Sugli interventi del “correttivo” in tema di criteri ambientali minimi (CAM)

Capitolo 6

SUGLI INTERVENTI DEL “CORRETTIVO” IN

TEMA DI

CRITERI AMBIENTALI MINIMI (CAM)

Sommario: 

1. Premessa — 2. Le proposte dello schema di decreto “correttivo” — 3. Le osservazioni dei Pareri consultivi — 4. Le novità del decreto “correttivo” — 5. Osservazioni — 6. Disposizioni a confronto

1. Premessa.

Nell’ambito delle disposizioni del Codice, con particolare riguardo per la materia ambientale e sociale, è rilevante l’art. 34 in tema di sostenibilità energetica e ambientale, modificato dal decreto “correttivo”. L’art. 34 riprende le disposizioni del

Collegato ambientale, l. n. 221 del 2015 e, a seguito delle

previsioni della legge delega, stabilisce che le stazioni appaltanti, ai fini della sostenibilità ambientale ed energetica dei loro consumi, anche in riferimento agli acquisiti di lavori, servizi e forniture, siano obbligate a redigere gli atti di gara e poi a predisporre i contratti d’appalto applicando i c.d. Criteri

Ambientali Minimi (CAM), adottati con decreto del Ministero

dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (d.l. 24 maggio 2016), al fine di raggiungere gli obiettivi previsti nel Piano d’azione per la sostenibilità ambientale (cfr. F. DE LEONARDIS, Bussola — Norme di gestione ambientale, in lamministrativista.it). L’art. 34 è stato modificato dall’art. 23 del d.lgs. n. 56 del 2017, il quale tra le modifiche di maggiore rilievo introduce l’applicazione dei CAM approvati con decreto ministeriale al 100% dei bandi di gara e questo sia per gli appalti sopra soglia, sia per quelli sotto soglia comunitaria, compresi gli affidamenti diretti. Con il decreto “correttivo” si è ritenuto opportuno eliminare l’obbligo di introdurre specifiche tecniche e clausole contrattuali in riferimento ad un valore parziale, scelta che aveva creato nella vigenza del Codice prima del 20 maggio 2017 non poche difficoltà applicative soprattutto per le stazioni appaltanti tenute ad approvvigionarsi da convenzioni effettuate da centrali di committenza e non potendo tecnicamente suddividere l’appalto in presenza di prodotti con caratteristiche diverse.

2. Le proposte dello schema di decreto “correttivo”.

L’art. 20 dello schema di decreto “correttivo” modificava l’art. 34, prevedendo innanzi tutto l’inserimento della parola anche dopo le parole « forniture di derrate alimentari ». Di maggiore rilievo la modifica del co. 2 che veniva integralmente sostituito disponendo che i CAM, come criteri premianti, dovessero essere inseriti nei documenti di gara ai fini dell’applicazione del criterio dell’offerta più vantaggiosa (Cfr. L. GRISELLI, Bussola — Criteri di aggiudicazione, in lamministrativista.it), come delineato dall’art. 95, co. 6, del Codice. Infine, lo schema sostituiva il co. 3 dell’art. 34, superando così la precedente disposizione secondo la quale l’obbligo dei CAM si applicava anche secondo valori parziali a base d’asta e disponendo che gli obblighi di cui ai co. 1 e 2 dell’art. 34 si applicano per gli affidamenti di qualunque importo « relativamente alle categorie di forniture e affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati dal citato Piano d’azione ».

3. Le osservazioni dei Pareri consultivi.

■ Il Parere del Consiglio di Stato.

La Commissione speciale del Consiglio di Stato non si è espressa sulla modifica dell’art. 34 proposta dallo schema di decreto “correttivo”.

■ Il Parere della Conferenza Unificata.

La Conferenza Unificata, nel Parere del 30 marzo 2017, ha invece suggerito alcuni emendamenti, poi non recepiti in sede di approvazione definitiva del decreto “correttivo”. Innanzi tutto ha proposto di non rendere obbligatori, ma considerare meramente indicativi, i CAM ai fini della stesura dei documenti di gara, sottolineando il rischio che la relativa obbligatorietà potesse comportare una paralisi di tutte le opere pubbliche con evidenti ricadute sullo sviluppo e sull’economia nazionale. Inoltre, si proponeva di inserire all’art. 34 un co. 3 bis, ai sensi del quale «  nel caso di contratti relativi agli affidamenti di servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici e per la gestione dei cantieri, i criteri ambientali minimi di cui al c. 1 sono attuati, per quanto possibile, in funzione della tipologia di intervento e della localizzazione delle opere da realizzare ». L’emendamento mirava ad escludere che l’inserimento dei CAM nei

documenti di gara fosse richiesto per tutte le tipologie di

intervento di lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione e per la gestione dei cantieri di edifici pubblici

della pubblica amministrazione, ma dovesse essere valutato

caso per caso in funzione delle modalità di intervento e di

localizzazione delle opere da realizzare. La Conferenza, pur affermando la condivisibilità in linea teorica dei CAM, aveva evidenziato una loro difficile applicabilità nella definizione di progettazioni e di realizzazioni in maniera indifferenziata per

interventi edilizi su edifici pubblici collocati in un tessuto urbano già definito, rilevando che « in un ambito urbanistico

consolidato, diverso è intervenire in un ambito di trasformazione, quindi con un intervento di riassetto urbanistico complessivo che ridisegna strade, aree, servizi ed edifici pubblici, oppure, con un intervento di ristrutturazione edilizia dell’esistente o di demolizione e ricostruzione che riguarda un singolo lotto fondiario, quindi al netto delle aree per strade ed aree a servizi, che deve misurarsi giocoforza con edifici, morfologie e rapporti tra spazi pubblici e privati esistenti ».

4. Le novità del decreto “correttivo”.

L’art. 23 del decreto “correttivo” modifica l’art. 34 del Codice, senza recepire gli emendamenti proposti dalla Conferenza Unificata, e interviene sulla disciplina dell’applicazione dei CAM agli appalti pubblici, prevedendo che

l’inserimento delle specifiche tecniche e degli obblighi contrattuali siano applicati agli affidamenti di qualunque importo e che i criteri premianti siano presi in considerazione

nella stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più

vantaggiosa (per le modifiche in materia di OEPV si rinvia al

contributo di F. CAPUTI IAMBRENGHI). ■ L’art. 23 del “correttivo”...

...alla lett. a) modifica il co. l dell’art. 34 del Codice, il quale prevede l’inserimento da parte delle stazioni appaltanti, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle

specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei CAM adottati dal Ministro dell’ambiente. Tale

modifica prevede che l’acquisto di prodotti e di servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari avvenga anche secondo quanto specificamente previsto all’articolo 144 del Codice sui servizi di ristorazione.

...alla lett. b), modifica il co. 2 dell’art. 34, disponendo che, relativamente ai CAM individuati dai decreti adottati dal Ministro dell’ambiente, siano tenuti in considerazione in particolare i criteri premianti, anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente

più vantaggiosa. È altresì eliminata la parte della disposizione che prevedeva, nel caso dei contratti relativi ai servizi di ristorazione ospedaliera, assistenziale, scolastica e sociale e dei contratti relativi ai servizi di ristorazione, che il decreto ministeriale di adozione dei CAM potesse stabilire che l’obbligo di cui al c. 1 dell’art. 34 si applicasse anche per una quota inferiore al 50 % del valore a base d’asta e che, negli altri casi, il medesimo obbligo si applicasse per gli affidamenti di qualunque importo, per almeno il 50 % del valore a base d’asta, relativamente alle categorie di forniture e affidamenti non connesse agli usi finali di energia e oggetto dei CAM, mentre adesso si applica per l’intero valore delle gare, relativamente alle categorie di appalto con le quali si può conseguire l’efficienza energetica negli usi finali quali l’acquisto di lampade a scarica ad alta intensità, di alimentatori elettronici e di moduli a LED per illuminazione pubblica, l’acquisto di apparecchi di illuminazione per illuminazione pubblica e l’affidamento del servizio di progettazione di impianti di illuminazione pubblica; le attrezzature elettriche ed elettroniche d’ufficio, quali personal computer, le stampanti, apparecchi multifunzione e fotocopiatrici; i servizi energetici per gli edifici, il servizio di illuminazione e forza motrice, il servizio di riscaldamento/raffrescamento di edifici; l’affidamento di servizi di progettazione e i lavori per la nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione di edifici e per la gestione dei cantieri della pubblica amministrazione.

...alla lett. c), che sostituisce il co. 3 dell’art. 34, prevede che gli obblighi relativi all’inserimento nei documenti progettuali e di gara delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali e dei criteri premianti contenuti nei CAM, previsti nei commi 1 e 2 dell’art. 34 come modificati dall’articolo in esame, siano applicati negli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione (c.d. PAN-GPP). Nella norma precedente, invece, si demandava a un decreto del Ministro dell’ambiente la possibilità di prevedere un aumento progressivo della percentuale del 50 per cento del valore a base d’asta indicato al co. 2.

Le modifiche in esame sono pertanto finalizzate ad applicare gli obblighi connessi alle specifiche tecniche, alle clausole contrattuali e ai criteri premianti all’intero valore delle forniture evitando applicazioni a parti delle forniture medesime. Secondo quanto riportato nella Relazione illustrativa, la formulazione vigente della norma « genera confusione e interpretazioni differenti, soprattutto nel settore degli appalti di servizi, ma anche nel caso di appalti di forniture, specie laddove le stazioni

appaltanti sono tenute ad approvvigionarsi da convenzioni effettuate da centrali di committenza e non possono tecnicamente suddividere l’appalto prevedendo prodotti con caratteristiche diverse ». Il decreto del Ministero

dell’ambiente del 24 maggio 2016, pubblicato nella G.U.

serie generale n. 131 del 16 maggio 2016, consultabile in l’amministrativista.it), disciplina l’incremento progressivo della percentuale del valore a base d’asta a cui riferire l’obbligo di applicare le specifiche tecniche e le clausole contrattuali dei criteri ambientali minimi per i seguenti affidamenti: servizi di pulizia, anche laddove resi in appalti di global service, e forniture di prodotti per l’igiene, quali detergenti per le pulizie ordinarie, straordinarie; servizi di gestione del verde pubblico e forniture di ammendanti, piante ornamentali e impianti di irrigazione; servizi di gestione dei rifiuti urbani; forniture di articoli di arredo urbano; forniture di carta in risme e carta grafica. Per tali affidamenti, si prevede l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nella documentazione di gara almeno le “specifiche tecniche” e le “clausole contrattuali” dei CAM in misura non inferiore alle seguenti percentuali del valore dell’appalto, nel rispetto dei termini rispettivamente indicati: il 62% dal 1° gennaio 2017; il 71% dal 1° gennaio 2018; l’84% dal 1° gennaio 2019; il 100% dal 1° gennaio 2020.

4. Osservazioni.

Dall’esame delle norme del Codice, con particolare riferimento ai profili ambientali e sociali dell’art. 34, pare evidente, anche dopo la modifica del decreto “correttivo”, che il contenuto materiale di ciò che si acquista perda d’importanza a vantaggio del cd. ciclo di vita di ciò che compone il lavoro, la fornitura o il servizio. Le amministrazioni aggiudicatrici possono richiedere requisiti tecnici che si riferiscono sia alle caratteristiche intrinseche dell’oggetto dell’appalto, sia ad una fase del ciclo di vita di ciò che lo compone, anche se la richiesta non si ripercuote sul contenuto materiale del lavoro, fornitura o servizio che sia. Di conseguenza i criteri di aggiudicazione sono da considerare legati all’oggetto dell’appalto se riguardano un qualsiasi aspetto del ciclo di vita degli stessi prodotti acquistati. Al fine di stabilire un legame tra specifiche tecniche/criteri di aggiudicazione e l’oggetto del contratto, basterà che la stazione appaltante richieda requisiti o imponga criteri di scelta del contraente riferiti ad una fase del ciclo di vita dell’oggetto dell’appalto. In sintesi, il ciclo di vita dei servizi/forniture/lavori sembrerebbe diventare, in sostanza, l’oggetto dell’appalto. La ratio è nell’ampliamento della nozione di qualità dell’offerta, obiettivo ulteriormente perseguito dal decreto “correttivo” con l’applicazione dei CAM all’intero valore delle gare d’appalto. Si è

voluto così potenziare l’integrazione dei criteri qualitativi ambientali e sociali nelle procedure di gara, anche se sono state espresse fin da subito da parte degli operatori economici delle perplessità sull’applicazione, obbligatoria e non facoltativa, dei

CAM, come invece indicato nel parere della Conferenza

Unificata sullo schema di decreto “correttivo”, per il rischio dell’eccessivo valore che si vuole attribuire alle certificazioni ambientali nella qualificazioni dei concorrenti e per le forti restrizioni che potrebbe subire il mercato degli appalti pubblici (Cfr. F. FRANCARIO, Bussola — Qualificazione per eseguire lavori pubblici, Bussola in lamministrativista.it). Allo stesso tempo, però, una diversa valutazione caso per caso avrebbe generato il rischio di riservare un’ampia discrezionalità alle amministrazioni aggiudicatrici, rendendo forse più flessibile la qualificazione degli operatori in riferimento alle certificazioni ambientali, ma al contempo riducendo la certezza dei requisiti ambientali e sociali richiesti agli operatori economici ai fini della partecipazione ad una gara d’appalto. La scelta dell’obbligatorietà dei CAM accentua l’importanza delle Linee guida ANAC n. 2 del 21 settembre 2016, non volendo vanificare lo sforzo del legislatore in particolare nella fase valutativa. Esse mirano, anche nella prospettiva d’interesse, ad assicurare che l’individuazione concreta ed il giudizio relativo ai criteri di natura ambientale non vengano relegati a strumenti di mera conferma di valutazioni già cristallizzate sulla base di altri criteri quantitativi e qualitativi. Starà poi alla prassi che si svilupperà, alla giurisprudenza (sia comunitaria che nazionale) che su queste disposizioni si formerà, e all’aiuto interpretativo che verrà dalle Linee guida dell’ANAC, rendere effettivi gli strumenti messi a disposizione dal Codice, evitando il concretizzarsi dell’ennesima occasione persa per il nostro Paese anche in materia ambientale. Servirà consapevolezza e indirizzo politico delle amministrazioni pubbliche, conoscenza e competenza tecnica nelle stazioni appaltanti affinché anche nei casi frequenti di maggiori costi di mercato dei beni e servizi più ecologici, decidano di utilizzare in modo corretto e adeguato — e siano in grado di farlo tecnicamente — una valutazione dei costi del ciclo di vita e delle esternalità ambientali.

Art. 34 del d.lgs. n. 50 del 2016 in vigore dal 20 aprile 2016 al 19 maggio 2017

(Criteri di sostenibilità

energetica e ambientale)

Art. 34 in vigore dal 20 maggio 2017

(Criteri di sostenibilità

energetica e ambientale)

1. Le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e conformemente, in riferimento all’acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, a quanto specificamente previsto nell’articolo 144.

1. Le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e conformemente, in riferimento all’acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, anche a quanto specificamente previsto nell’articolo 144.

2. I criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 95, comma 6. Nel caso dei contratti relativi ai servizi di ristorazione ospedaliera, assistenziale, scolastica e sociale di cui all’articolo 95, comma 3, lettera a), e dei contratti relativi ai servizi di ristorazione di cui all’articolo 144, il suddetto decreto può stabilire che l’obbligo di cui al comma 1 si applichi anche per una quota inferiore al 50 per cento del valore a base d’asta. Negli altri casi il medesimo obbligo si applica per

2. I criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 95, comma 6. Nel caso dei contratti relativi ai servizi di ristorazione ospedaliera, assistenziale, scolastica e sociale di cui all’articolo 95, comma 3, lettera a), e dei contratti relativi ai servizi di ristorazione di cui all’articolo 144, il suddetto decreto può stabilire che l’obbligo di cui al comma 1 si applichi anche per una quota inferiore al 50 per cento del valore a base d’asta. Negli altri casi il medesimo obbligo si applica per

gli affidamenti di qualunque importo, per almeno il 50 per cento del valore a base d’asta, relativamente alle categorie di forniture e affidamenti non connesse agli usi finali di energia e oggetto dei criteri ambientali minimi, mentre si applica per l’intero valore delle gare, relativamente alle categorie di appalto con le quali si può conseguire l’efficienza energetica negli usi finali quali:

a) acquisto di lampade a scarica ad alta intensità, di alimentatori elettronici e di moduli a LED per illuminazione pubblica, acquisto di apparecchi di illuminazione per illuminazione pubblica e affidamento del servizio di progettazione di impianti di illuminazione pubblica;

b) attrezzature elettriche ed elettroniche d’ufficio, quali personal computer, stampanti, apparecchi multifunzione e fotocopiatrici;

c) servizi energetici per gli edifici, servizio di illuminazione e forza motrice, servizio di riscaldamento/raffrescamento di edifici; d) affidamento di servizi di progettazione e lavori per la

nuova costruzione,

ristrutturazione e manutenzione di edifici e per la gestione dei cantieri della pubblica amministrazione.

gli affidamenti di qualunque importo, per almeno il 50 per cento del valore a base d’asta, relativamente alle categorie di forniture e affidamenti non connesse agli usi finali di energia e oggetto dei criteri ambientali minimi, mentre si applica per l’intero valore delle gare, relativamente alle categorie di appalto con le quali si può conseguire l’efficienza energetica negli usi finali quali:

a) acquisto di lampade a scarica ad alta intensità, di alimentatori elettronici e di moduli a LED per illuminazione pubblica, acquisto di apparecchi di illuminazione per illuminazione pubblica e affidamento del servizio di progettazione di impianti di illuminazione pubblica;

b) attrezzature elettriche ed elettroniche d’ufficio, quali personal computer, stampanti, apparecchi multifunzione e fotocopiatrici; c) servizi energetici per gli edifici, servizio di illuminazione e forza motrice,

servizio di

riscaldamento/raffrescamento di edifici; d) affidamento di servizi di progettazione e lavori per la

nuova costruzione,

ristrutturazione e manutenzione di edifici e per la gestione dei cantieri della pubblica amministrazione.

2. I criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1, in particolare i criteri premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 95, comma 6. Nel caso dei contratti relativi alle categorie di appalto riferite agli interventi di ristrutturazione, inclusi quelli

comportanti demolizione e ricostruzione, i criteri ambientali minimi di cui al comma 1, sono tenuti in considerazione, per quanto possibile, in funzione della tipologia di intervento e della localizzazione delle opere da realizzare, sulla base di adeguati criteri definiti dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

3. Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare può essere previsto, altresì, l’aumento progressivo della percentuale del 50 per cento del valore a base d’asta indicato al comma 2.

3. Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare può essere previsto, altresì, l’aumento progressivo della percentuale del 50 per cento del valore a base d’asta indicato al comma 2. 3. L’obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica per gli affidamenti di

qualunque importo,

relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del citato Piano d’azione.