Università: misure di supporto per la continuità delle attività didattiche e di ricerca e diritto allo studio

Durante l’emergenza si è assistito ad un impegno importante di tutte le università italiane, che hanno potuto contare su una ampia strumentazione già in campo (54_{) per}

convertire la didattica frontale in didattica a distanza. I dati del monitoraggio condotto da Ministero dell’università e della ricerca e dalla Conferenza dei rettori delle univer- sità italiane (55_{) mostrano che in alcuni casi la frequenza alle attività didattiche è stata}

addirittura superiore a quella tipicamente registrata con la didattica a presenza. Più controversa la situazione sul fronte delle attività di ricerca, dove ai dati di fonte mini- steriale che confermano la prosecuzione regolare delle attività si contrappongono i risultati di sondaggi e rilevazioni condotti da organizzazioni sindacali (56_{) che testimo-}

niano maggiori difficoltà.

Anche sul fronte delle attività didattiche sono emerse, d’altra parte, importanti criticità legate a persistenti meccanismi di disuguaglianza riconducibili in primis al tema del

(53_{) Cfr. G.GIUGNI, Diritto sindacale, Aggiornato da L.BELLARDI,P.CURZIO,V.LECCESE, Cacucci,}

2020, p. 205.

(54_{) Anche a seguito delle sollecitazioni delle istituzioni comunitarie, l’e-learning ha conquistato uno}

spazio crescente nelle università, che anche nel nostro Paese hanno da tempo introdotto metodologie basate sul ricorso alle tecnologie per innovare parte della loro offerta formativa, seguendo un trend globale. Già nel 2013, secondo una indagine della European University Association, più del 90% delle università europee adottava l’e-learning nell’ambito della propria offerta formativa, sebbene nella maggior parte dei casi in assenza di strategie globali e di interventi volti a supportare e incentivare l’adozione di metodologie innovative da parte dei docenti (M.GAEBEL, V.KUPRIYANOVA, R.MO- RAIS, E.COLUCCI, E-Learning in European Higher Education Institutions. Final Report, EUA, 2014). Si è,

d’altra parte, segnalato in dottrina (M.BROLLO, Innovazioni nella didattica del diritto del lavoro, in ADL, 2020, n. 2, I, pp. 27-58 del dattiloscritto) come nel nostro Paese l’emergenza abbia determinato un vero e proprio punto di svolta nel processo di progettazione di modalità di erogazione “a distanza” nella formazione superiore, dove «anche a causa del grave sotto-finanziamento, “la frontiera digitale è ancora ampiamente inesplorata” in attesa di un ecosistema di supporto e di stimolo ai processi di cambiamento didattico» (p. 30 del dattiloscritto).

(55_{) Secondo i dati di tale monitoraggio, pubblicati a fine marzo e riportati nel report a cura del Di-}

partimento Università di FLC-Cgil, L’Università nell’emergenza COVID-19. Una prima parziale fotografia di quanto accade negli atenei nella ricerca e nella didattica, l’88% delle attività didattiche previste sono state trasferite on line, più di metà degli Atenei ha erogato più del 96% dei corsi previsti in DAD, raggiun- gendo così potenzialmente circa 1.300.000 studenti. La maggior parte degli Atenei (52 su 88) hanno erogato on line tra il 90 ed il 100% della didattica prevista (media del 98% e mediana del 100%), con circa 990.000 studenti potenzialmente raggiunti. Tra le piattaforme utilizzate Teams (il 40%), Google Meet (poco più del 10%), Webex (poco meno del 10%), mentre un terzo del campione utilizza altre modalità di connessione (Adobe Connect, Zoom e altre).

(56_{) Il riferimento è ancora all’indagine del Dipartimento Università di FLC-Cgil, L’Università nell’emer-}

genza COVID-19. Una prima parziale fotografia di quanto accade negli atenei nella ricerca e nella didattica, cit., secondo cui più del quarantacinque per cento dei professori e ricercatori intervistati (914 in totale) vede la propria attività di fatto bloccata (18%), messa in difficoltà (23%) o spostata forzatamente su altro (6%), mentre il 7% (solo in parte sovrapposto ad altre risposte) ha sospeso ogni attività perché direttamente coinvolto dalle conseguenze dell’emergenza (priorità a interessi familiari o personali).

digital divide, ma più in generale alla concreta attuazione del diritto allo studio, che hanno spinto il Governo a prevedere lo stanziamento di risorse per fronteggiare l’emergenza, dapprima, con il “decreto cura Italia”, senza una chiara finalizzazione; poi, con il “decreto rilancio”, con maggiore focalizzazione sulle problematiche appena richiamate.

L’art. 100 del d.l. n. 18/2020, infatti, ha istituito, per l’anno 2020, un fondo denomi- nato Fondo per le esigenze emergenziali del sistema dell’Università, delle istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica e degli enti di ricerca con una dota- zione pari a 50 milioni di euro, affidando a uno o più decreti del Ministro dell’univer- sità e della ricerca l’individuazione dei criteri di riparto e di utilizzazione delle risorse tra le università. In sede di conversione è stato specificato che sono incluse, tra i de- stinatari delle risorse, le università anche non statali legalmente riconosciute ammesse al contributo di cui alla l. n. 243/1991.

L’art. 236 del d.l. n. 34/2020, nell’intento di superare le criticità emerse nella fase emergenziale con particolare riferimento al digital divide ed alle esigenze di studenti, dottorandi e ricercatori, destina ulteriori risorse all’intero comparto dell’istruzione su- periore e della ricerca, aumentando la dotazione del fondo istituito dall’art. 100 del d.l. n. 18/2020 di sessantadue milioni di euro e incrementando di 165 milioni di euro il Fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO). Tali risorse sono finaliz- zate a riconoscere al maggior numero di studenti possibile l’esonero, totale o parziale, dal contributo onnicomprensivo annuale per l’iscrizione all’università, e per le stesse finalità è incrementato di otto milioni di euro il fondo per il funzionamento ammini- strativo e per le attività didattiche delle istituzioni AFAM statali. Ulteriori quindici milioni di euro sono finalizzati alla copertura dei mesi di proroga concessi ai dotto- randi per la conclusione del percorso di dottorato. Una dotazione aggiuntiva di qua- ranta milioni di euro è finalizzata a sostenere gli interventi ordinari delle regioni in favore degli studenti idonei ai benefici per il diritto allo studio.

Tali interventi straordinari devono essere collocati nel contesto degli interventi che, nella legislatura in corso, hanno interessato la dotazione le FFO, seguendo un trend che nel corso degli ultimi anni ha visto un progressivo incremento delle risorse (57₎

attribuite anche sulla base di logiche premiali (58_{), e i primi passi in direzione della}

valorizzazione della qualità dell’offerta didattica, della ricerca, delle sedi, con

(57_{) Da ultimo, il d.l. n. 162/2019 convertito dalla l. n. 8/2020, che ha incrementato le risorse di 96,5}

milioni di euro per il 2021 e di 111,5 milioni di euro annui dal 2022 (art. 6, commi 5-sexies e 5-septies), finalizzati alla stipula da parte delle università di contratti di ricerca a tempo determinato di tipo B (art. 24, comma 3, lett. b, l. n. 240/2010) e all’avvio di procedure per la chiamata di professori univer- sitari di seconda fascia riservate a ricercatori universitari a tempo indeterminato in possesso di abili- tazione scientifica nazionale. In precedenza, incrementi sono stati disposti dalla l. n. 160/2019 (legge di bilancio per il 2020), di cui una parte finalizzata all’inserimento, nell’offerta formativa delle univer- sità, di corsi di studi di genere (art. 1, comma 354), dalla l. n. 145/2018 (legge di bilancio per 2019) e da precedenti interventi che in alcuni casi avevano una specifica finalizzazione quale, ad esempio, l’incremento della quota premiale (l. n. 190/2014, art. 1, comma 172) o piani straordinari per l’assun- zione di professori o ricercatori.

(58_{) A tal riguardo il 22 aprile 2020, nel corso della audizione alla nella VII Commissione della Camera,}

il Ministro dell’università e della ricerca ha comunicato il rinvio di 6 mesi delle procedure relative alla VQR 2015/2019, rilevanti ai fini della allocazione della quota premiale del FFO e dei finanziamenti ai dipartimenti di eccellenza. L’Anvur ha contestualmente comunicato la revisione del cronopro- gramma della VQR 2015-2019.

l’istituzione, nell’ambito del Fondo sopra menzionato, di una specifica sezione desti- nata al finanziamento dei dipartimenti universitari di eccellenza (59_{). A queste iniziative}

si aggiungono gli interventi specifici rivolti ai poli universitari tecnico-scientifici nel Mezzogiorno. Sono state al contempo apportate modifiche alla disciplina riguardante il costo standard per studente (60_{), sulla cui base è annualmente ripartita una percen-}

tuale del FFO ed è stato imposta a tutte le università l’adozione, a partire da gennaio 2015, di un sistema di contabilità economico patrimoniale e del bilancio unico di ate- neo, oltre che di sistemi e procedure di contabilità analitica, ai fini del controllo di gestione (61_{). Interventi giudicati complessivamente inadeguati alla luce degli storici}

problemi di sotto-investimento delle università italiane (62_{) e del persistere di forti}

divari territoriali (63_{). In questa prospettiva, pur senza entrare nel merito di un dibattito}

lungo e complesso quale è quello che ha interessato la riforma universitaria nel nostro Paese e il tema degli investimenti pubblici nell’istruzione terziaria e nella ricerca, è evidente che gli interventi adottati nella fase della emergenza e per favorire la ripresa scontano aspettative di riforma che vanno oltre il superamento dell’emergenza stessa, e vanno interpretati nel contesto più generale qui appena tratteggiato.

Accanto ai finanziamenti straordinari, i provvedimenti adottati sono intervenuti su profili legati alla organizzazione delle strutture universitarie e alla continuità delle loro attività. L’art. 101 del d.l. n. 18/2020 ha introdotto alcune misure a sostegno degli studenti e del personale delle università. Sul primo fronte, è prevista innanzitutto la proroga dell’ultima sessione delle prove finali per il conseguimento del titolo di studio relative all’anno accademico 2018/2019 al 15 giugno 2020 (comma 1). Il comma 5 specifica che le attività formative svolte a distanza sono valide per il calcolo dei crediti formativi universitari, previa attività di verifica dell’apprendimento, nonché ai fini dell’attestazione della frequenza obbligatoria. In sede di conversione, è stato aggiunto il comma 6-bis, che prevede che le università e gli istituti di ricerca promuovano, anche mediante convenzioni, nell’esercizio della loro autonomia, strumenti di accesso da remoto alle risorse bibliografiche e ad ogni database e software allo stato attuale ac- cessibili solo mediante reti di ateneo.

Con riferimento al personale universitario, il comma 2 prevede il computo delle atti- vità formative e di servizio agli studenti, inclusi l’orientamento e il tutorato, nonché delle attività di verifica dell’apprendimento svolte o erogate con modalità a distanza secondo le indicazioni delle università di appartenenza, ai fini dell’assolvimento dei compiti di cui all’art. 6 della l. n. 240/2010: tali attività sono valutabili ai fini dell’attri- buzione degli scatti biennali, secondo quanto previsto dall’art. 6, comma 14, della

(59_{) La l. n. 232/2016 (legge di bilancio per il 2017) ha istituito nel FFO, dal 2017, una sezione deno-}

minata Fondo per il finanziamento delle attività base di ricerca e, dal 2018, una sezione denominata Fondo per il finanziamento dei dipartimenti universitari di eccellenza.

(60_{) D.l. n. 91/2017 convertito dalla l. n. 123/2017.}

(61_{) Una ricostruzione puntuale delle riforme qui velocemente richiamate è offerta dal Dossier del}

Servizio Studi della Camera dei deputati intitolato Il sistema di finanziamento e la contabilità delle università statali, 8 maggio 2020.

(62_{) A.BANFI, G.VIESTI, Il finanziamento delle università italiane (2008-2015). Una politica assai discutibile,}

in Scuola Democratica, 2017, n. 2, pp. 299-318; G.VIESTI, In medio stat virtus? Alcune riflessioni su università

e politiche universitarie in Italia, in Rassegna Italiana di Sociologia, 2018, n. 1, pp. 155-161.

(63_{) G.VIESTI, Le politiche universitarie, in Sinappsi, 2019, n. 3, pp. 94-10; G.DI GIACOMO, F.SILVI,}

medesima l. n. 240/2010, nonché ai fini della valutazione, di cui all’art. 2, comma 3, e all’art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 232/2011, per l’attribuzione della classe stipendiale successiva. Tali attività sono valide anche ai fini della valutazione dell’attività svolta dai ricercatori a tempo determinato (comma 3) e sono computate ai fini dell’assolvi- mento degli obblighi contrattuali relativi ai contratti annuali per attività di insegna- mento (comma 4). Il comma 6 disciplina le attività delle Commissioni nazionali per l’abilitazione alle funzioni di professore universitario di prima e di seconda fascia for- mate per la tornata dell’abilitazione scientifica nazionale 2018-2020, prevedendo pro- roghe dei termini per l’avvio e la conclusione dei lavori di valutazione, per la perma- nenza in carica delle Commissioni e per l’avvio della procedura di formazione delle Commissioni per la tornata delle abilitazioni 2020-2022. In sede di conversione, con l’inserimento del comma 6-ter, è stato affrontato il tema della valutazione dei ricerca- tori a tempo determinato ai fini della chiamata nel ruolo di professore associato, pre- vedendo che nell’espletamento delle procedure valutative previste dall’art. 24, comma 5, della l. n. 240/2010 le Commissioni valutatrici tengano conto delle limitazioni all’at- tività di ricerca scientifica determinate dalle disposizioni conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza a partire da gennaio 2020.

L’art. 7 del d.l. n. 22/2020 interviene sul piano della governance, prevedendo la so- spensione delle procedure elettorali per il rinnovo degli organi collegiali e monocratici e la permanenza in carica dei titolari degli incarichi o dei facenti funzioni fino alla fine dello stato di emergenza e il subentro, nei casi di impossibilità degli stessi a portare avanti gli incarichi, dei sostituti individuati dalla legge o dallo Statuto, o, in mancanza, del decano dei docenti di prima fascia delle strutture interessate. Al riguardo è stato rilevato che il legislatore avrebbe potuto, nel rispetto della autonomia delle università, limitarsi a prevedere che i singoli atenei procedessero a loro discrezione al rinvio delle elezioni degli organi in scadenza nel periodo dell’emergenza, piuttosto che ordinarne direttamente la sospensione (64_).

Il d.l. n. 34/2020, come già anticipato, si è occupato della situazione specifica delle componenti più deboli del sistema universitario, introducendo proroghe di due mesi in favore dei dottorandi per la conclusione del percorso di dottorato (con riconosci- mento della borsa di studio nei mesi di proroga a valere sul FFO delle università ap- positamente incrementato) e in favore degli assegnisti di ricerca per consentire il re- cupero delle attività sospese e la continuità dei programmi di ricerca, prevedendo in questo secondo caso che eventuali proroghe possano essere finanziate nei limiti delle risorse relative ai rispettivi progetti di ricerca o, comunque, nell’ambito delle disponi- bilità di bilancio delle strutture di appartenenza.

La nota ministeriale n. 798 del 4 maggio 2020 fornisce alle istituzioni della formazione superiore e della ricerca indicazioni per una programmazione condivisa e coordinata finalizzata a fronteggiare le fasi successive dell’emergenza epidemiologica (c.d. post lockdown), su cinque fronti: offerta didattica blended, ovvero in grado di essere erogata sia in presenza sia in telepresenza, con modalità sincrona e/o asincrona; accesso agli spazi e uso di dispositivi di protezione individuale, in grado di garantire i livelli di sicurezza necessari; potenziamento delle infrastrutture digitali; dematerializzazione dei procedimenti amministrativi; formazione del personale tecnico amministrativo, a

(64_{) Cfr. S.REGASTO, L’autonomia costituzionale dell’università: questa sconosciuta, in hwww.roars.it, 22 aprile}

supporto dei punti precedenti. Con i d.m. 13 maggio 2020 e 14 luglio si è previsto il cofinanziamento da parte del Ministero di appositi interventi degli Atenei in coerenza con le azioni sopraindicate. Coerentemente, con il d.m. n. 435 del 6 agosto 2020 si è provveduto alla integrazione delle Linee Generali di indirizzo della programmazione delle università 2019-2021, adottate con d.m. 989/2019 al fine di aggiornarle alle mu- tate condizioni determinate dalla emergenza epidemiologica.

4. Un banco di prova per l’Università agile: alcune criticità emerse nel corso