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Dipartimento di Giurisprudenza
Dottorato di ricerca in Giustizia costituzionale e diritti fondamentali (SSD IUS/21)
La tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales en América
Latina, a través del fortalecimiento del diálogo jurisprudencial.
(Una visión comparada a la luz de la experiencia europea).
Canditato
Haideer Miranda Bonilla
Director de la tesis
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“L’attuazione di una maggiore protezione dei diritti dell’uomo è connessa con lo sviluppo globale della civiltà umana”.
“Il problema di fondo relativo ai diritti dell’uomo è oggi non tanto quello di giustificarli, quanto quello di proteggerli”
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ABREVIATURAS.
CADH Convención Americana sobre Derechos Humanos CCJ Corte Centroamericana de Justicia
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos
CEDH Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
Corte IDH Corte Interamericana de Derechos Humanos Corte Justicia UE Corte de Justicia de la Unión Europea Corte EDH Corte Europea de Derechos Humanos
DADH Declaración Americana de Derechos Humanos DIDH Derecho Internacional de los Derechos Humanos OEA Organización de Estados Americanos
SIDH Sistema Interamericano de Derechos Humanos SEDH Sistema Europeo de Derechos Humanos TCE Tribunal Constitucional Español
UE Unión Europea
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DEDICATORIA.
En primer lugar, quiero agradecer públicamente a mis compañeros de doctorado y a los profesores por los útiles consejos y críticas en mi investigación. En particular al profesor Roberto Romboli por el extraordinario apoyo brindado en estos años como director de mi investigación. Además un particular agradecimiento al profesor Andrea Pertici, al profesor Paolo Passaglia y a la profesora Elena Malfatti, así como a Gianluca Famiglietti y Michele Nisticò. Además quiero agradecer profundamente a mis hermanos Tommaso Giovannetti y Nicola Pignatelli por la amistad incondicional. A mis compañeros de doctorado gracias infinitas por los inolvidables momentos compartidos. Especial agradecimiento a don Fernando y mis compañeros de trabajo. A mis amigos y a todas las personas que estuvieron a mi lado en este lungo percorso. A mi mamá, mi abuelita y a toda mi familia que me han permitido con sus enseñanzas alcanzar mis sueños. Especial agradecimiento a la Universidad de Costa Rica.
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INDICE
ABREVIATURAS. ... 3
INTRODUCCIÓN... 10
PRIMERA PARTE EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Y LA INTERPRETACIÓN CONFORME EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS CAPITULO I EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS 1.1. INTRODUCCIÓN. ... 15
1.2. EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS. ... 19
1.3. LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ... 25
1.3.1. Estructura y organización. ... 28
1.3.2. Competencia en la tramitación de una petición individual. ... 29
1.3.2.1. Requisitos de la petición individual ... 30
1.3.2.2. Condiciones de admisibilidad de la denuncia. ... 31
1.3.2.3. Declaración de admisibilidad y el procedimiento sobre el fondo ... 34
1.3.2.4. Decisión de fondo y remisión del asunto a la Corte Interamericana ... 35
1.3.3. Otras funciones. ... 36
1.4. LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ... 38
1.4.1. Estructura y organización. ... 40
1.4.2. Competencia consultiva. ... 42
1.4.3. Competencia contenciosa. ... 44
1.4.3.1. El iter procedimental de un caso contencioso. ... 46
1.4.3.2. El papel de la víctima en el procedimiento. ... 49
1.4.3.3. Adopción de medidas provisionales. ... 51
1.4.3.4. Las reparaciones: obligaciones para el Estado. ... 54
1.4.3.5. Fase de supervisión del cumplimiento de la sentencia. ... 57
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CAPITULO II
EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD
2.1. INTRODUCCIÓN. ... 65
2.2. EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ... 67
2.3. EL CONTROL DE DIFUSO DE CONVENCIONALIDAD. ... 75
2.3.1. Fundamento jurídico del control. ... 82
2.3.2. El parámetro del control. ... 85
2.3.3. El carácter ex officio y la obligación de todas jurisdicciones nacionales de efectuarlo, incluso las Cortes, Salas o Tribunales Constitucionales y las Cortes Supremas. 86 2.3.4. Algunas experiencias de control. ... 88
2.3.4.1. México. ... 88
2.3.4.2. Costa Rica. ... 93
2.4. EFECTOS DEL CONTROL ... 97
2.5. EL JUEZ NACIONAL COMO JUEZ INTERAMERICANO. ... 99
2.6. CONCLUSIONES. ... 103
CAPÍTULO III LA INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS 3.1. INTRODUCCIÓN. ... 107
3.2. LA INTERPRETACIÓN CONFORME. ... 109
3.2.1. La interpretación conforme en el Derecho Constitucional. ... 109
3.2.2. La interpretación conforme en el Derecho Comunitario. ... 115
3.2.3. La interpretación conforme al Derecho Convencional. ... 118
3.3. LA INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS... 121
3.3.1. La Convención Americana de Derechos Humanos como un “instrumento vivo”. 129 3.3.2. La interpretación pro homine y pro libertatis. ... 130
7
3.4. EL VÍNCULO DE LA INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONVENCIÓN
AMERICANA EN LA PRÁCTICA. ... 133
3.4.1. Costa Rica. ... 133
3.4.2. México. ... 134
3.5. LA NECESIDAD DE FORTALECER UN DIÁLOGO JURISDICCIONAL PERMANENTE ENTRE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Y LOS JUECES NACIONALES EN LA INTERPRETACIÓN CONFORME: CRITERIOS Y LÍMITES. ... 138
3.6. CONCLUSIONES. ... 142
SEGUNDA PARTE LA TUTELA JURISDICCIONAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL DIÁLOGO ENTRE LAS CORTES: UNA VISIÓN COMPARADA CON LA EXPERIENCIA EUROPEA CAPITULO IV EL DIÁLOGO ENTRE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Y EL JUEZ NACIONAL 4.1. LA TUTELA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y EL DIÁLOGO ENTRE LAS CORTES...145
4.1.1. Diálogo horizontal entre Cortes. ... 150
4.1.2. Diálogo vertical entre Cortes. ... 154
4.2. EL RANGO DE LA CONVENCIÓN AMERICANA EN EL SISTEMA DE LAS FUENTES NACIONALES. ... 156
4.2.1. Rango supraconstitucional. ... 157
4.2.2. Rango constitucional. ... 158
4.2.3. Rango supralegal... 159
4.2.4. Rango legal. ... 160
4.3. LA UTILIZACIÓN POR PARTE DE LAS CORTES CONSTITUCIONALES Y SUPREMAS DE JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS... 163
4.3.1. Corte Suprema de Argentina. ... 163
4.3.2. Corte Constitucional de Colombia. ... 167
4.3.3. Sala Constitucional de Costa Rica. ... 172
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4.4. LA UTILIZACIÓN DE JURISPRUDENCIA DE CORTES O TRIBUNALES CONSTITUCIONAL POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS. ... 177
4.4.1. La sentencia Almonacid Arellano. ... 177
4.4.2. La sentencia Atala Riffo. ... 179
4.4.3. La sentencia Artavia Murillo. ... 183
4.5. TENSIONES Y CONFLICTOS ENTRE CORTES CONSTITUCIONALES Y LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ... 187
4.5.1. Las sentencias n. 1939-2008 y 1543-20011 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Venezuela. ... 187
4.5.2. La sentencia n. 20 del 2013 de la Corte Suprema del Uruguay. ... 190
4.6. VERSO UN “IUS COMMUNE INTERAMERICANO” EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS... 192
4.7. CONCLUSIONES. ... 195
CAPITULO V LA TUTELA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y EL DIÁLOGO ENTRE LAS CORTES EN EUROPA: ALGUNAS CUESTIONES ACTUALES 5.1. LA TUTELA MULTINIVEL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y EL DIÁLOGO ENTRE LAS CORTES EN EUROPA. ... 199
5.2. LA RELACIÓN ENTRE LA CORTE DE JUSTICIA U.E. Y LAS CORTES NACIONALES. ... 205
5.2.1. El reenvío prejudicial como mecanismo de “diálogo institucional”. ... 205
5.2.2. Las órdenes n.° 103/2008 y 207/2013 de la Corte Costituzionale. ... 209
5.2.3. El auto n.° 86/2011 del Tribunal Constitucional Español. ... 215
5.3. LA RELACIÓN ENTRE LA CORTE EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS Y LAS CORTES NACIONALES. ... 218
5.3.1. El rango de la Convención Europea de Derechos Humanos en el sistema de las fuentes nacionales. ... 218
5.3.2. La obligación del juez nacional de realizar una interpretación convencionalmente conforme en Italia... 222
5.3.3. El margen de nacional de apreciación. ... 225
5.4. LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS EN EL DERECHO INTERNO. ... 228
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5.4.1. Un problema: la reapertura de un proceso penal después de la sentencia n.
113/2011 de la Corte Constitucional. ... 231
5.5. LA CONFERENCIA DE BRIGHTON SOBRE EL FUTURO DE LA CORTE EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS (2012). ... 234
5.5.1. La propuesta de un reenvió de “convencionalidad”... 236
5.6. Conclusiones. ... 238
CONCLUSIONES. ... 242
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INTRODUCCIÓN.
Desde mitad de los años 90, los primeros estudios de «derecho constitucional global» habían resaltado el creciente rol de los jueces constitucionales como protagonistas de la circulación jurídica, a través de la utilización de argumentos «extra sistémicos» o bien la referencia cada vez más frecuente en las sentencias al derecho internacional y de sentencias de otras Cortes Constitucionales1. Este fenómeno se ha verificado a nivel internacional en las sentencias de órganos regionales de protección como la Corte Europea de Derechos Humanos.
El progresivo aumento que se le reconoce al derecho comparado y extranjero por parte de la jurisprudencia no solo interna, sino internacional pone en evidencia el así denominado “diálogo entre las Cortes” 2. En esta materia se debe de distinguir entre el
diálogo horizontal, el cual se presenta entre órgano de un mismo nivel, es discrecional y espontáneo, en tanto no existe una obligación constitucional u internacional para llevarlo a cabo. En según plano, existe el diálogo vertical, el cual es aquel fenómeno que toma en consideración los tratados internacionales de derechos humanos y la jurisprudencia de órganos jurisdiccionales como la Corte Europea de Derechos Humanos o su homóloga la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este diálogo deriva de la obligación de los Estados partes de respetar el parámetro convencional y la jurisprudencia de los órganos internacionales en materia de derechos humanos.
En Europa, el estudio de temas como la tutela multinivel de los derechos fundamentales, la relación entre las Cortes europeas y las cortes nacionales y el diálogo entre Cortes han sido temáticas ampliamente estudiadas3, que pueden ofrecer una
1 Entre los múltiples estudios de derecho constitucional comparado que surgieron en esa época se puede mencionar: L’HEUREUEX –DUBE C. The internacionational Judicial Dialogue: When Domestic Constitutional Courts Join the Conversation. En Harvard Law Revist, 2001, p. 2049 ss. SLAUGHTER A. Global Comunity of Courts. En Harvard International Law Journal, 2003, p. 191 ss.
2 DE VERGOTTINI Giuseppe. Oltre il dialogo tra le Corti. Giudici, diritto straniero, comparazione. Ed., Il Mulino, Bologna, 2010. FRANCO FERRARI Giuseppe, GAMBARO Antonio. (a cura di), Corti nazionali e comparazione giuridica, Napoli, Ed. Scientifiche Italiana, 2006. FRANCO FERRARI Giuseppe (a cura di). Corti nazionali e Corti europee. Ed. Scientifiche Italiana, Napoli, 2006. FRAGOLA Massimo (a cura di). La Cooperazione fra Corti nella tutela dei diritti fondamentali in Europa. Ed. Scientifica, Napoli, 2011. PORTULARI Pier Luigi (a cura di) L’Europa del diritto: i giudici e gli ordinamenti. Atti del convegno di Lecce del 27 – 28 di aprile 2012. Ed. Scientifiche Italiane, Napoli, 2012.
3 D’ATENA Antonio. Tutela dei diritti fondamentali e costituzionalismo multilivello. Tra Europa e Stati nazionali. Ed. Giuffrè, Roma, 2004. DE MARCO Eugenio. La tutela multilivello dei diritti. Punti di crisi,
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prospectiva muy enriquecedora a la experiencia interamericana en materia de derechos humanos. En América Latina, la cuestión de la relación entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las cortes nacionales es un tema novedoso y de gran interés bajo determinados aspectos.
El primer elemento se refiere a como diferentes Cortes o Tribunales Constitucionales, en particular la Corte Suprema de Argentina y la Sala Constitucional de Costa Rica hacen referencia en sus sentencias con cierta frecuencia a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos comúnmente denominada como la “Corte de San José” comprendiendo los principios fundamentales de protección en la tutela de los derechos humanos a nivel nacional. Por otra parte, se evidencia como la Corte IDH Corte de San José recientemente ha comenzado hacer referencia al derecho comparado en sus sentencias, en particular a la jurisprudencia de Cortes o Tribunales Constitucionales. A este punto me pregunto, si se puede hablar de la existencia un “diálogo entre Cortes” en el ámbito convencional interamericano4; es sobre ese argumento que pretender llevar a cabo el presente estudio, en particular modo, en el ámbito de la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales en América Latina5.
En particular, se pretende afrontar el problema de la relación entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las Cortes o Tribunales Constitucionales presentes en aquellos ordenamientos que han ratificado la Convención Americana de Derechos Humanos (1969) y aceptado la jurisdicción contenciosa, con la finalidad de
problemi aperti, momenti di stabilizzazione. Atti del Convegno (Milano, 4 aprile 2003). Ed. Giuffrè, FALZEA Paulo, SPADARO Antonino, VENTURA Luigi. La corte costituzionale e le Corti d’Europa. Atti del seminario svoltosi a Copanello (Cz), il 31 maggio - 1 giugno 2002, Ed. Giappichelli, 2003. PANUNZIO Sergio (a cura di). I diritti fondamentali e le Corti in Europa. Ed. Jovene, Napoli, 2005. 4 Sobre la noción de “derecho convencional” en Europa se puede cosultar: PIZZORUSSO Alessandro. Sistemi giuridici comparati. Ed. Giuffré, Milán, 1998, p. 329 ss.
5 El interés mostrado sobre el tema de investigación surgió con posterioridad a la lección «La comparazione costituzionale nel dialogo tra le Corti» que impartió con extrema claridad y propiedad el profesor Michele Carducci el día 14 de mayo del 2011 como parte del programa de Doctorado en Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales de la Facultad de Derecho de la Universidad de Pisa. Con posterioridad a esa lección tuve la oportunidad de intercambiar ideas y comentarios con el profesor Roberto Romboli quién me sugirió el tema a la luz de la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales en América Latina, en particular en la relación entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las Cortes o Tribunales Constitucionales. Especial agradecimiento por la confrontación del tema y el aporte de ideas a los profesores Enrique Ulate Ch., Michele Carducci y Tommaso Giovannetti. Asimismo quiero agradecer a los profesores Andrea Pertici, Elena Malfatti, Giancarlo Rolla, Giuseppe Martinico, Nicola Pignatelli, Sabino Cassese, Paolo Passaglia, Pablo Peréz Tremps y Rubén Hernández por las observaciones que brindaron a mi proyecto de tesis.
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determinar si en esa interacción se puede determinar la existencia de un diálogo, de una relación de colaboración o de un monólogo. La actualidad de éste argumento se presenta pues en recientes sentencias Almonacid Arellano vs. Chile (2006), Cabrera García y Montiel Flores vs. México (2010), la Corte IDH hizo referencia a sentencias de diversos órganos de justicia constitucional de Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica y Perú en la formalización del control de convencionalidad en sede nacional y en la técnica de la interpretación convencionalmente conforme.
En este sentido, resulta interesante estudiar el valor o rango que tiene la Convención Americana en el sistema de las fuentes nacionales y determinar con que frecuencias las Cortes o Tribunales hacen referencia a ese instrumento y a la jurisprudencia de la Corte de San José. Un caso de gran interés es Costa Rica. En primer plano, la jurisprudencia de la Sala Constitucional le ha concedido un valor constitucional a los tratados internacionales de derechos humanos a través de una interpretación progresiva del artículo 7 Constitucional. Esa tesis jurisprudencial fue reconocida en la sentencia n. 3435-1992 en la que se determinó: “Los instrumentos de derechos humanos vigentes en Costa Rica, tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, privan por sobre la Constitución”. Asimismo, en la sentencia n. 9685-2000, la jurisdicción constitucional dispuso un valor vinculante: “no solamente convenciones, tratados o acuerdos, formalmente suscritos y aprobados conforme al trámite constitucional mismo, sino cualquier otro instrumento que tenga la naturaleza propia de la protección de los Derechos Humanos, aunque no haya sufrido ese trámite, tiene vigencia y es aplicable en el país”.
En segundo plano, la evolución de la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido determinada por la jurisprudencia de la Corte IDH. Desde los primeros años de actividad los jueces constitucionales no solo han hecho referencia al texto de la Convención Americana, sino a la jurisprudencia convencional, por ejemplo, en materia de derecho de defensa, garantías del debido proceso y a una duración razonable del proceso, derecho a un recurso efectivo, derechos de los privados de libertad, derecho de propiedad, libertad de expresión, derechos de los extranjeros y derechos sociales. En esta interacción se puede citar la sentencia n. 2313-1995 donde se declaró la inconstitucional de la ley n. 4420 del 22 de septiembre de 1965 que establecía la
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inscripción obligatoria al colegio profesional para el ejercicio del periodismo. Con fundamento en la Opinión Consultiva n. OC-85 del 13 de noviembre de 1985 donde la Corte IDH determinó que el requisito de exigir la inscripción obligatoria es incompatibles con la libertad de información regulada en el artículo 13 de la Convención Americana. En este caso la declaratoria de inconstitucionalidad se fundamentó utilizando no solo el texto de la Convención Americana sino una opinión consultiva.
Un tercer elemento que evidencia la actualidad del argumento viene determinado por el control de convencionalidad, técnica de colaboración y cooperación entre los dos niveles de jurisdicciones. El control de convencionalidad en sede nacional fue formalizado en la sentencia Almonacid Arellano vs. Chile6, en donde se determinó que cuando un Estado ha suscrito la Convención Americana los jueces deben asegurar su efecto útil. En este sentido, los jueces nacionales no solo deben de llevar a cabo un control de constitucionalidad sino de convencionalidad ex officio entre las normas nacionales y la Convención Americana. En ese control, el juez deberá de tener en cuenta no solo el derecho convencional sino la jurisprudencia de la Corte. Por otra parte, la Corte de San José en la sentencia Radilla Pacheco vs. México formalizó la técnica de la interpretación conforme a la Convención Americana que deben de llevar a cabo las autoridades nacionales7. Esta obligación incluye las Cortes Constitucionales quiénes
deben efectuar no solo un control de convencionalidad sino interpretar las normas nacionales en modo compatible con la Convención Americana y con los estándares establecidos por la Corte IDH.
En este sentido, se pretende estudiar el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en particular modo la estructura, funcionamiento y competencias de sus órganos: Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ello es fundamental para poder analizar la relación que existen entre la jurisdicción interamericana y las Cortes o Tribunales Constitucionales a fin de determinar la existencia de un diálogo jurisprudencial. Además, nos cuestionamos si aspectos como la el control de convencionalidad y la técnica de la interpretación conforme a la Convención Americana
6 Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154.
7 Corte IDH. Caso Radilla Pacheco vs. México. Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costa. Sentencia del 23 de noviembre del 2009. Serie C. No. 209.
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son herramientas que pueden fomentar esa cooperación, diálogo convencional entre jurisdicciones y permitirían la creación de estándares mínimos de protección que puedan conformar un «ius commune constitucional» en América Latina en materia de derechos fundamentales8.
8 Sobre el tema en América Latina se puede ver el reciente estudio de: BOGDANDY, Armin Von, FERRER MAC-GREGOR Eduardo, MORALES ANTONIAZZI Mariela (coords). La Justicia Constitucional y Internacionalización. ¿Hacia Un Ius Constitucionale Commune En América Latina?, tomos I y II. Ed. UNAM, 2010.
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PRIMERA PARTE
EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Y LA INTERPRETACIÓN CONFORME EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS
HUMANOS
CAPITULO I
EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS.
1.1. INTRODUCCIÓN.
La finalización de la II Guerra Mundial condujo a una reacción de la comunidad internacional por instaurar un sistema de protección de los derechos del hombre. En este sentido, la promulgación de la Declaración Americana de Derechos del Hombre9 y meses más tarde, de la Declaración Universal de Derechos del Hombre y del Ciudadano, el 10 de diciembre de 1948, marcan el inicio de un proceso a través del cual, le han seguido gran cantidad de instrumentos internacionales de protección de la persona humana, de naturaleza, ya sea universal como regional.
Las Declaraciones como actos por medio de los cuales quienes emiten, proclaman su apoyo a principios de gran valor, juzgados como perdurables, se caracterizaron por ser un instrumento con un valor moral, cuyo incumplimiento no generaba responsabilidad internacional a los Estados10. En este sentido, la Asamblea General de las Naciones Unidas utilizó la Declaración Universal como un código o
9 La Declaración Americana de Derechos Humanos fue suscrita en el mes de mayo de 1948 con ocasión de la Novena Conferencia Internacional Americana, celebrada en Bogotá Colombia.
10 Cfr. ZANGHÌ Claudio. La protezione internazionale dei diritti dell’uomo. Ed. Giappichelli, Torino, 2002 p. 26.
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modelo de conducta con el fin de hacer recomendaciones a los Gobiernos e invitarlos para adoptar medidas más específicas11.
Proclamadas las primeras Declaraciones, se imponía la necesidad de adoptar tratados internacionales, a través de los cuales se contemplarán garantías para obligar a respetar los derechos en ellos proclamados en caso de incumplimiento. El proceso de evolución de las “Declaraciones a los Tratados12”, supuso la creación de gran cantidad de instrumentos aprobados por los organismos internacionales y ratificados por los Estados, que generaron un cambio en materia de exigibilidad y de responsabilidad en el ámbito internacional.
En el ámbito nivel regional de protección surgió, el sistema europeo de derechos humanos, en donde existían dos órganos: la Comisión y la Corte Europea de Derechos Humanos que funcionaron de forma complementaria hasta la entrada en vigor del Protocolo n. 11 en 1998. Posteriormente, surgió el sistema interamericano de protección –segundo sistema regional de protección- conformado en un primer momento histórico por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y posteriormente, por un órgano jurisdiccional con la creación de la Corte Interamericana.
Esa tutela es subsidiaria y complementaria a la que se ofrece en el ámbito nacional, en donde paulatinamente, los ordenamientos sentaron las bases de sistemas de control de constitucional a través del establecimiento progresivo de Cortes o Tribunales constitucionales en Europa, tras la finalización de la segunda posguerra y que posteriormente, tuvieron un importante auge en América Latina. Así, la institución de órganos de justicia constitucional, a nivel estatal y a nivel internacional, ha contribuido al desarrollo de la tutela de los derechos fundamentales del hombre que, ya en los siglos
11 Organización de las Naciones Unidas. Así, por ejemplo en la resolución de la Asamblea General, número 540 (VI), del 4 de febrero de 1952 denominada “Elementos esenciales para la Paz”, invitó a todas las naciones, a reconocer la garantía de la dignidad y el valor de la persona humana y la importancia capital que en consecuencia tiene el favorecer la libertad de expresión, la libertad religiosa y el respeto absoluto de todos los otros derechos fundamentales proclamadas en la Declaración Universal.
12 Un tratado internacional es un acuerdo internacional que celebran dos o más Estados u otras personas internacionales, y que se encuentra regido por el Derecho Internacional. Ver en este sentido, la parte I.2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
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precedentes, habían estado a menudo al centro de la historia constitucional de Gran Bretaña y que habían conseguido importantes éxitos con la revolución americana13.
El extender a la esfera internacional, el respeto de los derechos humanos, tradicionalmente disciplinado en el derecho interno, significó superar el principio clásico de soberanía, entendido “como el poder supremo sobre los ciudadanos y súbditos, independientemente de las leyes”14, que comprendió la restricción a las
competencias de los Estados, lo que generó la dificultad de excluir el respeto y la defensa de los derechos de los ciudadanos del ámbito de los que pertenecen esencialmente a la jurisdicción interna de los Estados15 . La soberanía de los Estados, si bien sigue siendo un principio reconocido por el orden internacional, que no ha sido desplazado por el fenómeno de creación de las organizaciones internacionales, ni por el reconocimiento de la dignidad de la persona y el acceso directo de las víctimas a las instancias internacionales de protección, símbolos de las transformaciones del orden internacional actual, sí ha quedado “erosionada y relativizada por el desarrollo normativo que ha seguido a las disposiciones de la Carta ONU en materia de derechos humanos, ya que en el derecho internacional contemporáneo, todos los Estados tienen la obligación jurídica, ómnium y erga omnes, de respetar los derechos fundamentales de toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción”16. Por consiguiente, cuando un
Estado violenta una obligación de derecho internacional, de respetar los derechos humanos de quien se encuentren bajo su jurisdicción, no podrá sustraerse de su responsabilidad internacional, con el pretexto de que es un asunto esencialmente de su jurisdicción interna (domestic jurisdiction).
En este sentido, la tutela jurisdiccional de los derechos no es una competencia exclusiva de los ordenamientos nacionales a través de las jurisdicciones constitucional y ordinaria, sino que puede ser llevada a cabo, en Europa por ejemplo a nivel
13PIZZORUSSO Alessandro. “Justicia Constitucional y tutela jurisdiccional de derechos”. Extracto de la Lección Magistral Inaugural, impartida el 16 de enero del 2012 en el Aula Magna Histórica de la Facultad de Derecho, de la Universidad de Pisa, en la primera edición del Curso de Alta Formación en Justicia Constitucional y Tutela Jurisdiccional de los Derechos.
14 Cfr. BELLOLI Paola. L’antinomia fra sovranità e diritto, p. 150. En CAPELLETTI Franco Alberto (coord.). Diritti Umani e Sovranità. Per una ridefinizione del politico. Ed. Giappichelli, Torino, 2000. 15 NIKKEN, Pedro. La Protección Internacional de los Derechos Humanos: Su desarrollo progresivo. Ed. Civitas – Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1ra. Edición, 1987, p. 62.
16 CARILLO SALCEDO, Juan Antonio, Soberanía de los Estados y Derechos Humanos en Derecho Internacional Contemporáneo. Ed. Tecnos, España, 1995 p. 20.
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internacional por la Corte Europea de Derechos Humanos y a nivel comunitario, por la Corte de Justicia de la Unión Europea. Esa tutela constituye, desde un punto de vista general, todo aquel complejo de actividades que son realizadas mediante la aplicación de reglas de tipo procesal que un particular tipo de sujeto puede imponer, asumiendo el rol de juez entre los contendientes, o aquél de una autoridad que asegure la aplicación de oficio de una regla impuesta por una autoridad soberana en el marco de un sistema de reglas sobre las cuales los sometidos a un ordenamiento jurídico reconocen su autoridad17.
El presente capítulo tiene por objeto estudiar en el ámbito de la tutela jurisdiccional de los derechos en «sede internacional», la organización y funcionamiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el cual tiene como fundamento el texto de la Convención Americana. Para ello, se analizarán la estructura y competencias de los órganos que lo componen, en particular modo, la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con la finalidad de comprender la evolución que ha tenido la tutela supranacional de los derechos humanos en América Latina que tiene como fundamento normativo la Convención Americana caracterizada por Cappeletti como un instrumento de justicia constitucional transnacional18. Por otra
parte, se evidenciarán los retos más importantes que enfrenta el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en el siglo XXI, a fin de garantizar una tutela judicial efectiva.
17 PIZZORUSSO, Alessandro. “Justicia Constitucional y tutela jurisdiccional de derechos”. Extracto de la Lección Magistral Inaugural, impartida el 16 de enero del 2012 en el Aula Magna Histórica de la Facultad de Derecho, de la Universidad de Pisa.
18 CAPPELLETTI Mauro. Dimensioni della giustizia nelle società contemporanee. Ed. Il Mulino, Bologna, 1994, p. 54.
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1.2. EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS HUMANOS.
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos –en adelante Sistema IDH- tiene su origen y desarrollado al interno de la Organización de Estados Americanos (OEA)19. Esta organización regional nace en 1949 con la promulgación de la Carta de la Organización de Estados Americanos como sucesora de anteriores iniciativas. En 1890 se creaba la Unión Internacional de Repúblicas Americanas que en el año 1910 se transformó en la Unión Panamericana20.
En Europa, tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial y como consecuencia de las atrocidades cometidas se desarrolló una constante tendencia a materializar en cartas constitucionales, la preocupación por proteger los derechos fundamentales, situación que ha permitido su internacionalización y deja de lado, la posibilidad de que este tema fuera tratado en forma exclusiva, por las diferentes estructuras jurídicas internas. De hecho, estas últimas han ido incorporando los principios fundamentales en materia de protección de derechos humanos como “garantías constitucionales”21.
En América Latina, el camino hacia un tratado regional de protección fue mucho más prolongado en comparación al proceso europeo, debido a la dificultad de conciliar los diferentes intereses de los países latinoamericanos sumergidos durante varias décadas en dictaduras o gobiernos totalitarios. En la Conferencia Interamericana sobre
19 Sobre el Sistema Interamericano de Derechos Humanos existe una vasta bibliografía dentro de la que se puede citar: FAÚNDEZ LEDESMA, Héctor. El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, aspectos institucionales y procesales. San José, Costa Rica. IIDH, 3. da Edición, 2005. GARCÍA RAMÍREZ Sergio. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. México D.F, UNAM, 2007, Tomos I –VI. MEDINA Cecilia y NASH Claudio. Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Introducción a sus mecanismos de protección. Centro de Derechos Humanos, Universidad de Chile, 2007. RODRÍGUEZ RESCIA Víctor. El Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. En: http://www.cidh.org/Basicos/Introduccion.htm. PIZA ESCALANTE Rodolfo y TREJOS SALAS Gerardo. Derecho Internacional de los Derechos Humanos: La Convención Americana. Ed. Juricentro, San José, Costa Rica, 1989. VENTURA ROBLES Manuel. Estudios sobre el Sistema Interamericano de protección de los derechos humanos. Tomo I y II. San José, Costa Rica. IIDH, 2007. 20 Sobre los antecedentes históricos de la Organización de Estados Americanos se puede ver: FALOMIR LOCKHART Nicolás. Introducción al Sistema Interamericano con especial referencia a la Organización de Estados Americanos, p. 340 ss. En CONSANI Norberto. (coord.) Nuevo desarrollos del Derecho Internacional. Ed. La Plata: Instituto de Relaciones Internacionales, Argentina, 2011.
21 Cfr. FIX ZAMUDIO Héctor. El derecho internacional de los derechos humanos en las Constituciones latinoamericanas y en la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Año 25, n. 75, 1992, p. 749 – 784.
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Problemas de la Guerra y de la Paz celebrada en Chapultepec, México (1945) se proclamó la adhesión de las Repúblicas americanas a los principios democráticos y se reconoció la posibilidad de establecer un sistema de protección internacional regional de los derechos humanos.22 En este mismo sentido, se encomendó al Comité Jurídico Interamericano, la redacción de un anteproyecto de Declaración de Derechos y Deberes Internacionales del Hombre.
Posteriormente, en la novena Conferencia Internacional Americana, celebrada en Bogotá, Colombia, en el mes de marzo de 1948, los Estados americanos adoptaron dos importantes instrumentos jurídicos en materia de Derechos Humanos: la Carta de la Organización de los Estados Americanos23 (que sustituyó la Unión Panamericana), y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada el 2 de mayo de 1948, siete meses antes de la adopción de la Declaración Universal de Derechos Humanos24. Además, se aprobó el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (conocido como Pacto de Bogotá).
La Declaración Americana constituye un complemento indispensable de la Carta de la OEA -en cuanto ésta última no contempla un catálogo de derechos fundamentales- y fue concebida como un “sistema inicial de protección” que los Estados americanos consideraron adecuado en el momento de adoptarla25. En ella, se tutela el derecho a la
vida (art. 4), el derecho a la integridad personal (art. 5), la prohibición de la esclavitud y servidumbre (art. 6), el derecho a la libertad personal (art. 7), garantías judiciales (art. 8), principio de legalidad y retroactividad (art. 9), derecho a indemnización (art. 10), protección de la honra y de la dignidad (art. 11), libertad de conciencia y religión (art. 12), libertad de pensamiento y de expresión (art. 13), derecho de rectificación y respuesta (art. 14), derecho de reunión y libertad de asociación (arts. 15 y 16), protección a la familia (art. 17), derechos del niño (art. 19), derecho a la nacionalidad (art. 20), derecho a la propiedad privada (art. 21), derechos políticos (art. 23), igualdad
22 NIKKEN Pedro. La Protección Internacional de los Derechos Humanos: Su desarrollo progresivo. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Ed. Civitas, S.A., 1ra. Edición, 1987, p. 41.
23 La Carta de la OEA fue suscrita el 30 de abril de 1948, y entró en vigor desde el 13 de diciembre de 1951. Ella ha sido objeto de dos importantes reformas, introducidas por el Protocolo de Buenos Aires, suscrito en dicha ciudad el 27 de febrero de 1967 y en vigor desde el 27 de febrero de 1970, y por el Protocolo de Cartagena de Indias, suscrito el 5 de diciembre de 1985, y en vigor desde el 16 de noviembre de 1988.
24 Adoptada el 10 de diciembre de 1948 en París, Francia. 25 FAUNDEZ LEDESMA Héctor, op cit., p. 48.
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ante la ley (art. 24), protección judicial (art. 25) y el desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales (art. 26). La principal limitación que presentó dicho instrumento, fue carecer de carácter vinculante para los Estados. En este sentido, se ha sostenido que muchos de los derechos contenidos en la Declaración Americana, tienen la categoría de costumbre internacional o que ella enuncia principios generales del Derecho Internacional, reconocidos por los Estados americanos.26
Por su parte, los artículos 2 y 3 de la Carta de la OEA disponen cuáles son sus propósitos y principios. De una lectura integral de ambas disposiciones se evidencia que el desarrollo, la seguridad, la paz, la democracia y los derechos humanos son objetivos prioritarios que deben guiar e informar sus actuaciones. Ellos se encuentran entrelazados a través del diálogo político, la inclusión, la cooperación a través de instrumentos jurídicos y de seguimiento establecidos en la organización. Una nueva etapa de integración americana nacía con los primeros pasos de la Organización de los Estados Americanos, la cual se configura como una organización internacional que se integraba como organismo regional en el seno del Sistema de las Naciones Unidas. La constitución de la OEA es un hito trascendente en la evolución del Sistema IDH, ya que ella es el eje coordinador de las distintas instituciones, una suerte de columna vertebral del sistema27.
En el seno de la OEA, en el marco de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, se encomendó a un Consejo Interamericano de Jurisconsultos, la tarea de elaborar un proyecto de Convención sobre Derechos Humanos y se acordó por medio de la resolución VIII crear la Comisión Interamericana de Derechos Humanos cuya función sería la de promover el respeto de derechos humanos en la región28. En sus primeros años, este órgano tuvo una condición jurídica bastante ambigua, pues carecía de bases constitucionales sólidas para actuar contra la voluntad de los Estados29.
26 Corte IDH. Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de 1989. Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y deberes del Hombre en el marco del artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Tesis de los gobiernos de Costa Rica y Uruguay, párr. 11, 14 ii), y 18.
27 FALOMIR LOCKHART Nicolás, op. cit. p. 342.
28 Dicha Reunión se celebró en Santiago de Chile del 12 al 18 de agosto de 1959. 29 FAUNDEZ LEDESMA Héctor, op. cit. p. 51.
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Posteriormente, en la Conferencia Especializada Interamericana de Derechos Humanos que llevada a cabo en la ciudad de San José en Costa Rica se suscribió, el 22 de noviembre de 1969, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (denominado como Pacto de San José)30. En ella se tutela el derecho a la vida (art. 4), el derecho a la integridad personal (art. 5), la prohibición de la esclavitud y servidumbre (art. 6), derecho a la libertad personal (art. 7), garantías judiciales (art. 8), principio de legalidad y de retroactividad (art. 9), derecho a la indemnización (art. 10), protección de la honra y de la dignidad (art. 11), libertad de conciencia y de religión (art. 12), libertad de pensamiento y de expresión (art. 13), derecho de rectificación y respuesta (art. 14), derecho de reunión (art. 15), libertad de asociación (art. 16), protección a la familia (art. 17), derecho al nombre (art. 18), derechos del niño (art. 19), derecho a la nacionalidad (art. 20), derecho a la propiedad privada (art. 21), derecho de circulación y residencia (art. 22), derechos políticos (art. 23), igualdad ante la ley (art. 24), protección judicial (art. 25), derechos económicos, sociales y culturales y su desarrollo progresivo (art. 26).31
La Convención Americana no solo fortaleció las funciones de la Comisión IDH que le habían sido reconocidas a través de una serie de resoluciones, sino que creó la Corte Interamericana de Derechos Humanos de conformidad con lo dispuesto en los artículos 52 y siguientes. En la Asamblea General de la OEA celebrada en La Paz, Bolivia, en 1979, se aprobó el Estatuto de la Corte Interamericana (resolución n. 448) en cuyo artículo primero, se le define a como “una institución judicial autónoma que tiene por objeto la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos es junto con la Comisión IDH, la principal institución creada por la OEA para la protección de los derechos humanos en la región. En la conformación de este sistema tuvo una gran influencia comparable al Sistema Europeo de Protección –primer sistema internacional regional en el mundo- en donde existían dos órganos: la Comisión y la Corte Europea de Derechos Humanos
30 La Convención Americana de Derechos Humanos entró en vigor el 18 de julio de 1978.
31 Sobre la Convención Americana se puede ver el reciente estudio de: VÍQUEZ CASTILLO Fernando, RODRÍGUEZ LOAIZA Olmán ARGUEDAS RODRÍGUEZ Graciela. Convención Americana sobre Derechos Humanos: anotada y concordada con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Corte Suprema de Justicia, San José, Costa Rica, 2013.
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hasta la entrada en vigor del Protocolo n. 11, el 1 de noviembre de 1998 que suprimió la competencia de la primera y permitió el acceso directo del individuo.
En el Sistema Interamericano, existe la Comisión IDH –órgano cuasi jurisdiccional- que actúa como órgano de primera instancia para las víctimas de violaciones a los derechos humanos. En segundo plano actúa la Corte IDH –órgano jurisdiccional- en aquellos casos, en donde el Estado haya aceptado su competencia contenciosa tal y como lo exige el 62 de la Convención Americana, pronunciando sentencias vinculantes sobre los casos que le son sometidos por la Comisión o por el Estado afectado.
Los Estados que fundaron la OEA en 1948 fueron 2132, actualmente cuenta con
35 miembros33 en cuya jurisdicción habitan más de 550 millones de personas. La sede
de la organización se ubica en Washington D.C. y está conformada por una Asamblea General, en donde cada Estado tiene un voto de conformidad con el artículo 53 de la Carta OEA. Además, cuenta con un Consejo Permanente, el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, el Comité Jurídico Interamericano y el Secretario General, quien es el órgano central y permanente de la OEA y es elegido por un período de 5 años por la Asamblea General. La Carta de la OEA ha sido modificada en cuatro oportunidades por diferentes protocolos de reformas: Buenos Aires, en 1967; Cartagena de Indias, en 1985; Washington, en 1992, y Managua, en 1993. Actualmente existen varios proyectos de modificación de las competencias de la Comisión IDH.
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos puede ser considerado un «sistema bifronte» en la medida que presenta dos caras de protección internacional34. Por un lado, aparecen las competencias que, en materia de derechos humanos, posee la OEA respecto de todos sus miembros con independencia de que hayan suscrito la
32 Los Estados fundadores de la Organización de Estados Americanos fueron: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de América, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.
33 Los Estados miembros que conforman actualmente la Organización de Estados Americanos son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Chile, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. 34 PIZZOLO Calogero. Sistema Interamericano. La denuncia ante la Comisión Interamericana. El Proceso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Informes y jurisprudencia. Ed. Ediar, Buenos Aires, 2007, p. 11 ss.
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Convención Americana y aceptado la competencia contenciosa. Así, por ejemplo, la Comisión IDH no puede someter un caso ante la Corte IDH y éste mucho menos determinar su responsabilidad internacional en contra países como Estados Unidos y Canadá. Por el otro, se encuentran los organismos y procedimientos previstos en la Convención Americana y otros instrumentos conexos, y que solo son aplicables a los Estados partes. Lo anterior es una diferencia con el Sistema Europeo de Protección a partir de la entrada en vigor del Protocolo n. 11, pues una vez que los Estados han suscrito la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, aceptan la competencia contenciosa del Tribunal Europeo cuya sede es en Estrasburgo.
En síntesis, la evolución y el desarrollo normativo e institucional del Sistema Interamericano de Derechos Humanos puede ser enmarcada en cinco etapas básicas. La primera, la de los antecedentes del sistema, fue marcada por la mezcla de instrumentos de efectos jurídicos variables (convenciones y resoluciones hacia determinadas situaciones o categoría de derechos) La segunda, la de la formación del Sistema Interamericano de Protección, se caracterizó por el rol solitariamente protagónico de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la gradual expansión de las facultades. La tercera, la de la institucionalización convencional del sistema, evolucionó a partir de la entrada en vigor de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La cuarta etapa, que se desarrolla a partir del inicio de la década de los ochenta, es la de la consolidación del sistema de protección, mediante la construcción jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la adopción de los dos Protocolos Adicionales a la Convención Americana, respetivamente sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1988) y sobre la Abolición de la Pena de Muerte (1990). A esos Protocolos se suman las Convenciones interamericanas sectoriales, como la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1985), la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (1994), la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (1994) y la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (1999), además de otras iniciativas relevantes. En la actualidad, tiene lugar una quinta etapa, que se podría denominar de perfeccionamiento del mecanismo de protección de la Convención Americana en ese inicio del siglo XXI; se refleja en los cambios recientes y
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significativos introducidos en sus Reglamentos, tanto por la Comisión como por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El leitmotiv de esas reformas se resumen en el fortalecimiento de la capacidad procesal internacional de los individuos en los procedimientos bajo la Convención Americana sobre Derechos Humanos35.
1.3. LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos -en adelante Comisión IDH- es un órgano autónomo de la Convención Americana y de la OEA, con sede en Washington D. C. y es uno de los dos órganos del Sistema Interamericano responsable de la promoción y protección de los derechos humanos junto con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya sede se ubica en San José de Costa Rica36.
Los antecedentes históricos de la Comisión IDH se remontan al mes abril de 1948 cuando la Organización de Estados Americanos aprobó la Declaración Americana de Derechos Humanos y la Carta OEA. Esta última, en su artículo 106 dispone la creación de “una Comisión Interamericana de Derechos Humanos que tendrá como función principal, la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como órgano consultivo de la organización en esta materia”. No obstante, no es sino hasta el mes de abril de 1959 que se aprobó en Santiago de Chile la “Resolución VIII en la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores” que creó formalmente la Comisión IDH, quien celebró su primer período de sesiones en 1960.
El entonces Consejo de la OEA aprobó el Estatuto de la Comisión el 25 de mayo de 1960, el cual regulaba aspectos de organización y funcionamiento37. El numeral 2 establecía que la Comisión es “entidad autónoma” de la OEA y a la vez que debía entenderse por derechos humanos los consagrados en la Declaración Americana. No obstante, el Estatuto no se refería a la posibilidad que tramitara y resolviera denuncias
35 Esta clasificación es propia del ex presidente de la Corte IDH y actualmente juez de la Corte Internacional de Justicia CANÇADO TRINDADE Antônio. El Sistema interamericano de protección de los derechos humanos (1948 – 2002), p. 147. En AA.VV. La protección internacional de los derechos humanos en los albores del siglo XXI. Ed. Deusto, Bilbao, 2003.
36 Sobre las actividades que lleva a cabo la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se puede ver su último informe de labores correspondiente al 2012 el cual se encuentra disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2012/indice.asp
37 El primer Estatuto de la Comisión IDH figura en documentos OEA/Serie L/VII del 26 de septiembre de 1960.
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individuales, por lo que desde su primer período de sesiones, la Comisión resaltó la importancia de llegar a poseer dicha competencia y así lo hizo saber a los órganos políticos de la OEA38.
Con base en una interpretación extensiva del artículo 9 inciso b) del antiguo Estatuto, la Comisión IDH inició estudios sobre la situación de los derechos humanos, formulando recomendaciones a los gobiernos respectivos. En esas circunstancias, y dado que las dictaduras violaban los derechos humanos en gran escala y de manera sistemática, la Comisión utilizó como principal mecanismo para abordar tales violaciones la preparación y publicación de informes sobre países. En ellos se revisaba la situación general de los derechos humanos en determinados países, con especial atención a los atentados contra el derecho a la vida, a la práctica de la tortura y la detención arbitraria de personas. Durante sus primeros años de funcionamiento, la Comisión elaboró informes sobre Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y República Dominicana39. Para poder realizar esos informes comenzó a realizar visitas in situ, contabilizando al 2012 más de 106 a los Estados Miembros de la Organización40.
En sus primeros años, tuvo una condición jurídica bastante ambigua, pues carecía de bases convencionales sólidas para actuar en contra de la voluntad de los Estados, incluso, algunos de estos objetaron que un órgano de esa naturaleza pudiera crearse en el marco de una simple Reunión de Consulta sin que mediara una reforma de la Carta OEA o la adopción de un tratado41. En su primer etapa el Sistema
Interamericano se caracterizó por carecer de bases sólidas y por estar plagado de ambigüedades que –en el mejor de los casos- solo permitía a la Comisión IDH actuar
38 En su primer período de sesiones la Comisión IDH le hizo saber a los órgano políticos del Sistema de la Organización de Estados Americanos que sus facultades no le permitirían realizar la misión que los pueblos de América pueden esperar de ella en defensa de los derechos humanos, pues ha considerado que su deber no debe limitarse a la simple promoción del respeto de esos derechos, sino que está obligada a cuidar que ellos no se sean violados. En OEA/Ser. L./VIII. 1 Doc. del 14 de marzo de 1961.
39 GONZALES MORALES Felipe. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos: antecedentes, funciones y otros aspectos, p. 34 y ss. En Anuario de Derechos Humanos. Facultad de Derechos Humanos, Universidad de Chile, n. 5, 2009.
40 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe Anual de Labores del 2012. 41 FAUNDEZ LEDESMA, Héctor, op. cit. p. 35.
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como instrumento de promoción de los derechos humanos, pero no como una eficaz órgano de protección de los mismos42.
Posteriormente, se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos en 1969 -la cuál entro en vigor en 1978-, la cual es el instrumento internacional de mayor importancia para el Sistema interamericano, ya que establece un bill of rigths que los Estados que la han suscrito deben respetar y garantizar y crea los órganos encargos de su protección. Al respecto, el artículo 33 de la Convención dispone: “Son competentes para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes en esta Convención: a) la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Comisión, y b) la Corte Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Corte”. Por su parte, el artículo 41 define en forma precisa las funciones de la Comisión IDH:
“La Comisión tiene la función principal de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos, y en el ejercicio de su mandato tiene las siguientes funciones y atribuciones:
a) estimular la conciencia de los derechos humanos en los pueblos de América;
b) formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos;
c) preparar los estudios e informes que considere convenientes para el desempeño de sus funciones;
d) solicitar de los gobiernos de los Estados miembros que le proporcionen informes sobre las medidas que adopten en materia de derechos humanos;
e) atender las consultas que, por medio de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, le formulen los Estados miembros en cuestiones relacionadas con los derechos humanos y, dentro de sus posibilidades, les prestará el asesoramiento que éstos le soliciten;
f) actuar respecto de las peticiones y otras comunicaciones en ejercicio de su autoridad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 al 51 de esta Convención, y
g) rendir un informe anual a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos”
En este sentido, la Comisión IDH pasó de ser un órgano con funciones meramente políticas o diplomáticas a tener importantes funciones cuasi-jurisdiccionales43 pues le corresponde tramitar las denuncias o peticiones individuales
que se presenten por la violación de algún derecho reconocido en la Convención
42 FAUNDEZ LEDESMA, Héctor. El derecho público y la protección de los derechos humanos en el sistema interamericano. En AA.VV. II Jornadas Colombo – Venezolanas de Derecho Público. Universidad Externado de Colombia y otras. Bogotá, 1996, p. 513.
43 La Corte IDH se ha referido a las “funciones cuasi-jurisdiccionales de la Comisión” en su Opinión Consultiva OC-19/05, de 28 de noviembre de 2005, Control de Legalidad en el Ejercicio de las Atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (art. 41 y 44 a 51 de la Convención Americana de Derechos Humanos), párr. 4.
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Americana y determinar a través de un examen de admisibilidad, si somete el caso a la jurisdicción de la Corte Interamericana cuando se trate de un Estado que ha aceptado su competencia contenciosa. De esta manera la Comisión es el canal a través del cual la Convención otorga al individuo el derecho de dar por sí solo el impulso inicial necesario para que se ponga en marcha el Sistema interamericano de protección.
1.3.1. Estructura y organización.
La Comisión IDH está integrada por 7 miembros que actúan de forma independiente, sin representar a ningún país en particular. El único requisito para poder ser nombrado es que se trate de “personas de alta autoridad moral y reconocida versación en materia de derechos humanos”, con lo cual no es necesario ser jurista. Cada gobierno puede proponer hasta tres candidatos que pueden ser nacionales de cualquier Estado miembro de la OEA. Corresponde a la Asamblea General de la OEA, elegir a título personal, a los miembros de este órgano de entre la lista de candidatos propuestos. La duración del mandato es de 4 años y solo podrán ser reelegidos una vez, período en el cual se les otorga inmunidad diplomática a fin de garantizar los principios de independencia e imparcialidad. Los comisionados no pueden participar en el debate o decisión sobre ninguna materia que se refiera al Estado del cual son nacionales. El régimen de incompatibilidades con el ejercicio del cargo de comisario se encuentra regulado en el artículo 4 del reglamento de la Comisión IDH44.
La Carta de la OEA, la Convención Americana, el Estatuto de la Comisión y su Reglamento representan el marco jurídico que determinan su estructura y competencias. La Directiva de la Comisión está compuesta por un Presidente, un primer Vicepresidente, y un segundo Vicepresidente, quiénes son elegidos atendiendo al criterio de antigüedad en el cargo. El mandato de los integrantes es de un año de duración y solo podrán ser reelegidos una vez –en cada período de 4 años-.
44 El cargo de miembro de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos es incompatible con el ejercicio de actividades que pudieran afectar su independencia, su imparcialidad, o la dignidad o el prestigio de dicho cargo. En el momento de asumir sus funciones los miembros se comprometerán a no representar a víctimas o sus familiares, ni a Estados, en medidas cautelares, peticiones y casos individuales ante la CIDH, por un plazo de dos años, contados a partir del cese de su mandato como miembros de la Comisión. El procedimiento para tramitar una denuncia de incompatibilidad se encuentra establecido en los incisos 2 a 4 de ese numeral.
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La sede se ubica en Washington D.C. aunque puede reunirse en cualquier otro Estado miembro de la OEA, siempre que exista la anuencia o una invitación formal. La Comisión IDH se reúne al menos dos períodos de sesiones al año y el número de sesiones extraordinarias que se considere necesarias, pues los comisionados no trabajan de forma permanente. Las sesiones son privadas a menos de que se decida lo contrario. Para que exista quórum es necesario la presencia de una mayoría absoluta de los miembros. Las decisiones se toman por mayoría de los miembros presentes, salvo excepciones.
En cuanto a su organización interna, la Comisión IDH está conformada además, por una Secretaría General que cumple tareas que le son delegadas y brinda respaldo jurídico y administrativo en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento de la Comisión45. El Secretario Ejecutivo es nombrado por el Secretario General de la OEA. La labor de asistencia que lleva a cabo el personal de este órgano, es de gran importancia, máxime si se toma en cuenta que los comisionados no llevan a cabo sus funciones de forma permanente. Por otra parte, en el reglamento que entró en vigencia en el 2000, en su organización interna, se integró formalmente un mecanismo de trabajo conformado por las relatorías y grupos de trabajo.
1.3.2. Competencia en la tramitación de una petición individual.
La Comisión IDH tiene la función de controlar la actuación de un Estado por la presunta vulneración de un derecho establecido en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre o en la Convención Americana. El primer procedimiento le permite examinar la situación general de los derechos humanos, en el territorio de un determinado Estado y preparar un informe sobre esa situación. Por su parte, el segundo procedimiento le permite conocer denuncias individuales de derechos y en caso de emitir un informe de admisibilidad de someter el caso a la jurisdicción de la Corte IDH, únicamente en aquellos supuestos en donde el Estado ha aceptado su
45 El numeral 13 de la Reglamento de la Comisión IDH dispone: “La Secretaría Ejecutiva preparará los proyectos de informe, resoluciones, estudios y otros trabajos que le encomienden la Comisión o el Presidente. Asimismo recibirá y dará trámite a la correspondencia y las peticiones y comunicaciones dirigidas a la Comisión. La Secretaría Ejecutiva podrá también solicitar a las partes interesadas la información que considere pertinente, de acuerdo con lo dispuesto en el presente Reglamento”.
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competencia contenciosa, en caso de no ser así, se emite un informe que será puesto en conocimiento de la Asamblea General de la OEA.
La tramitación de las peticiones individuales por la Comisión sigue un procedimiento que puede ser dividido en tres grandes etapas: a) trámite inicial y procedimiento de admisibilidad; b) tramitación de fondo y decisión sobre el fondo; c) eventual sometimiento del caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos46.
1.3.2.1. Requisitos de la petición individual
La legitimación activa para presentar peticiones individuales ante la CIDH corresponde a cualquier persona, grupo de personas o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la OEA, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Convención Americana. En cuanto a la naturaleza de esta disposición, se le ha entendido como una actio popularis, toda vez que permite que terceras personas actúen ante la Comisión activando el procedimiento y llevándolo adelante sin que sea siquiera necesaria la intervención de la víctima47. Lo anterior, se
justifica por las características de las violaciones de derechos humanos presentes en el continente americano, relacionadas con desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, masacres, torturas y tratos inhumanos.
Por otra parte, el artículo 45 de la Convención Americana reconoce la competencia de la Comisión IDH para tramitar denuncias interestatales, en las cuales un Estado acusa que otro Estado parte ha vulnerado algún derecho contenido en la Convención Americana, para lo cual es indispensable: a) ser Estado parte de la Convención Americana; b) haber aceptado la competencia contenciosa de la Corte IDH; c) que el Estado denunciado haya también aceptado la competencia de la Comisión.
En la petición individual, se debe indicar el nombre, la nacionalidad y firma de la persona o personas denunciantes o en el caso de que el peticionario sea una entidad no gubernamental, el nombre y firma de su representante; si el peticionario desea que su
46 GONZALES MORALES Felipe, op. cit. p. 46.
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identidad sea mantenida en reserva, medio para recibir notificaciones, una relación de los hechos denunciados, con especificaciones del lugar y la fecha en que se dio la violación de algún derecho reconocido en la Declaración Americana o en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y sus diferentes Protocolos48 y de ser posible el nombre de la víctima, así como de cualquier autoridad pública que haya tenido conocimiento de los hechos denunciados49. Además, deberá indicar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad que a continuación se analizarán. La denuncia puede ser enviada vía fax y no requiere la asistencia de un abogado. El sistema de peticiones individuales permite la presentación de denuncias colectivas.
1.3.2.2. Condiciones de admisibilidad de la denuncia.
El procedimiento de admisibilidad de un caso o de una petición individual inicia cuando la Secretaría Ejecutiva de la Comisión IDH registra la petición y acusa el recibido de la petición. Deberá realizar la revisión inicial de la petición y verificar que cumpla con los requisitos exigidos por el artículo 28 del Reglamento de la Comisión puede realizar una prevención al peticionario en el supuesto de que falte algún requisito. En caso de que el peticionario no cumpla esa prevención, se procedería a archivar la denuncia. En el 2012 la Comisión recibió 1932 denuncias de las cuales aceptó a trámite un total de 137 peticiones, y tuvo un total de 7208 peticiones de estudio al final de ese año50.
La tramitación de una denuncia individual ante la Comisión IDH tiene varias etapas. En la primera fase, se realiza un estudio de admisibilidad de la petición, es decir, se verifica el cumplimiento de requisitos de forma y fondo. Dentro de las causales para que una petición pueda ser admitida se encuentran: a) el agotamiento de los recursos internos; b) ausencia de litis pendencia c) competencia ratione materia y d) competencia ratione temporis, así como que la petición se haya sometido dentro del plazo de los 6 meses a la decisión quedó en firme en el ordenamiento interno51. Lo anterior, de
48 Artículos 44 de la Convención Americana y 23 del Reglamento de la Comisión Interamericana. 49 Artículo 28 del Reglamento de la Comisión.
50 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de Labores del 2012, p. 52 a 57. 51 Artículos 28 a 34 del Reglamento de la Comisión.
