5
Premessa
Le leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001 hanno apportato profonde innovazioni al titolo della Costituzione dedicato alle autonomie territoriali sub-statali ed ai rapporti intercorrenti tra queste ultime e lo Stato centrale.
Tali riforme, benché, come si è soliti sottolineare, rappresentino una sorta di “riforma bilancio”, costituiscano, cioè, espressione delle trasformazioni riguardanti il sistema delle autonomie già incorse a livello legislativo nel nostro ordinamento, alle quali viene, in tal modo, garantita copertura costituzionale, hanno contribuito in maniera determinante alla creazione di un quadro istituzionale del tutto differente da quello risultante dal testo originario della Costituzione.
All’interno di una revisione costituzionale di vasta portata, avente ad oggetto l’autonomia politica, legislativa, amministrativa e finanziaria da riconoscere agli enti territoriali, il legislatore costituzionale del 2001, più in particolare, ha disegnato un nuovo modello di individuazione ed allocazione delle funzioni amministrative completamente discostandosi dalle scelte effettuate in Assemblea costituente.
Il sistema amministrativo di cui all’art. 118 Cost. nella sua originaria formulazione, il quale disponeva che «Spettano alle Regioni le funzioni
amministrative per le materie elencate nel precedente articolo...» (dedicato al
riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni), optava, almeno sulla carta, per un sistema basato sul c.d. parallelismo tra le funzioni legislative e quelle
amministrative, per un sistema, cioè, in cui il soggetto titolare della potestà
legislativa in una data materia fosse, al contempo, titolare della relativa potestà amministrativa. Cosicché le funzioni amministrative, in quanto “spettanti” allo Stato o alle Regioni in relazione alla titolarità della potestà legislativa, si configuravano come proprie del primo o delle seconde. Se tale diversificazione valeva avendo riguardo al profilo della titolarità, un’ulteriore distinzione si ravvisava dal punto di vista dell’esercizio, di modo che all’interno delle proprie
6 funzioni, lo Stato poteva delegarne l’esercizio alle Regioni e queste ultime potevano fare altrettanto nei confronti delle Province, dei Comuni e degli altri Enti locali.
Semplificando, si può dire che il Costituente aveva immaginato due categorie di funzioni amministrative: quelle proprie dello Stato e delle Regioni ed, all’interno di queste, rispettivamente, quelle delegate dallo Stato alle Regioni e dalle Regioni agli enti territoriali minori.
Ebbene, su tale sistema il legislatore costituzionale è intervenuto con la legge costituzionale del 2001 stravolgendone completamente l’impostazione di fondo, ed in primo luogo gli aspetti relativi alla titolarità ed all’esercizio delle funzioni de
quibus.
Il parallelismo tra le funzioni legislative e le funzioni amministrative, infatti, già entrato in crisi con l’entrata in vigore della legge delega n. 59 del 1997 e dei relativi decreti legislativi delegati, con cui il principio di sussidiarietà ha fatto ingresso nel nostro ordinamento come criterio cardine nelle relazioni tra i vari livelli di governo (e non solo), è stato definitivamente abbandonato con l’introduzione nel novellato art. 118 Cost. del principio di tendenziale preferenza
per l’esercizio delle funzioni amministrative da parte del livello comunale o, più
in generale, da parte degli enti territoriali maggiormente vicini ai cittadini, in tal modo optando per un’amministrazione pubblica slegata da qualsiasi forma di centralismo, statale e regionale, e dando vita, conseguentemente, ad un sistema amministrativo in cui (unici) attori dovrebbero preferibilmente essere gli enti locali, ovvero, secondo la nuova formulazione dell’art. 114 Cost., i Comuni, le Province e le Città metropolitane.
Più specificamente, il nuovo modello costituzionale di individuazione ed allocazione delle funzioni amministrative si ricava dai primi due commi del vigente art. 118 Cost. a norma dei quali «Le funzioni amministrative sono
attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza» (c. 1) e «I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di
7
quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze»
(c. 2).
In virtù di tale disposizione, pertanto, l’ente comunale pare configurare il soggetto territoriale titolare in via preferenziale della generalità delle funzioni amministrative, la titolarità delle quali può essere demandata agli enti territoriali di maggiori dimensioni soltanto là dove ricorrano determinate circostanze: è, in altri termini, ai Comuni che spetta in prima battuta il compito di esercitare concretamente i compiti amministrativi, potendosi a ciò derogare esclusivamente nei casi in cui l’ente territoriale superiore possa esercitare tali funzioni in maniera, si potrebbe (per il momento) dire, “più efficace” sulla base dei summenzionati principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, i quali, per quanto già da tempo emersi a livello legislativo, acquistano, ora, rilievo costituzionale.
La nuova formulazione dell’art. 118 Cost., nonostante rappresenti, forse in misura maggiore rispetto alle altre norme costituzionali parimenti modificate tra il 1999 ed il 2001, coerente evoluzione delle modifiche legislative registratesi negli anni immediatamente precedenti, già a prima lettura risulta foriera di non poche difficoltà interpretative, nella misura in cui le funzioni amministrative, ormai svincolate dalla titolarità della potestà legislativa, vengono variamente qualificate attraverso il ricorso ad aggettivi quali “attribuite”, “conferite”, “proprie”, che ne rendono difficoltoso il coordinamento ermeneutico non soltanto all’interno del medesimo articolo 118 Cost., ma anche al di fuori di esso. A tali qualificazioni, infatti, se ne aggiungono solitamente altre due, le quali hanno riguardo alle funzioni “fondamentali” di Comuni, Province e Città metropolitane di cui all’art. 117, c. 2, lett. p) Cost. ed a quelle “delegate” dallo Stato alle Regioni ex art. 121, u.c. Cost.
E soltanto dai richiami normativi appena effettuati, non sorprende come il modello costituzionale di distribuzione delle funzioni amministrative tra Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sia stato definito come un vero e proprio “groviglio terminologico” di non immediata soluzione, il quale ha costituito e costituisce, verosimilmente, (con)causa della mancata attuazione in via legislativa dell’art. 118 Cost.
8 Ebbene, dando, in gran parte, per presupposti il modello di amministrazione prescelto al momento della stesura della Costituzione ed allo stesso tempo le problematiche, teoriche e pratiche, cui il medesimo ha dato vita, la presente indagine si pone l’obiettivo di fornire un contributo all’individuazione ed allo studio delle categorie di funzioni amministrative così come risultanti dalla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione. Si intende, in altri termini, verificare se ed eventualmente in quale misura le funzioni amministrative qualificate come “fondamentali”, “attribuite”, “conferite”, “proprie” e “delegate”, in primo luogo, possano effettivamente essere considerate tutte funzioni “amministrative in senso stretto”, in secondo luogo, siano tutte coerenti con il sistema amministrativo oggi fondato sui principi costituzionali di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, ed, infine, costituiscano realmente ognuna una categoria autonoma ed a sé stante di funzione ovvero sia possibile operare al loro interno talune semplificazioni, e ciò nella convinzione che, a questi fini, l’art. 118 Cost. non possa essere “slegato” dagli altri articoli riformati tra il 1999 ed il 2001, che cioè la coerenza del sistema (amministrativo) prescelto debba essere cercata nel nuovo 118 Cost. inserito e interpretato alla luce del nuovo titolo V.
È, pertanto, proprio sul nuovo modello costituzionale di allocazione delle funzioni amministrative che si intende porre maggiormente l’attenzione e per far questo, in via preliminare, pare opportuno soffermarsi, sia pur in breve, da un lato, sulla nozione stessa di funzione amministrativa, studiata come funzione tra le funzioni dello Stato, all’interno, cioè, della separazione orizzontale dei poteri dello Stato, e, dall’altro lato, sull’evoluzione registrata nel nostro ordinamento, dal raggiungimento dell’Unità ai giorni nostri, in ordine alla distribuzione delle competenze amministrative tra Governo centrale ed enti territoriali minori, e quindi, alla separazione verticale dei poteri dello Stato.
