Il verbale di primo accesso

L’art. 33 del Collegato Lavoro di cui alla legge n° 183 del 4 novembre 2010, riscrive l’art. 13 del D. Lgs n° 124 del 23 aprile 2004, apportando una serie di novità in materia di verbalizzazione ispettiva.

In linea con gli obiettivi di trasparenza e uniformità dell’azione ispettiva, la novella legislativa continua nell’intento avviato dalla Direttiva Sacconi e indicato dalla circolare n° 1019 del 27 aprile 2009 della Direzione generale per l’attività ispettiva del Ministero del Lavoro che inserisce l’attività ispettiva “in una logica

65 di servizio e non di mero esercizio di potere, secondo parametri di correttezza, trasparenza ed uniformità sull’intero territorio nazionale”.

Il comma 1 del sopra citato articolo prevede che “Alla conclusione delle attività di verifica compiute nel corso del primo accesso ispettivo, viene rilasciato al datore di lavoro, o alla persona presente all’ispezione, con l’obbligo alla tempestiva consegna al datore di lavoro, il verbale di primo accesso ispettivo168 contenente: a) l’identificazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro e la descrizione delle modalità del loro impiego; b) la specificazione delle attività compiute dal personale ispettivo; c) le eventuali dichiarazioni rese dal datore di lavoro o da chi lo assiste, o dalla persona presente all’ispezione; d) ogni richiesta, anche documentale, utile al proseguimento dell’istruttoria finalizzata all’accertamento degli illeciti […]”

L’obbligo di verbalizzazione di tutte le operazioni realizzate all’atto dell’ispezione era sconosciuto alla normativa previgente: al di là della prassi, infatti, il verbale di primo accesso, in passato, era previsto soltanto per gli ispettori del lavoro dal relativo Codice di Comportamento di cui al D.D. 2006 del Ministero del lavoro169. “In questo quadro, la novella del 2010 scompagina l’assetto normativo preesistente, anticipando alla data del primo accesso l’avvio ufficiale del procedimento ispettivo ed attivando sin dal primo contatto con il datore di lavoro l’esercizio del dovere di informazione dello stesso”.170

168

La verbalizzazione di primo accesso non rappresenta una novità assoluta (quantomeno per i funzionari ispettivi del Ministero) dal momento che in precedenza, già la Direttiva Sacconi del 2008 asseriva: “La

prova regina, a fondamento dei successivi eventuali illeciti constatati e riscontrati, rimarrà soltanto la verbalizzazione di primo accesso. Il verbale di primo accesso ispettivo diviene, dunque, vero e proprio obbligo per il personale ispettivo che accede in azienda, il quale dovrà aver cura di indicare esattamente, in questa prima verbalizzazione da consegnare in originale all’ispezionato, le circostanze di fatto oggetto di investigazione, con particolare riguardo ai lavoratori trovati intenti al lavoro, ai luoghi di lavoro, alle situazioni avvenute in presenza degli ispettori”.

169

All’uopo vedasi Circolare del Ministero del Lavoro n° 13/2006 e circolare INPS n° 60/2006 recante norme su “Codice di comportamento per il personale INPS inquadrato nel profilo di ‘ispettore di vigilanza”. Peraltro, la Direzione Generale dell’attività ispettiva del Ministero del Lavoro, con nota 195/2009, allo scopo di garantire l’uniformità degli schemi degli atti in sede ispettiva, aveva diramato una specifica modulistica, relativa al verbale di primo accesso, da utilizzarsi anche da parte dei funzionari ispettivi degli enti previdenziali.

170

Cfr: L Nogler – M. Marinelli: “La riforma del mercato del lavoro – Commento alla legge 4 novembre

66 L’obbligo deve intendersi, adesso, posto a carico di tutti i funzionari di vigilanza in materia di lavoro e previdenza, ricomprendendo quindi, oltre agli ispettori del lavoro, anche quelli dell’INPS, INAIL e degli altri enti per i quali sussiste la contribuzione obbligatoria.171

L’identificazione del personale trovato in azienda può avvenire anche in via indiretta, mediante la consultazione del Libro Unico oppure attraverso la verifica delle registrazioni telematiche.172 Se però l’indagine è finalizzata all’emersione del lavoro sommerso,173 “in linea di principio vanno identificati direttamente tutti i soggetti trovati sul posto di lavoro”.174 Sul punto, il Ministero, nella circolare 41/2010, precisa che “ove non sia possibile intervistare tutto il personale impiegato, considerate le dimensioni aziendali, gli organi di vigilanza potranno procedere all’acquisizione di un numero di dichiarazioni sulla base di un ‘campione significativo’, selezionato tenendo presenti le modalità di espletamento delle prestazioni di tutto il personale, nonché i modelli organizzativi concretamente adottati”. Dello stesso avviso l’INPS che con circolare n° 75/2011 prevede che “l’accertamento potrà essere svolto mediante la verifica di un campione significativo di personale, in relazione alle dimensioni dell’impresa,

171

A tale proposito P. Rausei: “Nuovi verbali di ispezione e di accertamento”, in Dir. Prat. Lav., 2011, 3° inserto, pag. VII: “Assai debole, in effetti, appare la posizione contraria fondata sulla argomentazione

relativa alla collocazione della nuova norma all’interno del capo III del D. Lgs. N° 124/2004 esplicitamente dedicato alla enucleazione e trattazione dei poteri del personale ispettivo delle direzioni del lavoro. Seppure l’intero capo sia volto a disegnare i poteri degli ispettori del lavoro, già nella versione originaria dell’art. 13 erano ricompresi espressamente i funzionari ispettivi degli istituti previdenziali, sia pure con riferimento al solo potere di diffida di cui, ab origine, la norma si occupava in via esclusiva. La novella normativa introdotta dalla legge n° 183/2010 e qui esaminata, in effetti, aggiunge, in attuazione alla Direttiva Ministeriale del 18 settembre 2008, un passaggio essenziale e preliminare sull’obbligo della verbalizzazione di primo accesso con l’evidente intento di ricomprendervi, al fine di evitare qualsiasi discriminazione a danno dei soggetti ispezionati, tutto il personale ispettivo, ministeriale e previdenziale (ferma restando la conferma dell’esplicito richiamo con riguardo al solo potere di diffida), in questo senso, peraltro, assai responsabilmente, si è subito pronunciato l’INAIL con nota n° 7918 del 3 novembre 2010”.

172

In proposito E. Apostolico: “Attività ispettiva: più qualità ed efficacia”, in “Pianeta lavoro e tributi”, n° 19/2008, pag. 33: “In virtù dell’eliminazione dei libri paga e matricola, e degli altri libri obbligatori, e della

sostituzione degli stessi con il libro unico del lavoro, l’ispezione del lavoro deve declinare una sistematicità di rapidi accessi ispettivi programmati, finalizzati a rendere percepibile la presenza sul territorio dell’organo di vigilanza ed a contrastare il lavoro sommerso”.

173

Cfr: Circolare Ministero del Lavoro n° 41/2010: “Diversamente, qualora l’accertamento afferisca ad

altre problematiche, quali ad esempio le ipotesi di qualificazione del rapporto di lavoro (contratti di collaborazione coordinata e continuativa, a progetto, di dubbia autenticità, ovvero non genuini) oppure nei casi di verifiche in materia di contribuzione previdenziale e premi assicurativi, si può procedere ad un tipo di identificazione per relationem rinviando, nel verbale di primo accesso, alle generalità del personale impiegato come risultante dalla documentazione aziendale che si procede a richiedere o a esaminare”.

67 dalla quale sia possibile dedurre con sufficiente chiarezza ed uniformità quali sono le modalità di espletamento delle prestazioni per l’insieme dello stesso personale; ciò in considerazione della eventuale tipologia di attività, seriale e ripetitiva, che consente di risalire alle modalità di svolgimento delle prestazioni dell’intero organico aziendale impiegato in una determinata lavorazione”.

Gli ispettori dovranno anche specificare, per ogni lavoratore identificato e interrogato,175 l’eventuale tenuta da lavoro indossata, gli attrezzi, le protezioni indossate, le macchine utilizzate e l’eventuale esposizione di cartellini nominativi. Indicazioni quanto mai utili in vista di un eventuale successivo contenzioso giudiziario.

“Del resto, una compiuta raccolta probatoria in questa fase consente non soltanto una difesa efficace degli esiti dell’ispezione in ogni successiva sede contenziosa, ma mette anche il datore di lavoro nelle condizioni di esercitare compiutamente (perché informato) il proprio diritto (costituzionale) di difesa, venendo direttamente a conoscenza dei fatti sui quali è inizialmente investigato a seguito dell’accesso in azienda degli ispettori”.176

Altro adempimento richiesto ai funzionari ispettivi è quello relativo alle operazioni compiute: sopralluoghi effettuati, documenti esaminati e eventuali dichiarazioni rese dal datore di lavoro/legale rappresentante che dovrà, peraltro, essere avvisato della possibilità di farsi assistere dal proprio consulente del lavoro o da altro professionista abilitato ai sensi della legge n°12/79.

Riguardo la dichiarazione del titolare, si ritiene che possano essere verbalizzate soltanto quelle dichiarazioni che abbiano “attinenza con la situazione organizzativa o funzionale dell’azienda, con le circostanze obiettive in cui si è

175

Così P. Rausei, op. cit., pag. IV: “Saranno alquanto utili, in tale prospettiva, le indicazioni in ordine ad eventuali lavoratori che si siano ‘dati alla fuga’ o che si siano rifiutati di sottoscrivere le dichiarazioni rese o, ancora, che si siano rifiutati di rendere la propria dichiarazione o, addirittura, di attestare la propria identità. Si osservi, sotto tale profilo, che tali annotazioni saranno non solo utili ai fini del complessivo inquadramento delle attività di accertamento ispettivo, ma anche per ciò che concerne gli eventuali rilievi di ordine penale, atteso che l’art. 651 c.p. punisce con l’arresto (fino ad un mese) o con l’ammenda (fino a 206 euro) chiunque rifiuti di rispondere ad un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni, con riguardo alla propria identità, al proprio stato o ad altre qualità persona”.

176

Cfr: “L’Ispettore e la Società” n° 1/2012: “I nuovi verbali ispettivi in materia di lavoro e previdenza”, di M. Sferrazza, Avvocato INPS, pag. 12.

68 svolto l’accesso ispettivo, con la dimostrazione di regolarità della presenza sul luogo di lavoro delle persone trovate in attività lavorativa e così via”.177

Infine, la disposizione in esame, invita il personale di vigilanza a verbalizzare la richiesta di documentazione utile al proseguimento dell’accertamento, da fornire anche presso la sede del consulente del lavoro.

“La lettera della norma fa ritenere che le richieste degli ispettori possano non limitarsi al mero ambito documentale, bensì estendersi anche ad altri aspetti, purché funzionali al proseguimento dell’istruttoria volta all’accertamento degli illeciti in materia di lavoro e legislazione sociale”.178