificazione degli standard di judicial review dell’APA, il terzo è successivo. Il quarto è tradizionalmente configurato come un’eccezione alla regola che si ricaverebbe dagli altri tre, ma – come si vedrà – è possibile, almeno secondo alcuni, ricondurlo nell’alveo della regola piuttosto che dell’eccezione.

Prima di tali decisioni, il problema dell’applicazione dello “statutory concept to the particular situation” veniva concepito come una “pure question of law”.

In Federal Trade Commission v. Gratz356, che rappresenta il primo caso di applicazione dello statutory standard di “unfair methods of competition” a specifiche pratiche commerciali, la Corte Suprema ribaltava la conclusione della Commissione che le pratiche commerciali in esame fossero scorrette, non limitandosi a determinare se ci fosse una evidentiary basis a supporto della conclusione dell’amministrazione ma concependo il proprio ruolo come

“to embrace the right to determine independently what the appropriate rule of law should be. Its approach was identical with that which it would possess were it reviewing a legal ruling by a lower court.” […] “The words ‘unfair methods of competition,’” said Justice Mc- Reynolds, “are not defined by the statute and their exact meaning is in dispute. It is for the courts, not the commission, ultimately to determine as matter of law what they include”³⁵⁷.

Questa impostazione viene superata già negli anni ’40. Gray v. Powell è un caso relativo all’interpretazione di una previsione del Bituminous Coal Act del 1937 da                                                                                                                

351 314 U.S. 402 (1941).

352 322 U.S. 111 (1944).

353 340 U.S. 504 (1951).

354 330 U.S. 485 (1947).

355 Cfr. G.LAWSON,S.KAM, Making Law Out of Nothing at All: The Origins of the Chevron Doctrine, cit., p. 28.

356 253 U.S. 421 (1920).

357 Cfr. B.SCHWARTZ, Mixed Questions of Law and Fact and the Administrative Procedure Act, cit., p. 75.

parte del Director della Bituminous Coal Division del Department of the Interior. La legge autorizzava l’agenzia a regolamentare pervasivamente l’industria del bitume e prescriveva l’imposizione di una tassa per non-compliance “upon the sale or other disposal of bituminous coal produced within the United States, when sold or otherwise disposed of by the producer thereof”. La legge definiva il “disposal” come comprensivo di “consumption or use […] by a producer, and any transfer of title by the producer other than by sale”. Delineava tuttavia un’eccezione per il “coal consumed by the producer or […] coal transported by the producer to himself for consumption by him”. Si esentava così dall’applicazione del Code (e della relativa tassa) il bitume che fosse consumato dal suo produttore. Mentre talune ipotesi ricadevano pacificamente nella “producer/consumer exception”358, il caso di Seabord si rivelava dubbio.

Seaboard infatti affittava una miniera e ingaggiava un appaltatore per le operazioni di estrazione e di consegna. La fattispecie concreta non ricadeva pertanto nel “nucleo di certezza interpretativa” dell’enunciato, ma nel suo cerchio d’ombra. Seaboard chiedeva quindi al Direttore dell’agenzia di dichiarare l’applicabilità dell’esenzione alla sua fattispecie, ma la richiesta non veniva accolta.

Impugnando la decisione del Direttore, Seabord sollevava due ordini di motivi: sosteneva in via principale di essere il produttore del carbone, come se avesse impiegato nella cava i propri dipendenti invece di un appaltatore esterno. Sottolineava in subordine che, anche se quale “produttore” del bitume fosse stato riconosciuto l’appaltatore esterno, il trasferimento nel possesso del carbone dall’appaltatore non sarebbe stato configurabile come “sale or other disposal” ai fini dell’applicazione della norma, perché la proprietà sarebbe rimasta sempre in capo a Seaboard. Veniva cioè in questione la rilevanza del “title of transfer” ai fini della determinazione della nozione di “sale or other disposal”.

358 “If it had bought coal on the open market from a mine, there is no doubt that such a transaction would have come within the statute and thus would have needed to comply with the code provisions in order to avoid the tax penalty. If it had owned its own mine, hired its own employees to mine coal, and then consumed the coal from its own mines, there is no doubt that it would have fallen within the statute’s producer/consumer exception”. Cfr. G. LAWSON,S.KAM, Making Law Out of Nothing at All: The Origins of the Chevron Doctrine, cit., p. 19.

Su entrambe le questioni la Corte Suprema si pronuncia a favore dell’agenzia ma per motivi diversi “and with very different accounts of the deference owed to agencies”³⁵⁹.

Con riferimento al primo rilievo (se Seaboard ricadesse nell’alveo del concetto indeterminato di “produttore del bitume”) la Corte concludeva, dopo un’analisi dettagliata degli accordi contrattuali in essere, che se la separazione tra la fase di produzione e quella di consumo era netta nell’ipotesi in cui l’acquirente si approvvigionava da un soggetto privo di qualsiasi legame con esso - e non sussisteva, per converso, nel caso in cui il consumatore ricavasse il carbone in via di estrazione da una cava di sua proprietà servendosi dei propri dipendenti, si poneva tuttavia tra i due estremi una gamma di

innumerable variations that bring the arrangements closer to one pole or the other of the range between exemption and inclusion. To determine upon which side of the median line the particular instance falls calls for the expert, experienced judgment of those familiar with the industry. Unless we can say that a set of circumstances deemed by the Commission to bring them within the concept “producer” is so unrelated to the tasks entrusted by Congress to the Commission as in effect to deny a sensible exercise of judgment, it is the Court's duty to leave the Commission's judgment undisturbed.

La Corte pertanto finisce col sindacare la sola ragionevolezza della valutazione della Commissione, senza spingersi a verificarne la correttezza, concludendo col riconoscere totale deferenza all’agenzia.

Con riferimento alla seconda questione, che assumeva la natura di produttore dell’appaltatore indipendente, relativa alla circostanza se una “sale or other disposal” richiedesse o meno il “transfer of title”, la Corte conclude nello stesso senso dell’agenzia, senza riconoscerle tuttavia nessuna deferenza. Utilizza invece uno standard di sindacato in cui i commentatori riconoscono una “strict de novo review”. Perché il diverso trattamento? Nel passaggio dall’una all’altra questione si rileva un mutamento nell’analisi e nel tono³⁶⁰, che la dottrina spiega sulla base della natura della questione in considerazione. La seconda questione non richiede una expertise specifica di settore. Può essere esaminata da un legale in una torre d’avorio,                                                                                                                

359 Ivi, p. 18.

attraverso gli ordinari criteri di interpretazione:

special knowledge of the coal industry to answer. A law professor in an ivory tower who has never seen a lump of coal could apply ordinary tools of statutory interpretation (language, structure, legislative history, purpose, etc.) to figure out the best construction of the statute. The legal question involved is abstract, or pure, in the sense that it can be addressed in principle using nothing more than conventional tools of legal analysis³⁶¹.

Per contro, la prima questione

is not necessarily something that can be answered abstractly from an ivory tower. […] [O]ne could also believe that the Act’s failure to provide a definition of “producer” suggests a more calibrated inquiry, in which case “producer” status other than at the obvious poles (open-market purchases and ownemployee mining) may turn on subtleties in the particular arrangements between the mineowning consumer and the workers who mine the coal. In that circumstance, detailed knowledge of and expertise in the coal industry may well be essential to a reasoned determination of whether any particular entity is a “producer”³⁶².

Inteso in questo senso, Gray v. Powell definisce uno schema in cui la deferenza riconosciuta alle agenzie dipende in larga misura dalla natura dell’esercizio intepretativo in questione, come definito dalle caratteristiche del processo logico impiegato. Diventa scriminante cioè se l’esercizio richiesto all’“interprete” è induttivo piuttosto che deduttivo.

Instead of fixing the meaning of the statute and then asking whether Seaboard maps onto that meaning, one might instead define the statute precisely by a common-law-like process of inclusion and exclusion, based on detailed study of the specific facts governing Seaboard’s transaction.

Questo genere di indagine si presenta come

law application – the application of legal terms to specific factual settings -- rather than law determination – the abstract ascertainment of statutory meaning -- to reflect its inductive character. And in that context it makes a measure of sense to give deference to the supposedly expert agency charged with the task of applying that particular statute. […] Pure, abstract, “ivory tower” legal questions call for de novo review, while fact-bound, inductive, law application questions call for a good measure of deference³⁶³.

                                                                                                                361 Ivi, p. 21.

362 Ibidem.

In altri termini, il sindacato relativo alle “mixed questions of law and fact” (cioè le questioni of law application) è assimilato a quello relativo ai “findings of pure fact”, esercitato secondo il canone della “substantial evidence rule”³⁶⁴.

Lo schema sopra delineato ritorna in una serie di casi che precedono l’era Chevron. Il caso NLRB v. Hearst originava da una determinazione del National Labor Relations Board nel senso che i “newsboys” – cioè gli strilloni con postazioni di vendita fisse – fossero “employees” ai fini dell’applicazione della disciplina della contrattazione obbligatoria previste dal National Labor Relations Act (noto anche come Wagner Act). La definizione di “employee” data allora stabiliva tautologicamente che fosse “employee” “any employee.” L’editore rifiutava di contrattare con il sindacato dei newsboys sostenendo che il Wagner Act si riferiva alla distinzione di common law tra employees e independent contractors e i newsboys dovessero essere ritenuti independent contractors proprio ai sensi dei principi di common-law generalmente riconosciuti.

La Corte Suprema sposa le conclusioni dell’agenzia, in due passaggi degni di distinta considerazione.

In un primo step, nega che la definizione di “employee” contenuta nel Wagner Act incorpori principi della common law ai fini della determinazione delle categorie di dipendenti che vi ricadono. Rispetto a questo primo aspetto, senza in alcun modo richiamare la posizione dell’agenzia, la Corte effettua una de novo review³⁶⁵.

364 “Under Gray v. Powell, the scope of review on these “mixed questions of law and fact” is assimilated to that on findings of pure fact. In both cases, review is limited by the substantial evidence rule-the court looks only to see that there is an evidentiary basis for the administrative finding. Gray v. Powell thus “accords to an administrative tribunal’s rationally supportable interpretation of the statute under which it operates the same binding force that the substantial evidence rule accords to the tribunal’s rationally supportable determinations of fact”. Così B. SCHWARTZ, Mixed Questions of Law and Fact and the Administrative Procedure Act, cit., p. 78, che rileva come questo standard di revisione sia stato coerentemente seguito in una serie di casi e sembri “established”.

365 “After all, the question whether the word ‘employee’ in the Wagner Act is meant to incorporate pre-existing common-law standards for determining employee status is a classic pure, abstract, ‘ivory tower’ legal question. One can ask and answer it without knowing anything about the newspaper industry – and indeed without even knowing that there is a controversy involving the newspaper industry. One only needs traditional tools of statutory interpretation”. G.LAWSON,S.KAM, op. cit., p. 23.

Rispetto al problema residuale, cioè se, nel silenzio della common law sull’interpretazione da dare al termine employee nel Wagner Act, gli strilloni in questione possano essere qualificati come employee, (e dunque se siano ricompresi in tale concetto giudico indeterminato) rileva la Corte Suprema che

where the question is one of specific application of a broad statutory term in a proceeding in which the agency administering the statute must determine it initially, the reviewing court's function is limited […] The Board's determination that specified persons are ‘employees’ under this Act is to be accepted if it has ‘warrant in the record’ and a reasonable basis in law.

La riconduzione degli “strilloni” al concetto indeterminato di “employees” ai sensi del Wagner Act – così come la riconduzione di Seabord al concetto indeterminato di “producer” – rappresenta un “processo induttivo di inclusione e esclusione che si basa su un “detailed understanding of factual settings”³⁶⁶.

Si tratta cioè di un processo di “law application rather than strict law determination, and that process plausibly warrants deference to the agency charged with administering the statute”367.

Nello stesso solco si colloca O’Leary v. Brown-Pacific-Maxon, Inc. Un’impresa impegnata in lavori di costruzione per la Marina Militare sull’isola di Guam aveva messo a disposizione dei suoi dipendenti un centro ricreativo adiacente un canale così pericoloso che sussisteva un divieto di balneazione chiaramente segnalato. Dopo aver trascorso il pomeriggio al centro, un dipendente annegava nel canale nel tentativo di salvare due uomini in difficoltà.

Il Longshoremen’s and Harbor Workers’ Compensation Act, applicabile anche a tale soggetto in virtù del Defense Bases Act, autorizzava il riconoscimento di un’indennità in caso di decesso di un dipendente per “causa di servizio”.

Dietro claim della madre del dipendente deceduto, il Deputy Commissioner accertava