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UNIVERSITÀ DI PISA
DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA
Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza
La riforma della pubblica amministrazione
alla luce del principio di leale collaborazione Stato-Regioni
Candidata Relatrice
Ilaria Pizzulli Chiar.ma Prof.ssa Luisa Azzena
2 Capitolo 1
I contenuti generali della riforma 1.1. Premessa introduttiva (pg.4)
1.2. Struttura della legge 124/2015: norme immediatamente efficaci e norme di delega (pg.5)
1.3. I molteplici orientamenti della riforma (pg.8) Capitolo 2
I principi e gli istituti della legge 241/1990- in particolare la Conferenza di Servizi
2.1. I principi regolatori dell’attività amministrativa nella legge 241/1990 (pg.9)
2.2. Le finalità semplificatorie della normativa in esame (pg.11) Capitolo 3
La necessità di aggiornare e correggere le criticità della legge 241/1990: in particolare come la riforma Madia modifica la Conferenza di servizi
3.1. Le principali novità della conferenza di servizi: artt. 14, 14-bis, 14 ter , 14-quater, 14 quinquies della l. 241/1990 alla luce dell’art. 2 della l. 124/2015 (pg.13)
3.2. La conferenza semplificata (senza riunione): modalità di svolgimento (pg.15)
3.3. La conferenza simultanea con riunione: modalità di svolgimento (pg.19) 3.4. La decisione della conferenza di servizi e i suoi effetti (pg.21)
3.5. La conferenza per la via regionale (pg.23) 3.6. La conferenza istruttoria (pg.24)
3.7. La conferenza preliminare (pg.24)
3.8. Nuova conferenza e discipline di settore: le norme di coordinamento-la clausola generale di coordinamento (pg.25)
3.9. Le modifiche al testo unico edilizia (pg.25) 3.10. Le modifiche alla disciplina del SUAP (pg.26)
3.11. Le modifiche alla disciplina dell’AUA e al codice dell’ambiente (pg.26) 3.12. La conferenza in caso di autorizzazione paesaggistica (pg.26)
Capitolo 4
La sentenza 251/2016 Corte Costituzionale: la riaffermazione del principio di leale collaborazione nella giurisprudenza costituzionale alla luce della legge Madia
4.1. Sintesi della sentenza n. 251 del 2016 relativa ad alcune deleghe della legge di riforma delle pubbliche amministrazioni (pg.27)
4.2. La portata della sentenza 251/2016 della corte costituzionale sulla riforma Madia (pg.29)
3 4.3. Il parere del consiglio di stato sulla sent.251/2016 Corte Cost. (pg.30) 4.4. Gli effetti della sentenza 251/2016 Corte Cost.- in particolare il Testo Unico sulle società a partecipazione pubblica e la mancata intesa (pg.32) 4.5 L’intesa come condizione di legittimità della nuova disciplina in materia di società pubbliche (pg.33)
4.6 I precedenti giurisprudenziali della Corte Costituzionale: Sentenza 27 giugno 2012,n.163-sentenza 10 aprile 2014,n. 88 Corte Costituzionale (pg.34)
Capitolo 5
Il principio di leale collaborazione: l’intesa stato-regione- nella sentenza della Corte costituzionale
5.1. Il principio di leale collaborazione (pg.38)
5.2. Il percorso logico seguito dalla Corte Costituzionale nella propria pronuncia (pg.44)
Capitolo 6
La dottrina nei commenti alla sentenza n.251/2016
6.1 La necessità dell’intesa per poter riformare la pubblica amministrazione (pg.49)
6.2. L’ambito di applicazione della sentenza nella prospettiva delle fonti del diritto (pg.50)
6.3. I possibili effetti della sentenza dal punto di vista istituzionale sia nel breve periodo che in quello intermedio (pg.51)
6.4. Qualche considerazione finale sulle conseguenze della sentenza n. 251/2016 (pg.53)
Conclusione (pg.57) Appendice normativa Legge 124/2015 (pg.62)
TU delle Società a partecipazione pubblica (pg.116)
Sentenza n. 251 del 2016 della Corte costituzionale (pg.143) Le fonti (pg.176)
4 LA RIFORMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
ALLA LUCE DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE STATO-REGIONI
Capitolo 1
I contenuti generali della riforma 1.1. Premessa introduttiva
Una delle ultime normative più discusse dell’estate 2015 è stata indubbiamente l’emanazione della legge 7 agosto 2015, n.124 (in G.U. 13 agosto 2015,n.187).
La fonte prescelta, una legge delega è una summa di criteri direttivi e principi che per avere concretizzazione richiedono adeguati decreti attraverso i quali si esplica il disegno sotteso ad ognuno di essi.
La legge 124/2015 contiene non solo “deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, ma anche una serie di norme di portata immediatamente precettiva.
Dei 23 articoli meno di una decina comporta modificazioni immediate di normative vigenti quale quella del procedimento amministrativo in punto di silenzio, di autotutela, ed altre più di settore come quella in materia di incarichi direttivi all’Avvocatura dello Stato, in materia dell’autonomia degli enti lasciando loro le metodologie più idonee atte a promuovere una migliore qualità di vita conciliando lavoro, lavoro di cura e responsabilità familiari.
I rimanenti articoli necessitano di decreti delegati, mentre in materia di semplificazione ed accelerazione dei procedimenti amministrativi, di regolamenti attuativi.
La legge delega prevede procedimenti per i quali il Parlamento pone l’obbligo di sottoporre gli schemi del decreto legislativo al parere di commissioni parlamentari, identificate in ragione della competenza per materia: è il caso ad esempio della previsione contenuta nell’art.1,comma 2, della legge ove si prevede espressamente che:
“I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Ministro delegato per la semplificazione e pubblica amministrazione, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui all’art.8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.281, e del parere del Consiglio di Stato, che sono resi nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo decorso il quale il Governo può comunque procedere. Lo schema di ciascun decreto legislativo è successivamente trasmesso alle Camere per l’espressione dei pareri della Commissione parlamentare per la semplificazione e delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che
5 si pronunciano nel termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo può comunque essere adottato.”
Inoltre la legge 124/2015 prevede l’attuazione dei contenuti della delega in modo frazionato con più decreti delegati: al riguardo la Corte Costituzionale, con la sentenza n.41 del 1975, ha chiarito che il governo ben può dare attuazione alla delega conferitagli attraverso non solo una pluralità di distinti decreti legislativi purché emanati entro limiti di tempo stabiliti, ma anche decreti correttivi ed integrativi.
1.2. Struttura della legge 124/2015: norme immediatamente efficaci e norme di delega
La legge 7 agosto 2015, n.124, “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale ed è entrata in vigore dal 28 agosto 2015.
Sono di immediata applicazione quelle di seguito indicate.
L’art.3 ha introdotto l’art.17-bis alla legge 241/1990, “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici”:
“ Art.17-bis.(Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici). 1. Nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell'amministrazione procedente. Il termine è interrotto qualora l'amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine stesso. In tal caso, l'assenso, il concerto o il nulla osta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini.
2. Decorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione
6 del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento.
3. Le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche. In tali casi, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all'articolo 2 non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell'amministrazione procedente. Decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito.
4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi.”
L’art.6 rubricato “ Autotutela amministrativa” introduce modifiche all’art. 19 (“Segnalazione certificata di inizio attività-Scia”),commi 3 e 4, nonché all’art.21 (“Disposizioni sanzionatorie”), commi 1 e 2, all’art.21-nonies ( “Annullamento d’ufficio” ) e all’art.21-quater (“ Efficacia ed esecutività del provvedimento”) della legge 241/1990.
Le deleghe legislative riguardano i seguenti ambiti: • Codice dell’amministrazione digitale (art.1); • Conferenza di servizi (art.2);
• Segnalazione certificata di inizio attività silenzio assenso, autorizzazione espressa e comunicazione preventiva (art.5);
• Trasparenza delle pubbliche amministrazioni (art.7); Gli altri ambiti devoluti all’attuazione con decreto legislativo sono:
• Diritto di accesso dei parlamentari ai dati delle p.a.;
• Piani e responsabili anticorruzione; white list antimafia; intercettazioni;
• Ruolo e funzioni della Presidenza del Consiglio, organizzazione dei Ministeri, agenzie governative, enti pubblici non economici, uffici di diretta collaborazione dei Ministri;
• Riorganizzazione delle funzioni e del personale delle Forze di polizia, del Corpo forestale dello Stato, dei corpi di polizia provinciale, dei Vigili del fuoco, del Corpo delle capitanerie di porto e della Marina militare; numero unico europeo 112;
• Pubblico registro automobilistico; • Prefetture-UTG;
7 • Ordinamento sportivo;
• Autorità portuali; • Camere di commercio;
• Dirigenza pubblica;segretari comunali e provinciali; dirigenti sanitari; • Enti pubblici di ricerca;
• Lavoro pubblico;
• Società partecipate da pubbliche amministrazioni; • Servizi pubblici locali;
• Processo davanti alla Corte dei Conti.
L’art.4 rubricato “Norme per la semplificazione e l’accelerazione dei procedimenti amministrativi” prevede l’emanazione di un regolamento da emanare, ai sensi dell’art.17,comma 2 della legge 23 agosto 1988,n.4000 e successive modificazioni, previa intesa in sede di Conferenza Unificata di cui all’art.8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n.281, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della seguente legge.
Le norme di semplificazione e accelerazione sono dettate sulla base delle seguenti norme regolatrici della materia:
a) individuazione dei tipi di procedimento amministrativo, relativi a rilevanti insediamenti produttivi, a opere di interesse generale o all’avvio di attività imprenditoriali, ai quali possono essere applicate le misure di cui alle lettere c) e seguenti;
b) individuazione in concreto da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, nell’ambito dei tipi di procedimento indicati alla lettera a) , dei singoli interventi con positivi effetti sull’economia o sull’occupazione per i quali adottare le misure di cui alle lettere c) e seguenti;
c) previsione, per ciascun procedimento, dei relativi termini, ridotti in misura non superiore al 50 per cento rispetto a quelli applicabili ai sensi dell’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni;
d) per i procedimenti di cui alla lettera b) , attribuzione, previa delibera del Consiglio dei ministri, di poteri sostitutivi al Presidente del Consiglio dei ministri o a un suo delegato;
e) previsione, per i procedimenti in cui siano coinvolte amministrazioni delle regioni e degli enti locali, di idonee forme di raccordo per la definizione dei poteri sostitutivi di cui alla lettera d) ;
f) definizione dei criteri di individuazione di personale in servizio presso le amministrazioni pubbliche, in possesso di specifiche competenze tecniche e amministrative, di cui possono avvalersi i titolari dei poteri sostitutivi di cui alla lettera d) senza riconoscimento di trattamenti retributivi ulteriori rispetto a quelli in godimento e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
8 Infine, le singole amministrazioni sulla base degli indirizzi indicati dal Presidente del Consiglio con propria direttiva attueranno misure organizzative ,alle quali è affidata la promozione della conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nelle pubbliche amministrazioni.
1.3. I molteplici orientamenti della riforma
Una delle prime analisi da effettuare riguarda proprio la disamina delle molteplici finalità che la legge 124/2015 si prefigge, dalle cui norme emergono una serie di principi che l’interprete è chiamato ad interpretare ed applicare verificandone la congruenza con i principi e criteri direttivi contenuti nella legge 241/1990 che possono essere ricavati espressamente dal contenuto della legge stessa, ma anche per implicito e per relationem. Questa indagine consentirà di comprendere la portata degli istituti che compongono la legge in oggetto, infatti scopo principale di un interprete è quello di tener conto dello sviluppo storico degli istituti attribuendo loro il significato più consono alla struttura dell’ordinamento vigente, alla luce dei principi e dei valori espressi dalla Costituzione.
La c.d. riforma Madia rinnova la disciplina dell’azione amministrativa e lo stesso concetto di procedimento amministrativo, le modalità di concretizzazione attraverso specifiche risorse finanziarie e specifici soggetti pubblici: per questo motivo è opportuno verificarne la coerenza con i principi enunciati dalla legge 241/1990.
9 Capitolo 2
I principi e gli istituti della legge 241/1990- in particolare la Conferenza di Servizi
2.1.I principi regolatori dell’attività amministrativa nella legge 241/1990 Il primo principio consacrato nella legge 241/1990 è quello di esordio “ l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge” (art.1) che conferma il principio di legalità dell’azione amministrativa e di tipicità degli atti nei quali essa si concreta.
Altresì l’art.1 dispone che “ l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità ,di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano i singoli procedimenti”.
Il principio di economicità riguarda l’obbligo per la pubblica amministrazione di ottenere un certo risultato impiegando le risorse a disposizione in modo ottimale e il principio di efficacia riguarda l’obbligo per la pubblica amministrazione di conseguire un determinato risultato tramite un’azione idonea.
Accanto a questi due principi, troviamo il principio di efficienza, il quale non è enunciato positivamente, ma presente come ratio ispiratrice in molte disposizioni secondo il quale, la pubblica amministrazione ha l’obbligo di rapportare i costi con i vantaggi derivanti dal raggiungimento di uno scopo prefissato, con saldo positivo a favore dei vantaggi.
Si tratta di principi di natura economica che legittimano l’azione amministrativa, infatti le leggi generali e quelle specifiche di settore specificano i canoni ai quali deve conformarsi l’attività amministrativa e le finalità che debbono essere perseguite fissando dei “parametri di primo grado” il cui contenuto (efficacia, efficienza, imparzialità, buon andamento, trasparenza, economicità) deve essere tradotto nella concreta attività di controllo, in “parametri di secondo grado” che derivano anche dalla comune esperienza.
Questo intento viene concretizzato nella legge n.241/1990 attraverso il principio di semplificazione, con il divieto di aggravamento del procedimento stesso, posto dall’art.1,comma 2, con la finalità di snellire e velocizzare l’attività amministrativa.
La legge 241/1990 ha dedicato a tale principio il capo IV, prevedendo alcuni istituti quali la conferenza di servizi, la razionalizzazione delle modalità di acquisizione di pareri obbligatori, valutazioni tecniche, dichiarazioni sostitutive, Scia e silenzio assenso.
10 Gli obbiettivi di semplificazione si ritrovano nei nuovi strumenti di semplificazione dell’attività della p.a., nell’obbligo di conclusione del procedimento in tempi certi e in un quadro organizzativo dei singoli uffici imperniato sulla figura del responsabile del procedimento.1
Per questo motivo l’art.1,comma 2 della legge 241/1990, sancisce il principio di non aggravamento nel processo istruttorio, di ulteriori momenti istruttori che non sono previsti dalla disciplina di riferimento.
Il rapporto tra pubblica amministrazione e cittadino si esprime attraverso il principio di trasparenza espresso nell’art.1, ma che trova compiuta attuazione nell’art.22 della legge 241/1990 che disciplina il “diritto di accesso ai documenti amministrativi al fine di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale” e dando attuazione all’art.97 Costituzione, per il quale la legge assicura “il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”.
Inoltre con l’art.7 della legge 241/1990 il legislatore ha previsto la regola della previa e necessaria instaurazione del contraddittorio nei confronti dei soggetti destinati a subire gli effetti diretti del provvedimento da adottare per informarli della portata dello stesso e per consentire loro di esercitare i poteri di partecipazione al procedimento.
Gli interessati possono far valere istanze, proposte, osservazioni, collaborazioni.. il tutto mediante comunicazione personale, dove devono essere indicati :
a) l’amministrazione competente; b) l’oggetto del procedimento promosso;
c) l’ufficio e la persona responsabile del procedimento;
c-bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall'articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione; (lettera introdotta dall'art. 5 della legge n. 15 del 2005)
c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza; (lettera introdotta dall'art. 5 della legge n. 15 del 2005) d) l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti.
Quindi il principio di partecipazione al procedimento previsto nel capo III della legge 241/1990, arricchisce il disegno legislativo di trasparenza dell’agire della p.a., infatti l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento è previsto solo laddove dalla comunicazione stessa scaturisca un’utilità all’avvio all’azione amministrativa.
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11 Tra gli ulteriori principi regolatori che governano il corretto esercizio dell’azione amministrativa, il legislatore con la legge 69/2009 ha codificato l’imparzialità intesa come garanzia di parità di trattamento2.
L’attività della pubblica amministrazione deve avvenire in maniera imparziale, per cui:
a)in senso negativo: dovere dell’amministrazione di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione nel perseguimento degli interessi affidati alla sua cura;
b)in senso positivo: obbligo per la p.a. di valutare, tutti gli interessi coinvolti, nella sua azione, in modo che la scelta finale rappresenti tutti gli interessi in gioco.
Imparzialità non significa assenza di orientamento, perché non è esclusa per la p.a. la possibilità di poter esprimere valutazioni discrezionali circa interessi diversi, ma ciò deve essere fatto nell’osservanza della legge e senza discriminare i soggetti coinvolti.
Il principio di imparzialità, non si applica solo alla attività della amministrazione(divieto di discriminazione), ma anche alla sua organizzazione: infatti il concorso pubblico serve anche per evitare il formarsi di una burocrazia politicizzata.
2.2. Le finalità semplificatorie della normativa in esame
La c.d. riforma Madia esalta le esigenze di semplificazione con le esigenze di tempestività dell’azione amministrativa, trovando dei referenti di matrice costituzionale negli artt. 97 e 2 della Carta fondamentale, in linea con le finalità di economicità dell’azione amministrativa.
L’agire della pubblica amministrazione deve essere in ogni sua fase retto dal principio di legalità che trova fondamento in diverse disposizioni (artt.23,24,97,101 e 113 Cost.).
E’ quindi impensabile ipotizzare un’antinomia tra efficienza e legalità, poiché non può esservi rispetto del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, ex art.97 Cost., se non vi è rispetto del principio di legalità3, inoltre la vera efficienza implica l’imparzialità e la vera imparzialità implica l’efficienza.
Il procedimento amministrativo, rispettando i principi esaminati, assicura il perseguimento dell’interesse pubblico primario in contemperamento con gli altri interessi coinvolti, pubblici e privati ed è per questo importante la partecipazione dei privati interessati al provvedimento in itinere in funzione della formazione del contenuto del provvedimento finale.
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Così Cons. Stato, sez.VI, 6 gennaio 2008,n.2720 che parla di non discriminazione di posizioni uguali
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12 La legge 124/2015 ha interessato non solo la legge 241/1990, ma anche il d.lgs. 33/2013, il d.lgs. 82/2005, il procedimento semplificato in materia di impianti introdotto dal d.lgs. n. 112 del 1998, disciplinato dal regolamento introdotto con d.P.R. 20 ottobre 1998,n.447 e poi dal d.P.R. 400/2000.
13 Capitolo 3
La necessità di aggiornare e correggere le criticità della legge 241/1990: in particolare come la riforma Madia modifica la Conferenza di servizi
3.1. Le principali novita’ della conferenza di servizi: artt. 14, 14-bis, 14 ter , 14-quater, 14 quinquies della l. 241/1990 alla luce dell’art. 2 della l. 124/2015.
La disciplina della conferenza di servizi è stata molte volte negli ultimi anni revisionata, senza risultati significativi.
L’ art. 2 l. 124/2014, che ivi di seguito si trascrive, delinea i confini entro i quali il Governo porta a compimento la c.d. Riforma Madia:
L’art. 2, comma 1, contiene la delega al Governo ad adottare, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della Legge n. 124/15 in commento, un Decreto legislativo per il riordino della disciplina in materia di Conferenza di servizi, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
1. a) ridefinizione e riduzione dei casi in cui la convocazione della Conferenza di servizi è obbligatoria, anche in base alla complessità del procedimento;
2. b) ridefinizione dei tipi di Conferenza, anche al fine di introdurre
modelli di istruttoria pubblica per garantire la partecipazione anche telematica degli interessati al procedimento, limitatamente alle ipotesi di adozione di provvedimenti di interesse generale, in alternativa a quanto previsto dall’art. 10 della Legge n. 241/90 (che sancisce il diritto dei partecipanti al procedimento amministrativo di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti), e nel rispetto dei principi di economicità, proporzionalità e speditezza dell’azione amministrativa;
3. c) riduzione dei termini per la convocazione, per l’acquisizione degli
atti di assenso previsti, per l’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento;
4. d) certezza dei tempi della Conferenza, ovvero necessità che
qualsiasi tipo di Conferenza di servizi abbia una durata certa, anche con l’imposizione a tutti i partecipanti di un onere di chiarezza e inequivocità delle conclusioni espresse;
5. e) disciplina della partecipazione alla Conferenza di servizi finalizzata
a: 1) garantire forme di coordinamento o di rappresentanza unitaria delle Amministrazioni interessate; 2) prevedere la partecipazione alla Conferenza di un unico rappresentante delle Amministrazioni statali, designato, per gli Uffici periferici, dal Dirigente dell’Ufficio territoriale dello Stato di cui all’art. 8, comma 1, lett. e);
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6. f) disciplina del calcolo delle presenze e delle maggioranze volta ad
assicurare la celerità dei lavori della Conferenza;
7. g) previsione che si consideri comunque acquisito l’assenso delle
Amministrazioni, ivi comprese quelle preposte alla tutela della salute, del patrimonio storico-artistico e dell’ambiente che, entro il termine dei lavori della Conferenza, non si siano espresse nelle forme di legge;
8. h) semplificazione dei lavori della Conferenza di servizi, anche
attraverso la previsione dell’obbligo di convocazione e di svolgimento della stessa con strumenti informatici e la possibilità, per l’Amministrazione procedente, di acquisire ed esaminare gli interessi coinvolti in modalità telematica asincrona;
9. i) differenziazione delle modalità di svolgimento dei lavori della
Conferenza, secondo il principio di proporzionalità, prevedendo per i soli casi di procedimenti complessi la convocazione di riunioni in presenza;
10. l) revisione dei meccanismi decisionali, con la previsione del
principio della prevalenza delle posizioni espresse in sede di Conferenza per l’adozione della Determinazione motivata di conclusione del procedimento nei casi di Conferenze decisorie; precisazione dei poteri dell’Amministrazione procedente, in particolare nei casi di mancata espressione degli atti di assenso ovvero di dissenso da parte delle Amministrazioni competenti;
11. m) possibilità per le Amministrazioni di chiedere all’Amministrazione
procedente di assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della Legge n. 241/90, purché abbiano partecipato alla Conferenza di servizi o si siano espresse nei termini
12. n) definizione, nel rispetto dei principi di ragionevolezza, economicità
e leale collaborazione, di meccanismi e termini per la valutazione tecnica e per la necessaria composizione degli interessi pubblici nei casi in cui la legge preveda la partecipazione al procedimento delle Amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità, in modo da pervenire in ogni caso alla conclusione del procedimento entro i termini previsti; previsione per le Amministrazioni citate della possibilità di attivare procedure di riesame;
13. o) coordinamento delle disposizioni di carattere generale di cui agli
artt. 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della Legge n. 241/90, con la normativa di settore che disciplina lo svolgimento della Conferenza di servizi;
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14. p) coordinamento delle disposizioni in materia di Conferenza di
servizi con quelle dell’art. 17-bis della Legge n. 241/90, introdotto dall’art. 3 della Legge in esame, concernente il silenzio-assenso tra Amministrazioni pubbliche e tra Amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici;
15. q) definizione di limiti e termini tassativi per le richieste di
integrazioni documentali o chiarimenti, prevedendo che oltre il termine tali richieste non possano essere evase, né possano in alcun modo essere prese in considerazione al fine della definizione del provvedimento finale.
L’art. 2, comma 2, della Legge n. 124/15 in esame disciplina la procedura di adozione del Decreto legislativo di cui al comma 1.
L’art. 2, comma 3, della Legge n. 124/15 attribuisce al Governo la facoltà di adottare, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del Decreto legislativo di cui al comma 1, nel rispetto dei principi e criteri direttivi e della procedura di cui al medesimo articolo, uno o più Decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.
Le nuove disposizioni innovano radicalmente la disciplina ed individuano due modelli di conferenza di servizi, caratterizzati da diverse modalità di svolgimento, a seconda della complessità delle decisioni da prendere od alla espressione di dissensi o condizioni da parte delle amministrazioni coinvolte: 1) Conferenza Semplificata senza riunione, ovvero mediante la mera trasmissione telematica, tra le amministrazioni partecipanti, dei documenti, istanze, ecc.;
2) Conferenza Simultanea con la riunione prevista solo nei seguenti casi: a) quando nel corso della conferenza semplificata sono stati acquisiti atti di assenso o dissenso che indicano condizioni o prescrizioni che richiedono modifiche sostanziali (art.14-bis, comma 6); b) nei casi di particolare complessità della decisione da assumere: l’amministrazione procedente può indire direttamente la conferenza simultanea o procedere su richiesta motivata di una delle amministrazioni coinvolte o del privato interessato entro il termine indicato nella indizione per l’integrazione documentale (art. 14-bis, comma 7); c) in caso di progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale (VIA) regionale.
3.2. La conferenza semplificata (senza riunione): modalità di svolgimento. Le istanze, la relativa documentazione e gli atti di assenso sono inviati per via telematica con le modalità previste dall’art. 47 del CAD. Quando non è disponibile una piattaforma telematica o la firma digitale, è possibile inviare in allegato ad un messaggio di posta elettronica “ordinaria” la scansione
16 dell’istanza protocollata e la relativa documentazione oppure si può utilizzare la posta elettronica certificata (PEC).Se si utilizza la posta elettronica ordinaria, può essere utile chiedere con le stesse modalità conferma scritta dell’avvenuta ricezione (art. 14-bis, comma 1).Inoltre, le nuove disposizioni prevedono la possibilità per le amministrazioni di inviare le credenziali di accesso a una piattaforma telematica in cui sono depositate le informazioni e ai documenti utili ai fini dello svolgimento dell’istruttoria (art. 14-bis, comma 2, lettera a).
Rispetto alla disciplina previgente, a venticinque anni dalla legge n. 241 del 1990, la conferenza viene “dematerializzata”: l’uso della posta o di altre forme di comunicazione elettronica consente una valutazione contestuale degli interessi pubblici in parallelo e senza riunioni.
Il termine perentorio per l’invio delle determinazioni da parte delle amministrazioni coinvolte, nella conferenza semplificata, è stabilito dall’amministrazione procedente e non può essere superiore a 45 giorni. Resta fermo l’obbligo di rispettare il termine di conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990.
Quando tra le amministrazioni coinvolte nella conferenza ve ne sono di quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute dei cittadini, nel caso in cui le norme di legge o i regolamenti non stabiliscono un termine diverso, il termine di conclusione della conferenza è di 90 giorni (art. 14-bis, comma 2, lettera c). La conferenza semplificata è indetta entro 5 giorni lavorativi dall’inizio del procedimento di ufficio oppure dal ricevimento della domanda, nel caso in cui il procedimento è a istanza di parte (art. 14-bis, comma 2).
L’amministrazione procedente comunica alle altre amministrazioni interessate:
a) l’oggetto della determinazione da assumere, l’istanza e la relativa documentazione (art. 14-bis, comma 2, lettera a);
b) il termine perentorio, non superiore a 15 giorni, entro cui le amministrazioni interessate possono richiedere eventuali integrazioni o chiarimenti relativi a fatti, stati e qualità personali non attestati in documenti in possesso delle amministrazioni. In caso di richiesta di integrazioni documentali, l’amministrazione procedente invia un'unica richiesta a chi ha presentato la domanda. In questo caso, ai sensi del comma 7, dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, i termini possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a 30 giorni (art. 14-bis, comma 2, lettera b);
c) il termine perentorio per la conclusione della conferenza, che non può essere superiore a 45 giorni (90 giorni nel caso siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute dei cittadini, quando le norme di
17 legge o i regolamenti, non stabiliscono un termine diverso), entro il quale le amministrazioni devono inviare le proprie determinazioni (art. 14-bis, comma 2, lettera c). Il termine decorre dalla data di invio della comunicazione;
d) la data eventuale della riunione in modalità simultanea da tenersi nei 10 giorni successivi alla scadenza del termine indicato alla lettera c). Tale riunione si svolge solo quando è strettamente necessaria, nei limitati casi tassativamente individuati dalla legge (art. 14-bis, comma 2, lettera d). Vengono eliminati così i “tempi morti” di attesa (30 giorni prima di indire la conferenza), la “corsa a ostacoli” per convocare le riunioni e le conferenze che vanno deserte. Non ci saranno più riunioni, ma solo l’invio per via telematica delle determinazioni.
Attenzione: la comunicazione di indizione della conferenza va inviata alle altre amministrazioni o ai gestori di pubblici servizi interessati, cioè ai soggetti competenti a rendere le determinazioni necessarie. Nel caso in cui vada acquisita l’autorizzazione paesaggistica, la comunicazione va inviata sia all’amministrazione competente (quando è diversa da quella procedente), sia al Soprintendente.
L’indizione della conferenza deve essere anche comunicata, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990:
1) ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti;
2) ai soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento; c) ai soggetti individuati o facilmente individuabili, nel caso in cui dal provvedimento possa derivare un pregiudizio nei loro confronti.
Questi soggetti possono intervenire nel procedimento (ai sensi dell’art. 9 della medesima legge n. 241 del 1990).
Le amministrazioni coinvolte sono tenute a rendere le proprie determinazioni nel termine indicato dall’amministrazione procedente nella comunicazione di indizione della conferenza.
Le determinazioni devono essere congruamente motivate e sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie per l’assenso. Le prescrizioni o le condizioni eventualmente indicate per l’assenso o per il superamento del dissenso devono essere espresse in modo chiaro e analitico.
Va specificato, inoltre, se le prescrizioni o le condizioni sono connesse a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale oppure se sono discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico (art. 14-bis, comma 3).
Esclusi i casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedono l’adozione di provvedimenti espressi (ad esempio VIA, AIA, emissioni in
18 atmosfera etc.), la mancata comunicazione della determinazione entro il termine indicato dall’amministrazione procedente nella comunicazione di indizione della Conferenza, equivale ad assenso senza condizioni. Restano ferme le responsabilità dell’amministrazione, nonché quelle dei singoli dipendenti nei confronti dell’amministrazione, per l’assenso reso, anche implicito. Si considera acquisito l’assenso anche quando la determinazione è priva dei requisiti richiesti (art. 14bis, comma 4).
Scaduto il termine indicato nella comunicazione di indizione, l’amministrazione procedente conclude la conferenza semplificata nei seguenti modi:
• Conclusione Positiva: la determinazione motivata di conclusione positiva, adottata entro 5 giorni lavorativi, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati quando:
- sono stati acquisiti esclusivamente atti di assenso non condizionato;
- sono stati acquisiti atti di assenso non condizionato anche implicito, a seguito del formarsi del silenzio assenso, nei seguenti casi: 1) l’amministrazione competente non ha comunicato la determinazione entro il termine perentorio indicato nella comunicazione di indizione; 2) ha reso una determinazione non congruamente motivata o priva dei requisiti richiesti;
- sono stati acquisiti atti di assenso con condizioni e prescrizioni che, ad avviso dell’amministrazione procedente, sentiti il privato interessato o le altre amministrazioni, possono essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza (art.14-bis, comma 5);
• Conclusione Negativa e Preavviso di Diniego: la determinazione motivata di conclusione negativa della conferenza, che produce l’effetto del rigetto della domanda, è adottata entro 5 giorni lavorativi, quando sono stati acquisiti atti di dissenso che l’amministrazione procedente non ritiene superabili. Nei procedimenti a istanza di parte questa determinazione produce gli effetti della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza prevista dall’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990. Se il proponente trasmette osservazioni entro 10 giorni, il responsabile del procedimento indice (entro 5 giorni lavorativi) una nuova conferenza di servizi semplificata, inviando le osservazioni ricevute alle amministrazioni coinvolte e fissando un nuovo termine.
19 Qualora, entro questo termine, le amministrazioni confermino il loro dissenso, nella nuova determinazione conclusiva è data ragione del mancato accoglimento di tali osservazioni (art.14-bis, comma 5). 3.3. La conferenza simultanea con riunione: modalità di svolgimento La conferenza simultanea (con la riunione) è prevista unicamente nei seguenti casi:
1. quando nel corso della conferenza semplificata sono stati acquisiti atti di assenso o dissenso che indicano condizioni o prescrizioni che richiedono modifiche sostanziali (art.14-bis, comma 6);
2.nei casi di particolare complessità della decisione da assumere: l’amministrazione procedente
può indire direttamente la conferenza simultanea o procedere su richiesta motivata di una delle
amministrazioni coinvolte o del privato interessato entro il termine indicato nella indizione per l’integrazione documentale (art. 14-bis, comma 7); 3. in caso di progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale (VIA) regionale: in questa
ipotesi, tutti gli atti di assenso necessari alla realizzazione del progetto vengono acquisiti in una conferenza di servizi che è convocata direttamente in modalità simultanea (art. 14, comma 4).
Nella conferenza simultanea, la nuova disciplina prevede il rappresentante unico. Ciascun ente o amministrazione convocato alla riunione è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell’assenso (art. 14-ter, comma 3).
Il rappresentante unico delle amministrazioni statali è nominato dal Presidente del Consiglio o, in caso di amministrazioni periferiche, dal Prefetto. Il rappresentante unico può essere nominato anche per determinate materie o periodi di tempo. Le altre amministrazioni statali possono comunque intervenire in funzione di supporto. Le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale,
dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, possono esprimere al rappresentante unico il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza (art. 14-ter, comma 4).
Ciascuna Regione e ciascun Ente locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico di tutte le amministrazioni riconducibili alla stessa Regione o allo stesso Ente locale
20 nonché l’eventuale partecipazione delle suddette amministrazioni ai lavori della conferenza (art.14-ter, comma 5). Si suggerisce alle amministrazioni di adottare tutte le misure idonee ad assicurare il coordinamento degli uffici e degli enti coinvolti ai fini dell’efficace attuazione della nuova conferenza di servizi.
Le comunicazioni relative all’indizione e allo svolgimento delle conferenze e la relativa documentazione vanno, quindi, inviate ai seguenti soggetti: 1. alla Presidenza del Consiglio, Dipartimento del coordinamento amministrativo (nel caso sia coinvolta un’amministrazione statale centrale), al Prefetto (nel caso siano coinvolte solo amministrazioni periferiche dello Stato), alla Regione (nel caso sia coinvolta un’amministrazione riconducibile alla Regione) e agli Enti locali (nel caso siano coinvolte amministrazioni ad essi riconducibili);
2. alle altre amministrazioni coinvolte (che possono partecipare in funzione di supporto al rappresentante unico).
I soggetti interessati, ivi compresi i proponenti, possono essere invitati a partecipare alle riunioni (art.14-ter, comma 6).
I lavori della conferenza simultanea si concludono entro 45 giorni dalla data della prima riunione. In caso di determinazioni complesse, ove siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, il termine è di 90 giorni ove disposizione di legge o i regolamenti sui termini non prevedono un termine diverso (art. 14-ter).
Quando nel termine perentorio indicato nell’indizione della conferenza semplificata sono pervenuti atti di assenso o dissenso che indicano condizioni o prescrizioni tali da richiedere modifiche sostanziali della decisione, l’amministrazione procedente, ai fini dell’esame contestuale degli interessi coinvolti, svolge nella data già fissata nella comunicazione di indizione, la riunione della conferenza simultanea. Si ricorda che alla conferenza simultanea partecipa il rappresentante unico rispettivamente delle amministrazioni statali, regionali e locali.
A questo fine, l’amministrazione procedente comunica le determinazioni pervenute nei termini e gli assensi impliciti (nel caso il termine sia decorso senza che l’amministrazione si sia espressa o la determinazione sia priva dei requisiti) ai soggetti che devono designare il rappresentante unico e alle amministrazioni che possono partecipare in funzioni di supporto.
I lavori di questa conferenza, si concludono entro 45 giorni dalla prima riunione.
Nei casi di decisioni complesse l’amministrazione procedente può indire direttamente la conferenza simultanea (o con riunione). La richiesta – motivata – di conferenza simultanea per decisioni complesse può essere anche presentata da una delle amministrazioni coinvolte o dal privato
21 interessato entro il termine indicato per l’integrazione documentale nella comunicazione che indice la conferenza semplificata.
In questi casi l’amministrazione procedente può indire la conferenza e convocare la riunione nei successivi 45 giorni comunicando ai soggetti che devono nominare il rappresentante unico e alle altre
amministrazioni coinvolte che possono partecipare in funzioni di supporto allo stesso rappresentante unico:
• l’oggetto della determinazione da assumere, l’istanza e la relativa documentazione e il termine(non superiore a 15 giorni) per le richieste di integrazioni documentali;
• la data di convocazione della riunione entro i successivi 45 giorni. I lavori della conferenza si concludono entro 45 giorni dalla data della prima riunione, ovvero entro 90 giorni qualora siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini. Resta fermo l’obbligo di rispettare il termine del procedimento.
All’esito dell’ultima riunione della conferenza, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza entro il termine previsto, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i propri rappresentanti. Si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.
3.4. La decisione della conferenza di servizi e i suoi effetti.
La determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza, adottata dall’amministrazione procedente, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati (art. 14- quater, comma 1). In caso di approvazione unanime, la determinazione è immediatamente efficace. In caso di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti nella conferenza simultanea, l’efficacia della determinazione è sospesa quando sono stati espressi dissensi qualificati per il periodo (di 10 giorni dalla sua comunicazione), utile alla presentazione dell’opposizione (art. 14-quater, comma 2).
L’ efficacia degli atti di assenso comunque denominati sostituiti dalla determinazione decorre dalla data della comunicazione della determinazione stessa (art. 14- quater, comma 4) .
22 Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare, con congrua motivazione, il responsabile del procedimento ad assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi dell’articolo 21-nonies della legge n. 241 del 1990 (annullamento d’ufficio), previa indizione di una nuova conferenza.
Inoltre, possono sollecitare l’intervento in autotutela, ai sensi dell’articolo 21-quinquies della legge n. 241 del 1990 (revoca), le amministrazioni che abbiano partecipato alla conferenza o si siano espresse nei termini (art. 14-quater, comma 2).
La nuova disciplina prevede la possibilità per le amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili di rimettere, in caso di dissenso, la questione al Presidente del Consigli dei Ministri, rendendo molto più stringenti i tempi e prevedendo che per le amministrazioni statali l’opposizione sia proposta dal Ministro competente. In particolare:
- entro 10 giorni dalla comunicazione della determinazione conclusiva, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri, a condizione che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza. Per le amministrazioni statali l’opposizione è proposta dal Ministro competente. Possono altresì presentare opposizione le amministrazioni delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano, il cui rappresentante, intervenendo in una materia spettante alla rispettiva competenza, abbia manifestato un dissenso motivato in seno alla conferenza (art.14-quinquies, commi 1 e 2);
- la proposizione dell’opposizione sospende l’efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza (art. 14-quinquies, comma 3);
- la Presidenza del Consiglio dei Ministri indice, entro 15 giorni dalla ricezione dell’opposizione, una riunione con le amministrazioni interessate al fine di raggiungere un accordo. Se alla conferenza hanno partecipato amministrazioni delle Regioni e province autonome può essere convocata una successiva riunione entro 15 giorni dalla precedente. Se si trova un accordo viene adottata una nuova determinazione conclusiva della Conferenza (art. 14-quinquies, commi 4,5,6);
- se non è stato raggiunto un accordo, la questione è rimessa al Consiglio dei Ministri, che la pone all’ordine del giorno della
23 prima riunione successiva alla scadenza del termine di 15 giorni dall’ultima riunione. Al Consiglio dei Ministri possono partecipare i presidenti delle Regioni o delle Province autonome. Se il Consiglio, non accoglie l’opposizione, la determinazione conclusiva della Conferenza acquista efficacia (art. 14-quinquies, comma 6).
3.5. La conferenza per la VIA regionale
La nuova disciplina, da cui sono esclusi procedimenti relativi ai progetti sottoposti a VIA di competenza statale, stabilisce comunque un coordinamento tra il procedimento finalizzato al rilascio delle
autorizzazioni per l’esercizio o la realizzazione di un’attività o di un impianto e quello relativo al giudizio di compatibilità ambientale.
Tutte le autorizzazioni, i pareri, i nulla osta e gli assensi, comunque denominati, sono acquisiti nell’ambito di un’unica conferenza di servizi che ha carattere decisorio e che si svolge in modalità
simultanea. La conferenza è indetta dall’amministrazione competente al rilascio della VIA non oltre 10 giorni dall’esito della verifica documentale, di cui all’articolo 23, comma 4 del Codice dell’ambiente. Con riferimento alla conclusione dei lavori della conferenza, la disciplina indica come unico termine quello di conclusione del procedimento di VIA e cioè 150 giorni, prolungabili di ulteriori 60 giorni nel caso di accertamenti ed indagini di particolare complessità (art. 26 del Codice dell’ambiente)4.
La scelta di portare all’interno della conferenza di servizi indetta nell’ambito del procedimento di VIA anche il momento della decisione di tutti gli atti di assenso, che interessano il progetto, consente di
ottenere un notevole risparmio di tempi e costi compresi quelli causati dalla possibile contraddittorietà di prescrizioni da parte di amministrazioni diverse.
4
Art. 26. Decisione
“1. Salvo quanto previsto dall’art. 24 (1) l'autorità competente conclude con provvedimento espresso e motivato il procedimento di valutazione dell'impatto ambientale nei centocinquanta giorni successivi alla presentazione dell'istanza di cui all'articolo 23, comma 1. Nei casi in cui è necessario procedere ad accertamenti ed indagini di particolare complessità, l'autorità competente, con atto motivato, dispone il prolungamento del procedimento di valutazione sino ad un massimo di ulteriori sessanta giorni dandone comunicazione al proponente.”
24 3.6. La conferenza istruttoria
In linea con quanto stabilito dalla disciplina previgente, l’indizione della conferenza istruttoria è facoltativa, dato che è rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione procedente. L’indizione può
essere richiesta da parte di una delle amministrazioni coinvolte nel procedimento oppure dal privato interessato. La forma di questa conferenza è libera: essa può svolgersi con le modalità della conferenza semplificata oppure con le diverse modalità definite dall’amministrazione procedente. 3.7. La conferenza preliminare
La conferenza “preliminare” è indetta anche su impulso del privato – e con costi a suo carico – al fine di verificare, prima della presentazione del progetto definitivo, quali siano le condizioni per ottenere i necessari atti di assenso.
Come nella disciplina previgente, la conferenza preliminare può essere indetta sia per valutare progetti di particolare complessità e insediamenti di beni e di servizi, sia per realizzare opere pubbliche e di interesse generale. Nel caso di progetti di particolare complessità e insediamenti di beni e di servizi, la nuova disciplina prevede che il privato presenti una richiesta motivata corredata da uno “studio di fattibilità”.
Se l’amministrazione procedente accoglie la richiesta, indice entro 5 giorni lavorativi la conferenza, che si svolge con le modalità della conferenza semplificata i cui termini possono essere abbreviati fino alla metà.
Scaduti tali termini, l’amministrazione procedente trasmette al privato le determinazioni delle amministrazioni coinvolte.
La successiva conferenza sul progetto definitivo è indetta
dall’amministrazione procedente direttamente in forma simultanea.
In questa sede le amministrazioni coinvolte devono attenersi a quanto indicato nella conferenza preliminare: le determinazioni espresse nella conferenza preliminare possono essere modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo.
Nel caso di opere pubbliche o d’interesse generale, la nuova disciplina chiarisce che la conferenza di
25 3.8. Nuova conferenza e discipline di settore: le norme di coordinamento-la ccoordinamento-lausocoordinamento-la generale di coordinamento
Le nuove disposizioni stabiliscono che i rinvii agli articoli da 14 a 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, ovunque ricorrano nella normativa vigente, si intendono riferiti alla nuova disciplina della conferenza di servizi introdotta dal d.lgs. n. 127 del 2016.
Questa clausola di coordinamento assicura una generale applicazione della nuova disciplina alle disposizioni presenti nell’ordinamento giuridico (articolo 8 d.lgs. n. 127 del 2016)5.
Gli articoli 2, 3, 4, 5 e 6 del decreto legislativo n. 127 del 2016 prevedono specifiche disposizioni di coordinamento con discipline settoriali di particolare rilievo ai fini della conferenza di servizi6.
3.9. Le modifiche al testo unico edilizia
Le modifiche alle disposizioni in materia di Sportello unico edilizia (art. 5, comma 3 del d.P.R. n. 380 del2001) stabiliscono che è sempre indetta la conferenza di servizi nell’ambito del procedimento per il
rilascio del permesso di costruire, quando è necessario acquisire atti di assenso, comunque denominati necessari ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio. Al procedimento per il rilascio del permesso di costruire (art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001) vengono quindi apportate le modifiche necessarie ad allineare alla nuova disciplina generale l’indizione e lo svolgimento della Conferenza. Infine, viene abrogato il comma 9 relativo alle ipotesi di diniego, manifestate in conferenza, per gli immobili sottoposti a vincolo: la relativa disciplina viene così ricondotta a quella generale della nuova conferenza (art. 2, d.lgs. 127 del 2016).
5
Art. 8. Clausola generale di coordinamento 1. I rinvii operati dalle disposizioni vigenti agli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, si intendono riferiti alle corrispondenti disposizioni di cui agli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificati dal presente decreto. 6
Art. 2. Modifiche al Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia
Art. 3. Modifiche alla disciplina dello Sportello unico per le attività produttive Art. 4. Modifiche alla disciplina dell'Autorizzazione unica ambientale
Art. 5. Modifiche al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale
Art. 6. Disposizioni di coordinamento con la disciplina in materia di autorizzazione paesaggistica
26 3.10. Le modifiche alla disciplina del SUAP
Le nuove disposizioni stabiliscono che la nuova conferenza è sempre indetta quando è necessario acquisire atti di assenso di diverse amministrazioni pubbliche, mentre in precedenza l’obbligatorietà
era limitata al caso in cui i procedimenti necessari per ottenere gli atti di assenso avessero durata superiore a 90 giorni e negli altri casi l’indizione della conferenza era facoltativa (art. 3 d.lgs. 127 del 2016).
3.11. Le modifiche alla disciplina dell’AUA e al codice dell’ambiente
Le modiche introdotte all’articolo 4 del d.P.R. n. 59 del 2013 prevedono che la nuova conferenza sia sempre indetta nei casi previsti dagli art. 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990 e dalle leggi regionali.
In coerenza con la nuova disciplina della conferenza semplificata “senza riunioni” si elimina, inoltre,l’ultimo periodo del comma 5, che consentiva ai soggetti competenti in materia ambientale di esprimere parere positivo anche senza intervenire alla conferenza, mediante la trasmissione dei relativi atti di assenso (art. 4 d.lgs. 127 del 2016).
Inoltre le nuove disposizioni introducono disposizioni di coordinamento con la nuova disciplina della conferenza in caso di VIA regionale (art. 5 d.lgs. 127 del 2016).
3.12. La conferenza in caso di autorizzazione paesaggistica
Le nuove disposizioni disciplinano il caso in cui nella conferenza di servizi vada acquisita l’autorizzazione paesaggistica, per la quale è previsto il parere obbligatorio e vincolante del Soprintendente. In questo caso l’amministrazione procedente trasmette la comunicazione di indizione sia all’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione (se diversa dalla procedente), sia al Soprintendente che deve esprimere il parere previsto (art. 6 d.lgs. 127 del 2016).
27 Capitolo 4
La sentenza 251/2016 Corte Costituzionale: la riaffermazione del principio di leale collaborazione nella giurisprudenza costituzionale alla luce della legge Madia
4.1.Sintesi della sentenza n. 251 del 2016 relativa ad alcune deleghe della legge di riforma delle pubbliche amministrazioni
La Corte costituzionale è stata chiamata a giudicare la legittimità costituzionale di alcune norme della legge di riforma delle amministrazioni pubbliche (legge n. 124 del 2015), su ricorso della Regione Veneto in riferimento agli artt.3,81,97,117,commi 2,3,4, 118 e 119 Cost.,nonché al principio di leale collaborazione di cui agli artt.5 e 120 Cost.
Le norme impugnate delegano il Governo a adottare decreti legislativi per il riordino di numerosi settori inerenti a tutte le amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e degli enti locali, in una prospettiva unitaria. Esse riguardano la cittadinanza digitale (art.1), la dirigenza pubblica (art, 11), il lavoro e le dipendenze delle pubbliche amministrazioni (art. 17), le partecipazioni azionarie delle amministrazioni pubbliche (art. 18), ai servizi pubblici locali di interesse economico generale (art. 19) e proprio per questo influiscono su varie materie, cui corrispondono interessi e competenze sia statali, sia regionali (e, in alcuni casi, degli enti locali).
Per questo motivo, la Corte costituzionale ha affermato che occorre verificare se, nei singoli settori in cui intervengono le norme impugnate, fra le varie materie coinvolte, ve ne sia una di competenza dello Stato, cui ricondurre, in maniera prevalente, il disegno riformatore nel suo complesso. Questa prevalenza escluderebbe la violazione delle competenze regionali. Quando non è possibile individuare una materia di competenza dello Stato cui ricondurre, in via prevalente, la normativa impugnata, perché vi è, invece, una concorrenza di competenze, statali e regionali, è necessario che il legislatore statale rispetti il principio di leale collaborazione e preveda adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni (e degli enti locali), a difesa delle loro competenze.
Già in precedenti occasioni, la Corte ha ritenuto che il legislatore statale debba vincolare l’attuazione della propria normativa al raggiungimento di un’intesa, basata sulla reiterazione delle trattative al fine del raggiungimento di un esito consensuale, nella sede della Conferenza Stato-Regioni o della Conferenza unificata, a seconda che siano in discussione solo interessi e competenze statali e regionali o anche degli enti locali. Nella giurisprudenza della Corte le Conferenze sono ritenute una delle sedi più qualificate per realizzare la leale collaborazione e consentire, in specie, alle
28 Regioni di svolgere un ruolo costruttivo nella determinazione del contenuto di atti legislativi statali che incidono su materie di competenza regionale. In questa sentenza la Corte afferma che l’intesa nella Conferenza è un necessario passaggio procedurale anche quando la normativa statale deve essere attuata con decreti legislativi delegati, che il Governo adotta sulla base di quanto stabilito dall’art. 76 Cost. Tali decreti, sottoposti a limiti temporali e qualitativi e condizionati a tutte le indicazioni contenute nella Costituzione e nella legge delega, non possono sottrarsi alla procedura concertativa, proprio per garantire il pieno rispetto del riparto costituzionale delle competenze.
Alla luce di tali premesse, la Corte ha respinto i dubbi di legittimità costituzionale proposti dalla Regione Veneto nei confronti delle norme recanti la delega a modificare e integrare il Codice dell’amministrazione digitale (art. 1). Tali norme costituiscono, infatti, espressione, in maniera prevalente, della competenza statale nella materia del “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale” (art. 117, secondo comma, lett. r.,Cost.), proprio perché sono strumentali nell’assicurare una “comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo da permettere la comunicabilità tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione” (sent. n. 17 del 2004), in vista della piena realizzazione dell’Agenda digitale italiana, nel quadro delle indicazioni provenienti dall’Unione europea. Esse assolvono, inoltre, all’esigenza primaria di offrire ai cittadini garanzie uniformi su tutto il territorio nazionale nell’accesso ai dati personali, come pure ai servizi, esigenza riconducibile alla competenza statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lett. m, Cost.). Con riguardo, invece, alle norme contenenti la delega al Governo in tema di riorganizzazione della dirigenza pubblica (art.11), la Corte costituzionale ha ravvisato un concorso di competenze, inestricabilmente connesse, statali e regionali, nessuna delle quali è prevalente, in particolare in relazione all’istituzione del ruolo unico dei dirigenti regionali e alla definizione, da un lato, dei requisiti di accesso, delle procedure di reclutamento, delle modalità di conferimento degli incarichi, nonché della durata e della revoca degli stessi (aspetti inerenti all’organizzazione amministrativa regionale, di competenza regionale), dall’altro, di regole unitarie inerenti al trattamento economico e al regime di responsabilità dei dirigenti (aspetti inerenti al rapporto di lavoro privatizzato e quindi riconducibili alla materia dell’ordinamento civile, di competenza statale). Pertanto, ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, nella parte in cui, pur incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, prevedono che i decreti attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è l’intesa, ma il semplice parere, non
29 idoneo a realizzare un confronto autentico con le autonomie regionali. Anche la sede individuata dalle norme impugnate non è idonea, dal momento che le norme impugnate toccano sfere di competenza esclusivamente statali e regionali. Il luogo idoneo per l’intesa è, dunque, la Conferenza Stato-Regioni e non la Conferenza unificata. Anche le norme contenenti le deleghe al Governo per il riordino della disciplina vigente in tema di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, nonché di partecipazioni azionarie delle pubbliche amministrazioni e di servizi pubblici locali di interesse economico generale incidono su una pluralità di materie e di interessi, inscindibilmente connessi, riconducibili a competenze statali (ordinamento civile, tutela della concorrenza, principi di coordinamento della finanza pubblica) e regionali (organizzazione amministrativa regionale, servizi pubblici locali e trasporto pubblico locale). La Corte costituzionale ne ha, pertanto, dichiarato l’illegittimità costituzionale nella parte in cui, pur incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, prevedono che i decreti attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è quella dell’intesa, ma quella del semplice parere, non idonea a realizzare un confronto autentico con le autonomie regionali. La previa intesa deve essere raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni per l’adozione delle norme attuative della delega in tema di riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. Anche in tal caso sono in gioco interessi che coinvolgono lo Stato e le Regioni, mentre in sede di Conferenza unificata sono coinvolti anche gli interessi degli enti locali. La Corte ha circoscritto il proprio scrutinio solo alle disposizioni di delega specificamente impugnate dalla Regione Veneto, lasciando fuori le norme attuative. Le pronunce di illegittimità costituzionale colpiscono le disposizioni impugnate solo nella parte in cui prevedono che i decreti legislativi siano adottati previo parere e non previa intesa. Le eventuali impugnazioni delle norme attuative dovranno tener conto delle concrete lesioni delle competenze regionali, alla luce delle soluzioni correttive che il Governo, nell’esercizio della sua discrezionalità, riterrà di apprestare in ossequio al principio di leale collaborazione.
4.2. La portata della sentenza 251/2016 della corte costituzionale sulla riforma Madia
La Corte Costituzionale nella citata sentenza, al punto 97, fa presente che le pronunce di illegittimità costituzionale contenute in questa decisione sono
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9.- Le pronunce di illegittimità costituzionale, contenute in questa decisione, sono circoscritte alle disposizioni di delegazione della L. n. 124 del 2015 , oggetto del ricorso, e non si estendono alle relative disposizioni attuative. Nel caso di impugnazione di tali disposizioni, si dovrà accertare l'effettiva lesione delle
