El acceso a la información pública: análisis de la experiencia europea y española y bases para su regulación en la República del Ecuador

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(1)El acceso a la información pública: análisis de la experiencia europea y española y bases para su regulación en la República del Ecuador Arturo Guillermo Clery Aguirre. ADVERTIMENT. La consulta d’aquesta tesi queda condicionada a l’acceptació de les següents condicions d'ús: La difusió d’aquesta tesi per mitjà del servei TDX (www.tdx.cat) i a través del Dipòsit Digital de la UB (diposit.ub.edu) ha estat autoritzada pels titulars dels drets de propietat intel·lectual únicament per a usos privats emmarcats en activitats d’investigació i docència. No s’autoritza la seva reproducció amb finalitats de lucre ni la seva difusió i posada a disposici ó des d’un lloc aliè al servei TDX ni al Dipòsit Digital de la UB. No s’autoritza la presentació del seu contingut en una finestra o marc aliè a TDX o al Dipòsit Digital de la UB (framing). Aquesta reserva de drets afecta tant al resum de presentació de la tesi com als seus continguts. En la utilització o cita de parts de la tesi és obligat indicar el nom de la persona autora. ADVERTENCIA. La consulta de esta tesis queda condicionada a la aceptación de las siguientes condiciones de uso: La difusión de esta tesis por medio del servicio TDR (www.tdx.cat) y a través del Repositorio Digital de la UB (diposit.ub.edu) ha sido autorizada por los titulares de los derechos de propiedad intelectual únicamente para usos privados enmarcados en actividades de investigación y docencia. No se autoriza su reproducción con finalidades de lucro ni su difusión y puesta a disposición desde un sitio ajeno al servicio TDR o al Repositorio Digital de la UB. No se autoriza la presentación de su contenido en una ventana o marco ajeno a TDR o al Repositorio Digital de la UB (framing). Esta reserva de derechos afecta tanto al resumen de presentación de la tesis como a sus contenidos. En la utilización o cita de partes de la tesis es obligado indicar el nombre de la persona autora. WARNING. On having consulted this thesis you’re accepting the following use conditions: Spreading this thesis by the TDX (www.tdx.cat) service and by the UB Digital Repository (diposit.ub.edu) has been authorized by the titular of the intellectual property rights only for private uses placed in investigation and teaching activities. Reproduction with lucrati ve aims is not authorized nor its spreading and availability from a site foreign to the TDX service or to the UB Digital Repository. Introducing its content in a window or frame foreign to the TDX service or to the UB Digital Repository is not authorized (framing). Those rights affect to the presentation summary of the thesis as well as to its contents. In the using or citation of parts of the thesis it’s obliged to indicate the name of the author..

(2) El acceso a la información pública:. análisis de la experiencia europea y española y bases para su regulación en la República del Ecuador. Arturo Guillermo Clery Aguirre. Barcelona, septiembre de 2015.

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(4) Facultad de Biblioteconomía y Documentación. Programa de doctorado. Información y documentación en la sociedad del conocimiento. El acceso a la información pública:. análisis de la experiencia europea y española y bases para su regulación en la República del Ecuador. Tesis doctoral que presenta Arturo Guillermo Clery Aguirre para optar al título de doctor por la Universidad de Barcelona. Directora: Dra. Laura Díez Bueso. Barcelona, septiembre de 2015.

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(6) Agradecimientos La presente investigación no hubiese sido posible sin el apoyo de las siguientes personas, con quienes quedo eternamente agradecido: . Gracias a Dios y mi familia.. . La Universidad Estatal Península de Santa Elena, especialmente a su Rector Ing. Jimmy Candell Soto, y Decano de la Facultad de Ciencias Sociales Lcdo. Guillermo Santa María Suárez, por el apoyo incondicional brindado a sus docentes, en beneficio de la institución.. . La Universidad de Barcelona, donde he encontrado grandes maestros y amigos, especialmente al Coordinador del programa doctoral, Dr. Mario Pérez-Montoro Gutiérrez, que siempre estuvo presto a colaborar durante todo el desarrollo de mi tesis.. . Especial agradecimiento a mi Directora de tesis, Dra. Laura Díez Bueso, sin su consejo y guía no hubiese sido posible terminar la presente investigación.. Arturo Clery Aguirre. 5.

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(8) Dedicatoria. A Camilita…. 7.

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(10) Sumario. PARTE I Marco instrumental.............................................................................................. 15. Capítulo 1 Introducción……………………………………………………………….......... 17. 1.1. Justificación e interés de la investigación …………………………………... 17. 1.2. Objetivos de la investigación ……………………………………………….. 19. 1.2.1. Objetivo General ………………………………………………………... 19 1.2.2. Objetivos Específicos ………………………………………………….... 21. 1.3. Metodología de la investigación ……………………………………………. 22. 1.4. Estructura de la investigación ………………………………………………. 25. PARTE II Evolución del acceso a la información pública en el continente europeo ....... 29. Capítulo 2 El acceso a la información pública en el Consejo de Europa ……………….. 35 2.1. Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos oficiales (2002) …………………………………... 35. 2.2. El Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos (2009) ……………………………………………………………... 38. Capítulo 3 El acceso a la información pública en la Unión Europea ……………………. 43. 3.1. El Tratado de Maastricht, la Declaración de Birmingham y el Consejo de Edimburgo (1992) ……………………………………………………….... 44. 3.2. Código de Conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión (1993) ……………………………………….... 46. 3.3. Decisión sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (1994). 49. 3.4. Decisión relativa al acceso del público a los Documentos del Parlamento Europeo (1997). 50. 3.5. El Tratado de Ámsterdam (1997) …………………………………………... 52 3.6. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000) ……. 9. 54.

(11) 3.7. El acceso público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (2001) ……………………………………………………… 58 3.8. Normas de aplicación del Reglamento de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (2001) ……………… 69 3.9. El acceso a la información en el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa propuesto por el Defensor del Pueblo (2001) …………….. 73. 3.10. La fallida Constitución Europea (2004) ……………………………………. 82 3.11. El Tratado de Lisboa (2007) ……………………………………………..…. 84. PARTE III Evolución del acceso a la información pública en España …………………... 87. Capítulo 4 Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. 93. 4.1. La naturaleza jurídica del acceso a la información pública ……………….... 96. 4.2. Objeto, sujetos, publicidad activa y portal de la transparencia ……………... 107. 4.3. Procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso …………………….. 130 4.4. Límites del derecho de acceso a la información pública ………………….... 148. 4.5. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno …………………………….. 159. 4.6. Entrada en vigor de las normas de transparencia y acceso a la información pública 174. Capítulo 5 El acceso a la información en el régimen jurídico de las administraciones públicas …………………………………………………………………………. 181. 5.1. Sujetos y objeto del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos. 182. 5.2. Aspectos formales del ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos ………………………………………………….. 186. 5.3. Límites al acceso de los archivos y registros administrativos …………….... 187. 5.4. Obstáculos al acceso a la información …………………………………….... 193. Capítulo 6 El acceso a la información pública de los representantes municipales ……... 199. 6.1. Conveniencia de normativas propias en los Ayuntamientos ……………….. 202. 10.

(12) 6.2. Procedimiento y trámites para la puesta de la documentación a disposición del interesado ……………………………………………………………….. 204. 6.3. La concesión por silencio y límites del derecho …………………………… 206 6.4. El acceso a la información frente a la protección de datos de carácter personal ……………………………………………………………………... 208. 6.5. El derecho a obtener copias de documentos y el deber de reserva …………. 210. 6.6. Recursos contra la denegación del derecho de acceso a la información …… 213. Capítulo 7 El derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente ……... 215. 7.1. Objeto y límites del derecho de acceso ……………………………………... 218. 7.2. Sujetos, contenido y publicación activa de la Ley ………………………….. 222. Capítulo 8 El acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos ……………. 227 8.1. Igualdad, accesibilidad, notificación y canales de acceso a los servicios ….. 228 8.2. El expediente electrónico y su acceso al estado de tramitación ……………. 231 8.3. Interoperabilidad y seguridad jurídica …………………………………….... 232. 8.4. Ventanillas únicas, documento administrativo, copia y firma electrónica …. 235. 8.5. Estándares abiertos y catálogo de servicios electrónicos …………………... 238 8.6. Sede administrativa y registro electrónico ………………………………….. 239. 8.7. Existencia de planes para el cumplimiento de la Ley ………………………. 242. Capítulo 9 Otras normas españolas de acceso a la información pública ………………... 245. 9.1. Reutilización de la información del sector público ………………………… 245 9.2. Medidas de impulso de la sociedad de la información ……………………... 11. 248.

(13) PARTE IV El acceso a la información pública en la República del Ecuador ………….... 251. Capítulo 10 Características generales de la desactualizada normativa de acceso a la información pública en la República del Ecuador ………………………….... 259. 10.1. Alcance del acceso a la información en poder de las entidades públicas …. 262. 10.2. Garantías procedimentales ……………………………………………….... 267. 10.3. La obligación de publicar activamente la información pública ………….... 269. 10.4. Límites al acceso a la información pública ………………………………... 272. 10.5. Apelaciones y recursos de la LOTAIP ……………………………………. 275 10.6. Sanciones y protecciones a los responsables de suministrar información .... 278. 10.7. La Defensoría del Pueblo en la LOTAIP ………………………………….. 280. Capítulo 11 Principios generales para una nueva normativa de acceso a la información pública …………………………………………………………………………... 285. 11.1. El derecho de la información …………………………………………….... 285. 11.2. El acceso a la información pública como derecho fundamental …………... 289. 11.3. El derecho de acceso a la información pública ……………………………. 292. 11.4. Sujetos y objetos del derecho de acceso a la información pública ………... 296. 11.5. Necesidad de una ley que regule el derecho de acceso, garantizándolo mediante una autoridad independiente ……………………………………. 298. 11.6. Obligación de publicación activa y facilitación del acceso ……………….. 302. 11.7. La necesidad de cambio de cultura administrativa ………………………... 306. 11.8. Jerarquización de las normas de acceso a la información y protección para los denunciantes …………………………………………………………... 308 11.9. Limitaciones al ejercicio del derecho de acceso …………………………... 311. 11.10. Procedimientos principales para la atención satisfactoria de solicitudes de acceso a la información ………………………………………………….... 318. 11.11. Atención en la mayor medida posible a lo solicitado y tipos de respuestas .... 320. 11.12. Notificación de la existencia de recursos y otros requisitos ………………. 322. 12.

(14) PARTE V Conclusiones ……………………………………………………………………. 325. I. Sobre el acceso a la información pública en el continente europeo ………. 327. 1. Sobre el acceso a la información pública en el Consejo de Europa ………….. 327 2. Sobre el acceso a la información pública en la Unión Europea ……………… 328 2.1. Sobre la normativa de la Unión Europea ………….………………..….... 328. 2.2. Sobre el Defensor del Pueblo ……………………………………………. 333. II. Sobre el acceso a la información pública en España ……………………... 335. 1. Sobre la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. 335. 2. Sobre el acceso a la información en el régimen jurídico de las administraciones públicas. 340. 3. Sobre el acceso a la información pública de los representantes municipales .... 341. 4. Sobre el acceso a la información pública en materia de medio ambiente ……. 343 5. Sobre el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos …….... 344. 6. Sobre la reutilización de la información en el sector público ……………….... 346. III. Sobre el acceso a la información pública en la República del Ecuador. 347. 1. Necesidad de nueva normativa en el renovado marco constitucional ecuatoriano. 347. 2. Sobre el objeto del derecho de acceso a la información …………………….... 348. 3. Sobre los sujetos del acceso a la información ………………………………... 350 4. Sobre el procedimiento del acceso a la información pública ………………… 352 5. Sobre la publicidad activa en el acceso a la información …………………….. 354. 6. Sobre los límites del acceso a la información pública ………………………... 355. 7. Sobre la protección de datos personales ……………………..……………….. 357. 8. Sobre los recursos y apelaciones ……………………………………………... 358 9. Sobre un órgano independiente garante del acceso a la información y régimen de sanciones ………………………………………………………................... 359. 10. Sobre la educación ciudadana en favor del acceso a la información pública. 361. Abreviaturas y acrónimos ……………………………………………………... 365. Bibliografía ……………………………………………………………………... 369. 13.

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(16) PARTE I Marco instrumental. 15.

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(18) Capítulo 1: Introducción. Capítulo 1 Introducción 1.1. Justificación e interés de la investigación El acceso a la información pública es reconocido en la actualidad como un derecho y como un canal del siglo XXI para la participación, la democracia y la transparencia real, que colabora en la participación efectiva y eficaz de los ciudadanos.. La existencia de las llamadas políticas de datos abiertos (open data), facilitadas por la extensión de la conectividad, el acceso a la red, la “publicidad activa” de los gobiernos y la administración electrónica, son las herramientas y actuaciones que han facilitado y están potenciando estos principios de acceso a la información y transparencia por parte de los ciudadanos. Pese a ello, se trata de un tema relativamente nuevo, aunque emergente en la República del Ecuador.. En la actualidad, en el Ecuador existe una Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP), aprobada en el año 2004, la que se encuentra en vigencia siempre que no contravenga a la actual Constitución, según ordena en su transitoria final. La mencionada ley se encuentra desactualizada y no responde a la realidad local, ni internacional. Por ese motivo el Ecuador no escapa a la discusión en materia de acceso a la información pública.. Es así como, en su Carta Magna aprobada en el año 2008, el Ecuador desarrolla por primera vez en texto Constitucional, diferentes derechos respecto al acceso a la información: la prevalencia de contenidos informativos, educativos y culturales, el secreto profesional, la reserva de la fuente, entre otros elementos normativos. Ordenando además de forma general, que todas las leyes del país sean reformadas.. La antigua ley, en su momento, dio paso a que los gobiernos informen de su gestión de manera irregular, pero necesita urgentemente ser actualizada mediante la promulgación de un nuevo cuerpo legal, que sea moderno, eficaz, progresista y. 17.

(19) Capítulo 1: Introducción. adecuado con los principios del actual sistema constitucional ecuatoriano del Buen Vivir1.. El Buen Vivir alude a la necesidad de profundizar la democracia, al hacer hincapié en la promoción de una serie de derechos, garantías sociales y en la concepción de desarrollo del acceso a la información pública, elementos que fueron asumidos por la Asamblea Constituyente e incorporados en la nueva Constitución ecuatoriana de 2008 (Acosta y Martínez, 2010).. Pese a lo positivo que fue contar con la desactualizada ley, la experiencia en la materia indica que ésta no es suficiente para lograr que el acceso a la información pública sea una práctica habitual, tanto desde la perspectiva de quiénes generan la información y la administran, como de parte de las personas que la demandan.. Por lo que el interés de la presente investigación se centra en la aprobación, por mandato constitucional, de una nueva Ley de acceso a la información pública con procedimientos, funciones y concepciones modernas, que promueva la promoción y capacitación, tanto de funcionarios públicos, como de la sociedad en general.. En este escenario es posible encontrar ausencia legislativa, que teniendo previsión constitucional, el Ecuador aún no haya actualizado su antigua normativa de acceso a la información pública, trascendental para el desarrollo de su sociedad. Por lo que se vuelve urgente aprobar una ley moderna y progresista que regule los derechos de los ciudadanos, en un contexto donde los servicios públicos deberán incorporar nuevos procesos e implementar acciones para dar cumplimiento a la normativa.. 1. El Buen Vivir (del quechua: Sumak Kawsay) es un concepto de filosofía política contemporánea, que toma su nombre en un antiguo término amerindio andino. Se refiere a un estilo de vida que promueve derechos económicos, sociales y culturales mediante relaciones sustentables con la naturaleza.. 18.

(20) Capítulo 1: Introducción. Frente a este hecho se presenta un gran desafío, de pasar del simple enunciado constitucional a la práctica, mediante la aprobación de una nueva ley de acceso a la información pública; pasar del cumplimiento mecánico al convencimiento de que la transparencia apunta a la gobernabilidad, al empoderamiento y a la corresponsabilidad ciudadana (Jegouzo, 1994).. En resumen, se carece en el Ecuador de una ley actualizada de acceso a la información pública acorde con la nueva Constitución, que recoja los principios de democracia, transparencia, participación y ética. Por este motivo, la presente investigación propone aportar con los principios generales, los elementos y herramientas bibliográficas, documentales y legales, para el desarrollo y fundamentación del derecho al acceso a la información pública y aprobación de una nueva ley en la República del Ecuador.. 1.2. Objetivos de la investigación 1.2.1. Objetivo General Debido al nuevo pacto social aprobado por la República del Ecuador es necesario que todas las leyes de este país sean reformadas, según decreta la misma Constitución, ordenamiento que inició un largo y difícil camino, que lleva ya casi nueve años y que no ha logrado aún, más que la aprobación de una decena de leyes principales.. En este camino, una de las normas más importantes aún no debatidas en el órgano legislativo ecuatoriano es la promulgación de una nueva Ley de acceso a la información pública, siendo precisamente ese el objetivo principal de la presente investigación.. En este contexto, la presente tesis estudia y analiza el proceso, los canales, las garantías de acceso y el propio derecho de acceso a la información pública, de los 19.

(21) Capítulo 1: Introducción. ciudadanos en Europa, España y Ecuador, su desarrollo y evolución, para fundamentar y recomendar elementos que contribuyan a la redacción de una nueva y moderna Ley de acceso a la información pública ecuatoriana, que corresponda a las necesidades de este país y a su modelo de desarrollo, de conformidad con los principios de ética, transparencia y colaboración internacional.. A estos efectos, primeramente se examinará la evolución del derecho de acceso a la información pública desde el enfoque europeo, esto es, las recomendaciones y convenios del Consejo de Europa, de la Unión Europea y las actuaciones del Defensor del Pueblo Europeo en torno a este derecho.. Posteriormente se examinará este derecho desde el enfoque español, país que ha sido elegido para desarrollar la presente investigación, por lo nexos que unen a los ecuatorianos con los españoles, entre ellos la tradición jurídica, cultural, idiomática y otros, que los relacionan estrechamente entre sí, estudiando el desarrollo de la aprobación de la Ley de transparencia y acceso a la información pública española y otras normas relacionadas con este derecho.. Luego se analizarán las características del acceso a la información pública en la República del Ecuador. De esta manera, establecidas las normas europeas, españolas y ecuatorianas, se analizará la doctrina del acceso a la información pública, sus nociones básicas, principios generales y requisitos principales, lo que permitirá desarrollar una propuesta de elementos para una moderna ley de acceso a la información pública para este país.. 20.

(22) Capítulo 1: Introducción. 1.2.2. Objetivos Específicos 1. Analizar la evolución del derecho de acceso a la información pública en Europa: -. Estudiar las normativas sobre el acceso a los documentos oficiales y públicos del Consejo de Europa.. -. Estudiar las normativas de la Unión Europea sobre el acceso a la información pública.. -. Estudiar las actuaciones del Defensor del Pueblo Europeo en torno al acceso a la información pública y la inclusión del derecho en el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa.. 2. Analizar la evolución del derecho de acceso a la información pública en España: -. Estudiar la novísima Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno española.. -. Estudiar el acceso a la información pública en el ámbito del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.. -. Estudiar el acceso a la información pública de los representantes municipales.. -. Estudiar el acceso a la información pública en materia de medio ambiente.. -. Estudiar el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.. -. Estudiar otras normas españolas de acceso a la información pública.. 3. Analizar el derecho de acceso a la información pública en la República del Ecuador: -. Analizar las características generales del acceso a la información pública en el Ecuador.. 21.

(23) Capítulo 1: Introducción. -. Recomendar elementos de base para la regulación del acceso a la información pública en la República del Ecuador.. 4. Establecer de manera fundamentada principios generales para una nueva normativa de acceso a la información pública en la República del Ecuador: -. Concretar las nociones básicas y temas doctrinales relativos al acceso a la información pública.. -. Concretar los principios generales de las normativas de acceso a la información pública.. -. Concretar los requisitos principales para la atención satisfactoria de solicitudes de acceso a la información.. 1.3. Metodología de la investigación Se utilizaron diferentes métodos en la elaboración de la presente investigación. Algunos de ellos se aplicaron de manera transversal en los diferentes capítulos de la misma. Asimismo fue necesaria la aplicación de métodos específicos para temas particulares de la tesis.. Cabe destacar que la presente investigación es de corte interpretativo y fundamentalmente está basada en el análisis documental, y por tanto en el estudio e interpretación del contenido o “discurso”, que en nuestro contexto identificamos como “espíritu de la ley”. Además se utilizaron otros métodos que se presentan a continuación en el sentido cronológico de su aplicación:. Durante toda la investigación se utilizó el método bibliográfico - documental, "como parte esencial de un proceso de investigación científica, constituyéndose en una estrategia donde se observa y reflexiona sistemáticamente sobre realidades, usando para ello diferentes tipos de documentos" (Cruz, 2012), teniendo como objetivo la obtención de resultados que posteriormente sirvieron de base para el. 22.

(24) Capítulo 1: Introducción. desarrollo de la tesis, mediante un proceso de búsqueda y recolección de información, que permitiera determinar con exactitud cuál es el conocimiento existente sobre acceso a la información pública. Se indagó lo publicado por la comunidad científica, garantizando la calidad de los fundamentos teóricos de la investigación, concretando las nociones básicas, temas doctrinales principios generales y requisitos principales del derecho al acceso a la información pública.. Se utilizó también el método de análisis histórico, el que se fundamenta en los "estudios que buscan describir y entender los eventos del pasado y las experiencias humanas a través de la colección, evaluación, análisis e interpretación de datos históricos" (Muela, 2004). Este método fue aplicado al examinar la evolución del derecho de acceso a la información pública en Europa, con especial énfasis en España, aplicándoselo en el análisis, descripción y detalles de la evolución de las principales normativas aprobadas por el Consejo de Europa, la Unión Europea y España sobre el acceso a los documentos oficiales e información pública.. También se aplicó el método descriptivo, que "es uno de los métodos más utilizados en la investigación, para estudiar cualquier tipo de fenómeno, observarlo en su ambiente y a continuación, describirlo lo más detalladamente posible" (Abalde y Muñoz, 1992). La aplicación de este método tuvo como finalidad la obtención de datos objetivos y precisos, provenientes de los fenómenos sociales que impulsaron el desarrollo del derecho al acceso a la información pública, de tal manera que se logró formar una base de línea contextual sobre este derecho. El uso del método descriptivo se ha empleado con especial énfasis en los capítulos de la presente tesis doctoral dedicados a la exposición del contenido de las leyes y reglamentos que regulan la transparencia administrativa.. Se aplicó adicionalmente el método exegético. Este método se utilizó para analizar las características generales del derecho de acceso a la información pública en la República del Ecuador, es decir, la investigación se apoyó en la. 23.

(25) Capítulo 1: Introducción. interpretación realizada por académicos, expertos e instituciones, sobre el contenido de los preceptos jurídicos y la exégesis del propio autor (A. Pérez, 2009). Otro método utilizado fue el de concordancia y derecho comparado. El derecho comparado es una "disciplina dedicada al estudio del derecho extranjero, de ahí su denominación inicial, cuyo análisis y sistematización permiten acceder a las claves para un mejor conocimiento y comprensión del tema, aplicando un método de investigación propio, el método comparado" (Morán, 2002). De esta forma se pudo analizar la evolución del derecho de acceso a la información pública en Europa, España y Ecuador.. La tesis utilizó también en el modelo sistémico, donde se hizo "hincapié en las aportaciones que resulten de interés para su aplicación a las organizaciones" (F. Gómez, 2004). Éste modelo se fundamenta en un esquema que considera al conjunto de las normativas analizadas como un todo ordenado de manera coherente, a fin de dar unidad funcional al sistema al que pertenecen. El modelo dispone que para comprender el sentido de una disposición es necesario valorar en totalidad ese ordenamiento, introduciendo en la presente investigación la idea de que las normas analizadas no fueran consideradas como mandatos aislados, sino que se consideren que ellas responden a sistemas normativos, por lo que sus significados y sentidos debían ser obtenidos de los principios que inspiran esos sistemas. Las normas fueron analizadas utilizando este modelo considerando su naturaleza, finalidades, estructuras, requisitos y elementos, entre otros aspectos.. Asimismo, la hermenéutica justificó los métodos utilizados en la presente investigación. En este sentido, la hermenéutica "nos enseña las condiciones para entender el significado de las palabras y la intención de los textos" (Kaufmann, 1996), al explicar las relaciones existentes entre los hechos comentados y el contexto en el que acontecieron, intentando lograr una contemporaneidad con las normas de referencia y sus autores.. 24.

(26) Capítulo 1: Introducción. La aplicación de la metodología citada permitió la redacción de la propuesta de principios generales, para la redacción de una nueva y moderna norma de acceso a la información pública en la República del Ecuador.. 1.4. Estructura de la investigación En este marco, el presente trabajo tiene por finalidad precisar en qué consiste el acceso a la información pública, estudiar cómo ha sido regulado, tanto en los pactos y tratados internacionales y en el derecho comparado, con especial énfasis en la evolución de la normativa europea, española y ecuatoriana, y efectuar una propuesta de elementos y principios para la promulgación de una norma moderna y progresista que regule el acceso a la información pública en la República del Ecuador. Este trabajo se desarrolló en varias partes, a saber:. Una primera parte denominada "marco instrumental", que incluye el capítulo 1, que contiene las páginas preliminares: justificación, objetivos, metodología y estructura de la investigación.. Una segunda parte denominada "evolución del acceso a la información pública en el continente europeo", que incluye los capítulos 2 y 3, que fundamentan al objetivo específico 1.. El capítulo dos analiza la evolución del acceso a la información pública en el Consejo de Europa, el que incluye la Recomendación del Comité de Ministros sobre el acceso a los documentos oficiales y el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos. La Recomendación siendo un instrumento no vinculante del Consejo, radica su importancia al representar el génesis del Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, estableciéndose como un instrumento de modelo general obligatorio a seguir por las legislaciones de los países europeos.. 25.

(27) Capítulo 1: Introducción. El capítulo tres analiza el acceso a la información pública en la Unión Europea. El acceso a los documentos de la Unión Europea ha evolucionado como una necesidad de conceder transparencia a las tareas de sus instituciones, garantizar un mayor control de las instituciones por parte de los ciudadanos y democratizar la Unión. En este escenario, la cuestión del acceso a documentos de las instituciones se codificó en Tratados, Códigos, Decisiones y normas, que han ido desarrollando una importante jurisprudencia en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Y aunque el estudio de esta jurisprudencia en materia de acceso no es parte de la presente investigación, ella podrá ser parte de trabajos futuros.. Luego, una tercera parte denominada "evolución del acceso a la información pública en España", que incluye los capítulos del 4 al 9, que fundamentan al objetivo específico 2.. Se incluye en esta parte de la tesis las aportaciones que ofrecen sobre el tema la nueva ley de acceso a la información pública española, la norma del régimen jurídico de las administraciones públicas y las demás leyes nacionales sectoriales que continúan en vigencia, como la de acceso a la información de los representantes municipales, información en materia de medio ambiente, acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y normas de reutilización y medidas de impulso de la información. Todas ellas conteniendo elementos sustanciales para la propuesta de la investigación.. Posteriormente, una cuarta parte denominada "el acceso a la información pública en la República del Ecuador", que incluye los capítulos 10 y 11, que fundamentan los objetivos específicos 3 y 4.. El capítulo 10 analiza a la desactualizada normativa ecuatoriana, sus aciertos y desaciertos, permitiendo descubrir sus aspectos más importantes, pero sobre todo allanando el camino para una propuesta acertada y adecuada de redacción de una nueva ley de acceso a la información pública.. 26.

(28) Capítulo 1: Introducción. El capítulo 11 resume y analiza los principales principios generales de este derecho, a vista de las normativas estudiadas con antelación. En este sentido, este capítulo establece las bases para las conclusiones de la investigación.. Finalmente, en la parte quinta denominada "conclusiones", se expondrán, como su nombre lo indica, las conclusiones de la presente investigación con un sentido prospectivo, entre ellas el desafío del desarrollo del derecho de acceso a la información pública en la República del Ecuador y la necesidad de que la nueva normativa legal frente al renovado marco constitucional ecuatoriano, incluya e impulse directa e indirectamente aspectos de vital importancia en el perfeccionamiento de este derecho.. 27.

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(30) PARTE II Evolución del acceso a la información pública en el continente europeo. 29.

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(32) Parte II: Evolución del acceso a la información pública en el continente europeo. PARTE II Evolución del acceso a la información pública en el continente europeo El acceso a la información pública de los ciudadanos y residentes de la Unión Europea ha logrado en este continente un desarrollo sumamente importante en relación a otros bloques comunitarios (como la Comunidad Andina o el Mercosur) y en relación con muchos países en el mundo, desarrollando una legislación que ha evolucionado en los últimos años a pasos agigantados.. La integración europea comenzó con un objetivo principalmente económico, el cual se ha superado largamente, permitiendo obtener consensos y decisiones mucho más ambiciosos. En este escenario el acceso a la información pública comenzó a ser reconocido expresamente en la década de los noventa, hasta alcanzar una notoriedad supranacional y ser incluso uno de los principios orientadores de la actividad comunitaria.. En la Unión se ha reconocido progresivamente al acceso a los documentos como un derecho fundamental y ha desempeñado un papel significativo al reflejar de una manera práctica los principios de publicidad, transparencia y apertura 2 (Hernández, 2010).. Esta progresión en el acceso a la información pública ha convertido este derecho en un elemento en evolución trasladado también al ámbito jurídico europeo, expresado en el reconocimiento del acceso de manera progresiva en diferentes normativas sobre el tema que han ido de a poco promulgándose, sumándosele la labor jurisprudencial comunitaria, generosa y expansiva con el acceso a la información pública (Cotino, 2002).. 2. La democracia implica publicidad y transparencia en la información, como germen necesario para que los ciudadanos puedan acceder a los documento y evitar la política del secreto; el reconocimiento del derecho de acceso se ha vinculado con el principio de democracia, y sus exigencias de participación y control de los ciudadanos en los asuntos públicos.. 31.

(33) Parte II: Evolución del acceso a la información pública en el continente europeo. Así también, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea3 lo contempla entre los derechos básicos y la mayoría de los países de la Unión ya tienen sus propias legislaciones sobre el tema, ya que se lo consideran un principio que rige el presente y futuro de la consolidación del bloque europeo, un principio que facilita el control de los ciudadanos sobre aquéllos que rigen sus destinos, y que desarrolla un rol cada vez más importante en el proceso de adopción de decisiones (Elena Pérez, 2005).. Por otra parte, el Consejo de Europa adoptó también un convenio sobre el acceso a la información, denominado Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos, donde se instituyen normas mínimas sobre acceso a la información que los Estados miembros deben acoger en sus legislaciones propias. Y aunque no obstante que en este Convenio se pueden encontrar una serie de elementos muy positivos para el desarrollo del acceso a la información pública, también hay que decir que en estos mínimos establecidos, no se encuentran todos los elementos sobre este derecho que la sociedad demanda.. En este Convenio se pueden encontrar entre otros, varios elementos del acceso a la información, como el derecho a solicitar documentos públicos, el hecho de que no hay que demostrar un interés particular en la información que se solicita, la característica de que no hay coste alguno y de que este derecho se aplica a todas aquellas entidades que realizan tareas administrativas.. Asimismo, este Convenio permite que los Estados miembros tengan la opción de añadir otras instancias legislativas o judiciales, así como entidades privadas que realicen funciones públicas, que exista una lista limitada de excepciones que están sujetas a criterios de interés público, que los solicitantes tengan el derecho a una revisión rápida de su solicitud con un coste mínimo y que los solicitantes tengan el derecho a recurrir ante un tribunal de justicia o ante un órgano independiente e imparcial.. 32.

(34) Parte II: Evolución del acceso a la información pública en el continente europeo. Este convenio es una herramienta útil para promocionar las reformas necesarias para el desarrollo y evolución de este derecho y su adopción por parte de los Estados, al establecer los criterios mínimos que los países miembros del Consejo de Europa deberían aprobar.. Los apartados siguientes presentarán este camino evolutivo con mayor precisión, revisando los principales convenios, recomendaciones, códigos y reglamentos, que dieron origen a la consolidación de este derecho en Europa.. 33.

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(36) Capítulo 2: El acceso a la información pública en el Consejo de Europa. Capítulo 2 El acceso a la información pública en el Consejo de Europa. 2.1. Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos oficiales (2002) El día 21 de febrero del 2002 fue adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa la Recomendación 4 Rec (2002) 2 sobre el acceso a los documentos oficiales5 de los Estados miembros, bajo la finalidad de constituir un estándar europeo en el que se reconociera el acceso a la información pública como un principio general, pero sometido aún a amplias limitaciones.. En la Recomendación se definían a las autoridades y a los documentos accesibles, y se reconocía el principio general de acceso sin discriminación por origen nacional. Esta Recomendación reconocía que no se precisaba tener interés alguno para solicitar el acceso, así como algunos mínimos procedimentales. De las formas de acceso se disponía la alternativa entre el original y la copia, así como la posibilidad del acceso parcial.. Cuando se concedía el acceso a un documento oficial, la autoridad pública debía permitir la inspección del original o proporcionar una copia del mismo, teniendo en cuenta la preferencia expresada por el solicitante. Contenía además la obligación de diseñar información proactiva por las autoridades para promover la transparencia y animar a la participación.. 4. Las recomendaciones son instrumentos que carecen de carácter vinculante, no tienen fuerza jurídica obligatoria y por lo tanto no son fuente del Derecho comunitario. Su falta de obligatoriedad ha llevado a pensar a parte de la doctrina que no son actos jurídicos. Sin embargo, otros autores consideran que, a pesar de esta falta de obligatoriedad, despliegan ciertos efectos jurídicos. 5. Se entiende por documentos oficiales a toda la información registrada de cualquier forma, en poder de las autoridades públicas y vinculadas a cualquier administración pública, con la excepción de los documentos en preparación (Consejo de Europa, 2003).. 35.

(37) Capítulo 2: El acceso a la información pública en el Consejo de Europa. Las autoridades públicas debían administrar sus documentos de manera eficiente para que sean de fácil acceso, aplicar reglas claras y establecidas para la preservación y la destrucción de sus documentos, proporcionar información sobre los asuntos o actividades en los que fuesen responsables, por ejemplo mediante la elaboración de listas o registros de los documentos que poseyeran.. Ordenaba la Recomendación que la solicitud de acceso a un documento oficial debía ser tratada con rapidez por cualquier autoridad pública que poseyera el documento. Si la autoridad pública no poseyera el documento oficial solicitado, debía siempre que sea posible, remitir al solicitante a la autoridad pública competente. La autoridad pública debía ayudar al demandante en la medida de lo posible a identificar el documento oficial solicitado.. Los Estados miembros debían tomar las medidas necesarias para informar al público sobre sus derechos de acceso a los documentos oficiales y cómo ese derecho debía ejercerse; además ordenaba garantizar que los funcionarios públicos estén capacitados en sus deberes y obligaciones con respecto a la aplicación de este derecho y asegurarse de que los solicitantes puedan ejercerlo.. Las limitaciones al acceso fueron taxativamente enumeradas, pudiendo ser por causas de: . Seguridad nacional, defensa y relaciones internacionales.. . Seguridad pública.. . Prevención, investigación y procesamiento de actividades criminales.. . Aislamiento y otros intereses privados legítimos.. . Intereses comerciales y económicos, sean ellos privados o públicos.. . Igualdad procesal de las partes.. . Protección de la naturaleza.. . Inspección, control y supervisión por autoridades públicas.. . Políticas del cambio económico, monetario.. . Secreto de deliberaciones.. 36.

(38) Capítulo 2: El acceso a la información pública en el Consejo de Europa. Tales motivos de excepción podían quedar supeditados a un interés superior público de acceso. La solicitud de acceso a un documento oficial se podía denegar si la solicitud fuese manifiestamente irrazonable, debiéndose dar las razones de la negativa.. Si una limitación se aplicaba a parte de la información en un documento oficial, las autoridades públicas debían permitir el acceso al resto de la información que contenía. Cualquier omisión debía indicarse claramente. Sin embargo, si la versión parcial del documento era engañosa o carente de significado, podía ser denegada.. Se establecía el principio de gratuidad o el de precios razonables que no excedieran del coste. La consulta de documentos oficiales originales en los locales debían en principio ser gratuitos. Podía requerirse pago al solicitante por la cantidad de copias del documento oficial, lo que debía ser razonable y no superar los costes reales incurridos. Se permitió la posibilidad de interponer recursos ante los tribunales. El solicitante de un documento que haya sido denegado, ya sea en parte o en su totalidad o no se haya tratado en el plazo legal, tendría acceso a revisión ante un tribunal de justicia.. Esta Recomendación (2002) 2, siendo un instrumento no vinculante del Consejo, finalmente representó la base de los principios del Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos (Cotino, 2003), estableciendo un instrumento obligatorio, que aunque finalmente no ha entrado a regir, dicho Convenio representó el modelo general a seguir por las legislaciones de los países europeos, Convenio que se tratará a continuación.. 37.

(39) Capítulo 2: El acceso a la información pública en el Consejo de Europa. 2.2. El Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos (2009) El 18 de junio del 2009 fue aprobado y abierto a la firma en Tromsø - Noruega, el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos. Su texto es "el resultado de la conversión de los principios que ya contenían otros instrumentos no vinculantes del Consejo de Europa, pero esta vez para establecer un instrumento obligatorio" (Blasco, 2013).. Este Convenio que no ha podido entrar aún en vigor. Podrá hacerlo el primer día del mes siguiente a la conclusión de un período de tres meses, contados desde la fecha en la cual diez Estados miembros del Consejo de Europa lo ratifiquen, lo que aún no se ha producido.. En su preámbulo, este convenio manifiesta la necesidad de la transparencia de las autoridades públicas para conseguir una sociedad más democrática y pluralista. Y en los pocos artículos que contiene, se recogen unas nociones mínimas para que los Estados garanticen el derecho de acceso a los documentos públicos. La firma de este convenio implica la sujeción vinculante a unos estándares mínimos en la regulación del acceso a la información pública6.. Este Convenio garantiza el derecho de cualquiera, sin discriminación de ningún tipo y sin tener que acreditar ningún interés particular a acceder a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas; garantiza que las solicitudes de acceso y el acceso a la documentación no tuviesen ningún coste, si bien podría repercutirse en la persona solicitante el coste que genera la obtención de las copias; posibilita el establecimiento de una lista limitada de excepciones sujetas a. 6. El propio Consejo de Europa define este convenio como el primer instrumento legal internacional que reconoció, con alcance general y de forma vinculante, el derecho de acceso a documentos que estén en posesión de entidades públicas; este Convenio representaría un elemento clave para garantizar la transparencia de los entes públicos, fortalecer la confianza de los ciudadanos en las instituciones y favorecer la participación ciudadana.. 38.

(40) Capítulo 2: El acceso a la información pública en el Consejo de Europa. criterios de interés público, siempre y cuando estos límites estuviesen previstos por una ley y hayan sido con la finalidad de proteger otros derechos o intereses legítimos; y establece la aplicación de los principios de daño efectivo y de interés público preferente en el acceso, antes de denegar el acceso en base a la aplicación de alguna de las excepciones.. De acuerdo con este Convenio, el documento público se define como toda información registrada en cualquier forma, elaborada o recibida por una autoridad pública y que se encuentre en su poder, determinando unos "mínimos que los Estados miembros que se adhieran deben respetar en la regulación del acceso a la información pública" (Ribó, 2012).. Sobre el acceso a los documentos públicos, el Convenio manifiesta que cada institución debe garantizar el derecho de cualquier persona sin discriminación de ningún tipo, a acceder bajo petición a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas, tomando las medidas necesarias en sus propios ordenamientos jurídicos para hacer cumplir las previsiones sobre acceso a los documentos públicos.. El Convenio ordena que los Estados adheridos apliquen las medidas adecuadas para organizar sus documentos de forma eficiente, para que sean fácilmente accesibles, con reglas claras sobre la preservación y destrucción de aquéllos7.. Este convenio permite que cada Estado pueda limitar el acceso a los documentos públicos, limitación que debe estar prevista por una ley, teniendo como objetivos la protección de: . La seguridad nacional, la defensa y las relaciones internacionales.. . La seguridad pública.. 7. Referencia a este Convenio se podía encontrar en el Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno español, antes de su aprobación.. 39.

(41) Capítulo 2: El acceso a la información pública en el Consejo de Europa. . La prevención, la investigación y el procesamiento de actividades criminales.. . Las investigaciones disciplinarias.. . La inspección, control y supervisión por autoridades públicas.. . La intimidad y otros intereses privados legítimos.. . Los intereses económicos y comerciales.. . Las políticas estatales monetarias y económicas.. . La igualdad de las partes en los procedimientos judiciales y la administración eficaz de la justicia.. . El medio ambiente.. . Las deliberaciones dentro o entre autoridades públicas en lo referente al examen de un asunto.. Se permite además a los Estados, a la hora de la firma o al depositar su instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, declarar que las comunicaciones oficiales con la Familia Real y su Casa Real o el Jefe de Estado, también estén incluidas entre las posibles limitaciones.. Según este Convenio, los solicitantes no pueden ser obligados a dar sus razones para tener acceso a un documento oficial, en este sentido los Estados pueden otorgar a los solicitantes el derecho a mantener su anonimato, excepto cuando la identificación fuese esencial para procesar la petición, permitiendo que las formalidades para realizar peticiones se limiten a lo esencial para poder procesarlas.. Se ordena que la petición para acceder a un documento oficial deba ser atendida por cualquier autoridad pública poseedora del documento. Si la autoridad pública no tuviese el documento oficial solicitado o si no estuviese autorizada para tramitar la petición, tendría cuando sea posible, que remitir la petición del solicitante a la autoridad pública competente. Además, la autoridad pública debe ayudar al peticionario tanto como razonablemente sea posible, a identificar el documento oficial solicitado.. 40.

(42) Capítulo 2: El acceso a la información pública en el Consejo de Europa. Las peticiones para acceder a los documentos públicos deben ser atendidas en base al principio de igualdad. Una petición para acceder a un documento oficial podría ser rechazada: . Si a pesar de la ayuda de la autoridad pública la petición siguiera siendo demasiado vaga como para permitir que el documento oficial sea identificado.. . Si la petición fuese manifiestamente irrazonable.. En estos casos, la autoridad que rechazara el acceso a un documento debe expresar las razones de la denegación. La denegación de la petición debe ser motivada y debe garantizarse el derecho de las personas solicitantes a un procedimiento de recurso o revisión de esta decisión, previo al acceso a los tribunales de justicia o a una entidad independiente e imparcial.. Cuando se concediera el acceso a un documento oficial, el solicitante tendría el derecho a elegir si examina el original o una copia, o si recibe una copia en cualquier forma disponible o en el formato que elija. Si una limitación se aplicara a parte de la información de un documento oficial, la autoridad pública debería sin embargo, conceder el acceso al resto de la información contenida8.. El Convenio dispone que cualquier omisión deba ser indicada claramente. Sin embargo, si la versión parcial del documento fuese engañosa o careciere de sentido, o si supone una carga manifiestamente irrazonable que la autoridad entregue el resto del documento, tal acceso podría ser rechazado.. También permite que la autoridad pública pueda dar acceso a un documento oficial remitiendo al solicitante a fuentes alternativas fácilmente accesibles9. Los. 41.

(43) Capítulo 2: El acceso a la información pública en el Consejo de Europa. Estados informarían al público sobre su derecho de acceso a los documentos públicos y cómo podría ser ejercido este derecho. También ordena que se tomen las medidas apropiadas para: . Formar a las autoridades públicas en sus deberes y obligaciones con respecto a la puesta en práctica de este derecho.. . Proporcionar información sobre las materias o las actividades de las cuales fueren responsables.. . Gestionar sus documentos eficientemente de modo que sean fácilmente accesibles.. . Seguir los procedimientos claros y preestablecidos para la preservación y destrucción de los documentos.. En la tramitación de las peticiones de acceso, el memorándum explicativo del Convenio elaborado por el propio Consejo establece que parte esencial del contenido del acceso a la información pública es la aplicación de una respuesta ágil y rápida; en este sentido éste convenio no fija ningún plazo concreto de respuesta. En todo caso, aunque este Convenio no haya podido aún entrar en vigencia, representa una herramienta útil para promocionar la reforma legal de este derecho y su adopción por parte de los Estados miembros del Consejo, así como para comprobar su evolución normativa.. Y aunque el acceso a la información pública todavía representa un problema importante en Europa debido a la falta de datos, este Convenio establece unos criterios mínimos que sirven también de fundamento para la Unión Europea, cuya normativa se analizará a continuación.. 9. La inspección de documentos públicos en las oficinas de la autoridad pública debe ser gratuita. Se puede cobrar al solicitante por copias del documento oficial, siempre que el monto fuere razonable y no excediere los costes reales de la reproducción y de la entrega del documento.. 42.

(44) Capítulo 3: El acceso a la información pública en la Unión Europea. Capítulo 3 El acceso a la información pública en la Unión Europea La cuestión del acceso a los documentos de la Unión Europea (UE) se planteó como una necesidad de otorgar transparencia a la gestión de las instituciones de la Unión, para garantizar un mayor control por parte de los ciudadanos y democratizar el entramado institucional. De esta manera, en diversos documentos de la UE se vincula la necesidad de hacer más transparente el sistema del funcionamiento de la Unión para lograr un mejor gobierno europeo, en el sentido de que la verdadera democracia depende de la capacidad de los ciudadanos de participar en el debate público, para lo cual es necesario que estos ciudadanos tengan acceso a una información honesta sobre los diferentes temas europeos.. En este escenario, tras una larga serie de normativas, la cuestión del acceso a documentos de las instituciones se codificó en el Reglamento (CE) Nº 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de marzo de 2001, relativo al acceso a documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión10. En torno a dicho Reglamento se ha ido desarrollando una importante jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) que ha dado lugar al planteamiento de una reforma en profundidad del mismo, que lleva años discutiéndose (Díaz, 2012).. Por lo que en el marco del presente trabajo se abordará en primer lugar, el análisis de los diversos documentos y normas que dieron origen a la codificación que representa el Reglamento 1049/2001, para posteriormente examinar el susodicho Reglamento y ulteriores Tratados que fundamentan el derecho analizado.. 43.

(45) Capítulo 3: El acceso a la información pública en la Unión Europea. 3.1. El Tratado de Maastricht, la Declaración de Birmingham y el Consejo de Edimburgo (1992) Hasta el Tratado de Maastricht firmado el 7 de febrero de 1992, la preocupación por el derecho de acceso a la información pública, sin perjuicio de algunos pocos precedentes, era inexistente en la Comunidad Europea 11 (Cotino, 2003). Al respecto es notorio que anteriormente a esa fecha no hubo ninguna normativa que directa y explícitamente regulase la cuestión del acceso público12 (Dyrberg, 1997).. El Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht, inicia una nueva etapa en la integración europea, contando con una declaración accesoria al acta final que se tituló "Declaración relativa al derecho de acceso a la información", que contenía la siguiente descripción:. "La Conferencia estima que la transparencia del proceso de decisión refuerza el carácter democrático de las Instituciones, así como la confianza del público en la Administración; por lo que la Conferencia recomienda por consiguiente, que la Comisión presente al Consejo, a más tardar en el año 1993, un informe sobre medidas destinadas a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las Instituciones"13.. 11. Como precedentes pueden citarse la Decisión 359/83/CECA del 08 de febrero de 1983 y la Regulación del Consejo 354/83 del 1 de febrero del mismo año, respecto de la apertura al público de los archivos históricos. 12. Sin embargo, el mismo autor reconoce que habían normativas que, según una percepción generalizada, tenían incidencia en el tema. 13. Se establecen una serie de principios sobre el acceso a la información y se insta a la Comisión y al Consejo a que adopten respectivamente, las medidas necesarias para que dichos principios puedan entrar en vigor lo más pronto posible.. 44.

(46) Capítulo 3: El acceso a la información pública en la Unión Europea. A raíz de esta declaración, conocida como la 17 del Diario Oficial de la Comunidad Europea en el año 1992, germina el principio de transparencia14 (Gilleiva y Moya, 2011).. Posteriormente se celebró la Declaración de Birmingham, el 16 de octubre de 1992, donde participaron los Jefes de los Estados miembros de la Unión Europea. En la Declaración, el Consejo Europeo15 encomendó a los Ministros de Asuntos Exteriores que sugirieran ante el Consejo Europeo de Edimburgo, a celebrarse en diciembre de ese mismo año, métodos para dar una mayor transparencia a las actividades de las Instituciones Comunitarias, incluida la posibilidad de abrir al público algunas deliberaciones del Consejo, como por ejemplo, sobre futuros programas de trabajo; además se estableció que la Comisión debía concluir durante el año 1993, los trabajos destinados a mejorar el acceso público a la información de que disponía, ya que se deseaba que la legislación comunitaria fuera lo más clara posible (Hernández, 2010).. Posteriormente se redactaron las conclusiones del Consejo de Edimburgo, el 12 de diciembre de 1992, confirmando el trabajo en materia de transparencia y acceso a la información en los mismos términos establecidos en el Consejo de Birmingham16.. En Edimburgo, el Consejo Europeo reiteró su compromiso de Birmingham de conseguir una Comunidad más abierta y adoptó medidas específicas en lo que. 14. Este anexo dio origen a varios documentos relativos al acceso público a los documentos y archivos de instituciones como el Tribunal, el Comité de las Regiones, el Comité Económico y Social, el Parlamento Europeo y el Banco Central Europeo. 15. El Consejo Europeo es una de las siete altas Instituciones de la Unión Europea, integrada por los veintiocho Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados de la Unión, más su Presidente y el Presidente de la Comisión Europea. 16. Se llegaron a acuerdos respecto a las directrices para desarrollar el principio de subsidiariedad y medidas para incrementar la transparencia y la apertura en el proceso de adopción de decisiones de la Comunidad.. 45.

(47) Capítulo 3: El acceso a la información pública en la Unión Europea. respecta al acceso a los trabajos del Consejo, sobre su papel y decisiones, y la simplificación y facilitación del acceso a la legislación comunitaria.. De esta forma, el Consejo Europeo llegó a soluciones en toda una serie de temas que eran y son esenciales para el progreso en Europa. Este hecho preparó el terreno para que los ciudadanos europeos vayan afianzando su confianza en la construcción europea y representó la semilla de la germinación de normas sobre transparencia y acceso a la información, las que serán analizadas a continuación.. 3.2. Código de Conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión (1993) Con la finalidad de que el principio de acceso general del público a los documentos del Consejo de la Unión Europea se inscriban en un escenario de transparencia, el 20 de diciembre de 1993, el Consejo y la Comisión aprobaron la promulgación de un Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión17 y una Decisión relativa al acceso del público a los documentos del Consejo, en el que decidían de común acuerdo, los principios que debían regir dicho acceso, para que estas disposiciones se aplicaran a cualquier documento que posea el Consejo y la Comisión, independientemente del soporte en el que figurara la información, con excepción de los documentos cuyo autor sea una persona, organismo o institución ajena al Consejo.. Sus considerandos indicaban que era deseable concertar de común acuerdo los principios que habrían de regir el acceso a los documentos de la Comisión y del Consejo, entendiéndose que concerniría a cada una de las instituciones poner en práctica dichos principios mediante disposiciones reglamentarias específicas, y que tales principios no afectarían a las disposiciones aplicables al acceso a los expedientes por parte de personas con interés concreto en los mismos.. 46.