• Non ci sono risultati.

L'impatto della riforma sulla trasparenza e accountability degli Enti Locali. Evidenze dagli Enti Toscani

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Condividi "L'impatto della riforma sulla trasparenza e accountability degli Enti Locali. Evidenze dagli Enti Toscani"

Copied!
89
0
0

Testo completo

(1)

DIPARTIMENTO DI ECONOMIA E MANAGEMENT

CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN STRATEGIA, MANAGEMENT E

CONTROLLO

TESI DI LAUREA

L’IMPATTO DELLA RIFORMA SULLA TRASPARENZA E

ACCOUNTABILITY DEGLI ENTI LOCALI.

EVIDENZE DAGLI ENTI TOSCANI.

RELATORI:

Prof. Vincenzo Zarone

Prof. Iacopo Cavallini

CANDIDATO:

Francesco Testa

(2)

Sommario

INTRODUZIONE ... 3

CAPITOLO 1 - INTERPRETAZIONE ED EVOLUZIONE DEL CONCETTO DI ACCOUNTABILITY NEL SETTORE PUBBLICO ... 5

1.1 – L’AZIENDALIZZAZIONE DELL’ENTE LOCALE E L’INTRODUZIONE DEL CONCETTO DI ACCOUNTABILITY ... 5

1.2 – LA DEFINIZIONE DEL CONCETTO DI ACCOUNTABILITY ... 11

1.3 – I SOGGETTI DELL’ACCOUNTABILITY ... 13

1.4 – L’OGGETTO DELL’ACCOUNTABILITY ... 17

1.5 – GLI STRUMENTI DELL’ACCOUNTABILITY ... 20

1.6 – LA PERFORMANCE-BASED ACCOUNTABILITY ... 29

CAPITOLO 2 - PROGRAMMAZIONE E RENDICONTAZIONE NELL’ENTE LOCALE NELLA PROSPETTIVA DELL’ACCOUNTABILITY ... 31

2.1 - CENNI SULLA PROGRAMMAZIONE DOPO L’AVVIO DELLA RIFORMA SULLA PA ... 31

2.2 - GLI STRUMENTI DELLA PROGRAMMAZIONE NEGLI ENTI LOCALI SULLA BASE DEL D.LGS. 118/2011 ... 34

2.3 - IL RENDICONTO NEGLI ENTI LOCALI: UNO STRUMENTO DI INFORMAZIONE, ANALISI E CONTROLLO ... 38

2.4 – L’EVOLUZIONE DEL PROCESSO DI RENDICONTAZIONE ... 42

2.5 - L’IMPORTANZA COMUNICATIVA DEL RENDICONTO SOTTO IL PROFILO DELL’ACCOUNTABILITY ... 44

2.6 – LA STRUTTURA DEL RENDICONTO ... 49

2.6.1 – IL CONTO DEL BILANCIO ... 53

2.6.2 – IL CONTO ECONOMICO ... 54

2.6.3 – LO STATO PATRIMONIALE ... 55

2.7 - PIANO DEGLI INDICATORI E DEI RISULTATI ATTESI DI BILANCIO E RELAZIONE SULLA GESTIONE ... 57

CAPITOLO 3 - ACCOUNTABILITY E TRASPARENZA: MODALITA’ E RISULTATI DELL’INDAGINE ... 60

3.1 - ACCOUNTABILITY, TRASPARENZA E WEB: COME FAVORIRE FORME DIFFUSE DI CONTROLLO E IL “DIRITTO A CONOSCERE” ... 60

3.3 – ANALISI DEI RISULTATI ... 69

CONCLUSIONI ... 84

BIBLIOGRAFIA ... 86

(3)

INTRODUZIONE

Negli ultimi anni, con l’affermazione del concetto di valore pubblico, da intendersi come espressione completa dei risultati ottenuti dall’ente nel perseguimento delle proprie finalità istituzionali, cresce il bisogno di un processo di rendicontazione sociale che sappia convogliare al suo interno un sistema di valutazione dei risultati che coinvolga non solo gli organi decisionali dell’ente ma anche i cittadini, i dipendenti, gli utenti dei servizi pubblici, le imprese e gli altri soggetti influenzati o in grado di influenzare il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente.

Considerati i bisogni informativi emergenti dalla società e l’inadeguatezza degli strumenti adottati, sono introdotte in seguito nuove tecniche di contabilità, più coerenti con il contesto del settore pubblico e nuove forme di management, tese ad incentivare una delega dell’autorità che favorisca un miglior collegamento tra responsabilità gestionale e risultati ottenuti. Emerge, quindi, il bisogno di comportamenti, nella pubblica amministrazione, sempre più orientati al principio di accountability, che diventa così uno dei cardini del processo di cambiamento e di rinnovamento della pubblica amministrazione.

L’obiettivo della trattazione è quello, da un lato, di definire nel modo più soddisfacente possibile i concetti di accountability e trasparenza, come principi volti a favorire l’apertura, la partecipazione, la diffusione di conoscenza per quanto riguarda il sistema di relazioni tra PA e Stakeholder, in particolare i cittadini; dall’altro, cercare di dare una dimostrazione empirica, tramite la somministrazione di un questionario ai dirigenti del servizio Finanziario di alcuni comuni Toscani, di come questi principi vengono assimilati dell’Ente Pubblico e “a chi” e “come” possono portare maggiori benefici alla collettività. Nel primo capitolo vengono introdotti i concetti basilari della trattazione, si descrive l’evoluzione storica del concetto di accountability, con particolare definizione dei soggetti, dell’oggetto e degli strumenti dell’accountability.

Nel secondo capitolo vengono introdotti gli strumenti della programmazione degli Enti Locali, di cui il D.Lgs. 118/2011, nella prospettiva dell’accountability, con un particolare

(4)

approfondimento sul Rendiconto e sull’importanza comunicativa di tale strumento. Infine, il terzo capitolo, concerne le modalità della ricerca e i relativi risultati dell’indagine.

(5)

CAPITOLO 1 - INTERPRETAZIONE ED EVOLUZIONE DEL

CONCETTO DI ACCOUNTABILITY NEL SETTORE PUBBLICO

1.1 – L’AZIENDALIZZAZIONE DELL’ENTE LOCALE E L’INTRODUZIONE DEL

CONCETTO DI ACCOUNTABILITY

Il processo di riforma degli ultimi due decenni ha determinato una radicale trasformazione delle dimensioni e dei modelli di funzionamento del settore pubblico, nonché dei rapporti tra pubbliche amministrazioni, mercato e società civile.

Fenomeni come la "managerializzazione", la "privatizzazione", l’”esternalizzazione", il downsizing1 e il decentramento tra livelli di governo hanno fortemente mutato la configurazione del settore pubblico e sono il principale oggetto di analisi, in Italia, dell'economia delle aziende pubbliche e, a livello internazionale, degli studi di New Public Management e Public Governance2. Secondo tale scuola di pensiero due sono i principali punti su cui il settore pubblico deve modificare le proprie caratteristiche3: • annullando a livello gestionale le differenze esistenti tra il settore privato ed il settore pubblico, alla pubblica amministrazione è richiesto quindi di sottoporsi 1 Per downsizing si intente il processo di ridimensionamento della pubblica amministrazione allo scopo di ottenere risparmi e “fare di più con meno”. 2 Molti sono i contributi di vari studiosi sul tema del NPM, tra questi: Cfr. C. Hood, The “New Public Management” in the 1980s: variations on a theme, Accounting, organizations and society, 1995; J.L. Brudney, J. Laurence, Advancing Public management: New Developments in Theory, Methos and Practice, Georgetown University Press, Washington, 2000; M. Barzelay, The new Public Management: improving Research and Policy Dialogue, University of California Press, New york, 2001; J.M Bryson, B.C. Crosby, L. Bloomberg, Public Value Governance: Moving Beyond Traditional Public Administration and the New Public Management, Public Administration Review, Volume 74, Issue 4, 2014, Pages 445–456; In Italia cfr M. Meneguzzo, Ripensare alla modernizzazione amministrativa e il New Public Management. L’esperienza Italiana: innovazione dal basso e sviluppo della governancelocale, Azienda pubblica, n. 6, 1997 3 Cfr. A. Romolini, Accountability e bilanci sociale negli enti locali, FrancoAngeli, Milano, 2007

(6)

ad un processo di aziendalizzazione che introduca strumenti e logiche tipiche del settore privato nella pubblica amministrazione; • adottando il principio di accountability in termini di rendicontazione sui risultati dell’attività e sui loro effetti. Per descrivere brevemente il tema del New Public Management, è possibile ricorrere ai sette tratti distintivi dello stesso identificati da Hood (1995)4:

1. cambiamento organizzativo all’interno della pubblica amministrazione, attraverso processi di decentramento di potere, risorse, responsabilità, appiattimento della struttura organizzativa;

2. trasformazione dell’attività pubblica verso forme di gestione miste o private, ricorso al mercato e a processi di outsourcing;

3. ricorso a stili di management simili a quelli del settore privato;

4. migliore utilizzo delle risorse a disposizione, maggiore focalizzazione sull’efficienza;

5. sviluppo di forme di controllo più rigoroso, introduzione del principio di accountability; 6. identificazione di standard ed obiettivi concreti e misurabili; 7. impostazione di sistemi di programmazione e controllo su base pluriennale e previsionale. A seguito della diffusione delle idee e dei principi legati al New Public Management sono state realizzate riforme sia sulla governance sia sulla contabilità del settore pubblico; basti pensare all’introduzione della contabilità economico-patrimoniale in sostituzione (o affiancamento) al sistema della contabilità finanziaria, efficace dal punto di vista burocratico-amministrativo ma poco adatta a fornire indicazioni utili in termini di valutazione dell’efficienza gestionale.

(7)

In questo contesto si sviluppa e si consolida anche il principio dell’accountability, che in diversi passi, porta gli enti a prestare una maggiore attenzione alla comunicazione esterna dei risultati ed alla responsabilizzazione interna dei lavoratori a tutti i livelli. Il passaggio dalla contabilità finanziaria all’accountability avviene in primo luogo nei paesi di cultura anglosassone5.

Dall’inizio degli anni Ottanta, diversi paesi industrializzati, tra cui soprattutto Regno Unito e USA hanno assistito al passaggio dalle forme tradizionali della contabilità finanziaria nella pubblica amministrazione in forme di più ampie di public

accountability6. L’introduzione nel settore pubblico di strumenti e stili manageriali

propri del settore privato ha favorito la crescita del concetto di public accountability. Nei paesi dell’Europa Continentale l’introduzione di strumenti gestionali legati al New

Public Management è stata più lenta, con velocità e modalità diverse paese per paese.

Nell’ideologia della NPM la public accountability è sia uno strumento, sia un obiettivo7; è uno strumento per migliorare efficacia ed efficienza nella gestione delle risorse pubbliche ma è gradualmente diventata anche un obiettivo a sé stante. Come vedremo nel prossimo paragrafo non esiste una definizione di accountability universalmente condivisa; al fine di comprendere meglio il passaggio da contabilità finanziaria ad

accountability, Bovens (2005) propone la scomposizione dello stesso in quattro

passaggi: - dalla conformità alla legge alla performance; - dall’accountability interna a quella esterna; - da obiettivi finanziari ad obiettivi pubblici; - dall’accountability orizzontale a quella verticale.

5 Cfr. M. Bovens, From financial accounting to public accountability pubblicato in H.

Hill (ed.) Bestandsaufnahme und Perspektiven des Haushalts – und Finanzmanagements, Baden Baden: Nomos Verlag, 2005.

6 Cfr. C. Harlow, Accountability in the European Union. Oxford, Oxford University

Press. 2002.

(8)

Per quanto riguarda il primo passaggio, dalla conformità alla legge alla performance, la più importante trasformazione è stata il passaggio dalle tradizionali forme di controllo di tipo finanziario all’ottica che nel Regno Unito è definita “value for money”; in italiano non esiste una traduzione perfetta del concetto che può essere accostato alla tensione all’economicità. L’oggetto principale della rendicontazione quindi non è più la correttezza formale del processo di spesa (che rimane, comunque, un prerequisito ineludibile) ma è la gestione della stessa in termini di efficienza ed efficacia. Gli indicatori quantitativo-numerici sono sostituiti da parametri più qualitativi e più orientati ai risultati. Dal rispetto burocratico-formale delle procedure il focus passa alla buona gestione delle risorse per la quale non esiste un set di parametri specifici e sufficientemente diffusi atti a fornire una misurazione oggettiva e comparabile nel tempo e, soprattutto, nello spazio. Anche ciò che costituisce una “buona gestione” è spesso poco chiaro e può variare da organizzazione ad organizzazione.

Il passaggio dalla conformità alle procedure verso l’orientamento alla performance quindi implica un passaggio a parametri meno definiti ed all’abbandono del terreno sicuro dell’auditing finanziario per quello più paludoso ed incerto della valutazione dei risultati delle politiche intraprese8.

Il secondo passaggio, dall’accountability interna a quella esterna, non è un cambiamento nella natura ma nei destinatari dell’accountability (quelli che Bovens definisce “pubblico”). La contabilità finanziaria è sempre stata orientata prevalentemente a stakeholder interni all’organizzazione: management, dipendenti, altri enti pubblici e responsabili politici.

In reazione ad una percepita mancanza di fiducia nelle amministrazioni pubbliche, esiste da anni una forte richiesta, nelle democrazie occidentali, di maggiore trasparenza e per un’accountability più diretta verso i cittadini, la società civile ed i media. L’esigenza crescente quindi di un’accountability verso la collettività porta le organizzazioni pubbliche a sentirsi obbligate a rendicontare le loro azioni al pubblico in generale e/o a particolari gruppi di interessi (associazioni, fondazioni, sindacati, ecc…).

(9)

Negli anni Novanta, numerose agenzie pubbliche hanno implementato processi partecipativi finalizzati a favorire la crescita della public accountability.

Il terzo cambiamento, da obiettivi finanziari a obiettivi pubblici, consiste nel passaggio dal reporting limitato agli indicatori ed agli obiettivi finanziari a quello esteso ad un’ampia gamma di interessi dei diversi portatori di interesse. Questo passaggio è stato decisamente più evidente nel settore privato, soprattutto tra le grandi imprese dove il numero dei report ambientali, dei bilanci sociali e dei bilanci integrati è cresciuto esponenzialmente negli ultimi quindici anni. Nonostante sia partito oltre vent’anni fa questo passaggio non si può dire ancora compiutamente concluso: non esistono ad oggi degli standard universalmente condivisi e molte imprese tendono a focalizzarsi sulla comunicazione delle notizie positive o, al massimo, neutre. Solo l’uno percento dei documenti di rendicontazione sociale contiene informazioni negative o comunque sfavorevoli per l’organizzazione oggetto del documento.

Infine, per quanto riguarda il passaggio dall’accountability orizzontale a quella verticale possiamo dire che nella maggior parte delle democrazie occidentali, le relazioni di public

accountability si sono sviluppate verticalmente, ossia dal vertice ministeriale verso il

pubblico. In questo sistema, caratterizzato da relazioni di gerarchia, i manager pubblici non sono portati ad essere trasparenti verso la collettività, prevale in loro la necessità e l’obbligo di rispondere prima di tutto al proprio superiore nella catena del comando. Negli ultimi decenni, questo sistema di relazioni sta lentamente cambiando e si sta muovendo verso una visione più aperta, diversificata e pluralistica, grazie ai fattori:

- la graduale introduzione di varie figure istituzionali, quali ad esempio i revisori esterni o i difensori civici9, non perfettamente inquadrabili nel sistema di

relazioni gerarchiche proprio delle amministrazioni pubbliche; - la diffusione di agenzie parastatali, su cui il potere di controllo ministeriale è allentato; 9 Del difensore civico (anche detto Ombudsman) se ne parlerà nel paragrafo 1.4, tra gli strumenti dell’accountability giuridica

(10)

- ed infine la crescita della così detta opinione pubblica, dei comitati civici indipendenti, dei gruppi di interesse su determinati temi (quali ad esempio la tutela dell’ambiente e la sostenibilità economica). In conclusione, nel tentativo di dare risposte alle pressioni di bilancio e alla continua richiesta di una migliore qualità dei servizi, le traiettorie di riforma delle amministrazioni pubbliche si sono progressivamente indirizzate verso (Monteduro, 2012)10: • un maggiore interesse per i risultati e per il rapporto tra bisogni pubblici e risorse prelevate; • una devoluzione di competenze e un incremento della flessibilità; • un rafforzamento dell'accountability e della capacità di orientare i comportamenti; • una forte attenzione al cittadino e al servizio; • un rafforzamento delle capacità strategiche; • l'introduzione di "meccanismi tipo mercato"; • il cambiamento delle relazioni con gli altri livelli di governo. Al centro di queste trasformazioni il concetto di accountability è divenuto oggetto di interesse, non solo nel dibattito politico, ma anche negli studi sul management e l'amministrazione pubblica. Alcuni studiosi hanno però evidenziato come il concetto di

accountability abbia spesso assunto le caratteristiche di uno slogan e sia divenuto

"concettualmente vago", in tal punto che alcuni commentatori lo hanno definito “camaleontico", mentre altri "impreciso" e "in continua espansione"11. Molte sono le ragioni che hanno contribuito a un tale fenomeno di "appannamento concettuale",

10 Cfr. F. Monteduro, Evoluzione ed effetti dell’accountability nelle amministrazioni pubbliche, 2012, p. 52.

11 Cfr. M.J. Dubnik, Accountability and the Promise of Performance: In search of the Mechanism, Public Performance and Management Review, vol. 28, n. 3, 2005.

(11)

alcune delle quali sono riconducibili a problemi etimologici e linguistici, a differenze disciplinari e di contesto.

1.2 – LA DEFINIZIONE DEL CONCETTO DI ACCOUNTABILITY

Il termine accountability è di derivazione anglosassone e il suo frequente utilizzo al di fuori della lingua inglese dipende, principalmente, dall’essenza di una traduzione diretta ed efficace. Dubnik12 osserva che, nella maggior parte delle lingue neolatine (francese, spagnolo, italiano, portoghese), il termine più usato per tradurre quello di accountability è “responsabilità”. Anche nelle lingue nord-europee (olandese, danese, tedesco) si usa spesso il termine responsabilità ma in un'accezione che è più vicina a quella anglosassone. In russo, infine, si usa un termine molto simile a quello di “rendicontazione". Tuttavia, accountability non è correttamente traducibile né con responsabilità né con rendicontazione. Da un punto di vista lessicale, infatti, il termine

accountability è una parola composta: il verbo to account è traducibile in italiano come

"dar conto", il sostantivo ability significa "essere in grado di" o "attitudine a”. Letteralmente accountability è dunque "l'attitudine a dar conto”. Essa non implica necessariamente una responsabilità, ossia il fatto di essere chiamati a rispondere di certi atti e subirne le conseguenze. Né l'accountability coincide con la mera rendicontazione che è, semmai, l'atto - e non l'attitudine - del "dar conto".

Per rendere appieno il concetto di accountability bisognerebbe realizzare un calco linguistico come, per esempio, "rendicontabilità".

Numerose sono le definizioni del concetto di accountability rinvenibili negli studi sull’amministrazione pubblica. Sebbene sia evidente che il concetto di accountability assuma molteplici forme e dimensioni, sembra comunque trasparire un “nucleo” intorno al quale costruire una definizione: l’accountability è costituita da quell’insieme

(12)

di azioni che svolgono la funzione sociale di “dar conto”, da parte di un individuo o organizzazione a un altro/a.

Gli studi sull’accountability hanno spesso impiegato lo schema teorico del “principale-agente” come supporto analitico e descrittivo. L’accountability si configura, quindi, come una relazione che lega due parti, in cui una (agente) agisce per conto dell’altra (principale). Secondo la teoria del principale-agente, l’agente ha un incentivo a perseguire interessi in conflitto con quelli del principale e quest’ultimo, a causa dell’asimmetria informativa, non può sorvegliarne le azioni. L’accountability è vista come meccanismo in grado di contribuire a limitare il problema dell’asimmetria informativa: da un lato, il principale delega l’agente ad agire e, dall’altro, il primo ha la possibilità di chiedere la “resa del conto” al secondo delle azioni attuate, attivando eventualmente meccanismi correttivi. Se dunque, è identificabile una funzione “primaria” dell’accountability ed esistono modelli interpretativi consolidati, perché sono così forti e numerose le preoccupazioni sulla vaghezza concettuale?

Esse dipendono dalla constatazione che il termine accountability è utilizzato per descrivere una molteplicità di fenomeni, anche radicalmente diversi13. Per esempio, l'accountability spesso è associata a problemi di equità e giustizia, alla promozione della trasparenza e della democrazia, al tema dei controlli, ovvero è interpretata come un sinonimo di sistemi contabili o di reporting; in alti casi ancora, è vista come una condizione per promuovere l'etica e combattere la corruzione. L’accountability è interpretata anche come meccanismo in grado di influenzare le relazioni umane e il comportamento individuale e collettivo. Non manca chi interpreta il fenomeno dell'accountability come un problema di verifica di conformità alle norme o, all'opposto, chi lo accosta al tema della programmazione, misurazione e valutazione delle performance. In realtà, è normale che la "funzione del dar conto" - centrale nel concetto di accountability - possa assumere diverse manifestazioni sulla base: 13 Cfr. M.J. Dubnik, K. Yang, “The Pursuit of Accountability: Promise, Problems, and Prospects”, in D. Menzel, H. White, The State of Public Administration: Issues, Challenges, and Opportunities, M.E. Sharpe, Armonk, 2011.

(13)

• del contesto storico e geografico in cui essa viene utilizzata; • della matrice culturale e disciplinare di chi ne parla; • dei soggetti coinvolti, dell'oggetto e degli strumenti con la quale si realizza. Ne consegue l'opportunità di "relativizzare" il concetto e di cogliere la sua dinamicità, invece di limitarne la portata. L'individuazione di differenti "dimensioni di analisi" dell'accountability è una delle espressioni più immediate del tentativo di "relativizzare" il concetto. In particolare, numerosi studiosi hanno proposto di indagare il concetto di accountability sulla base delle seguenti determinanti: i soggetti, l'oggetto e gli strumenti.

1.3 – I SOGGETTI DELL’ACCOUNTABILITY

Nel paragrafo precedente, si è detto che l’accountability è una relazione tra due categorie di soggetti: l'agente (che è chiamato a "rendere conto" del proprio operato) e il principale (che è titolare di una pretesa a ottenere la "resa del conto"). L’accountability, dunque, mette in contatto le attese del principale con le responsabilità dell'agente14. Vosselman15 osserva che, la relazione tra un principale e un agente viene visto dalla prospettiva di interessi divergenti. Il principale e l’agente mirano ognuno al proprio interesse. Il principale ha un interesse che per l’agente risulta nel “prodotto desiderato”, e l’agente ha un interesse nel ridurre i suoi sforzi per creare i risultati desiderati. Questo comportamento potrebbe essere opportunistico e portare all’uso 14 Cfr. E. Madalina Busuioc, Martin Lodge, The Reputational Basis of Public Accountability, An International Journal of policy, Administration, and Institutions, vol. 29, Issue 2, 2016. 15 Cfr. E. Vosselman, Accounting, Accountability, and Ethics in Public Sector Organizations: Toward a Duality Between Instrumental Accountability and Relational Response-Ability, Administration and Society, vol 48, Issue 5, 2016.

(14)

d’inganno e disonestà. Un individuo che si comporta in maniera opportunistica potrebbe sfruttare le informazioni in modo asimmetrico, potrebbe quindi trarre vantaggio dalle differenze di accessibilità a informazioni rilevanti da parte delle parti in questione. Potrebbe nascondere o distorcere informazioni rilevanti, o nascondere determinate azioni o non-azioni. Per contrastare il comportamento opportunistico, il principale può negoziare attraverso alcune misure contrattuali con un agente: una misura plausibile è monitorare il comportamento dell’agente. Attraverso il monitoraggio, viene incrementata la trasparenza e, di conseguenza, diminuiscono le informazioni asimmetriche.Nel settore pubblico, il principale e l'agente possono essere rappresentati da entità diverse. Le relazioni che si instaurano tra i diversi soggetti possono essere anche molto articolate e complesse e, spesso, un determinato soggetto può essere al contempo principale, in una relazione, e agente, in un'altra. Il primo passo consiste nel definire quali siano le principali categorie di soggetti. Poi, è necessario individuare il diverso ruolo (principale o agente) che può essere svolto da ogni tipologia di soggetto. Le principali categorie di soggetti sono: • i dipendenti pubblici; • la dirigenza; • il vertice amministrativo (alta dirigenza); • le agenzie e gli enti strumentali; • il vertice politico; • le assemblee elettive; • i cittadini; • le istituzioni di controllo indipendente; Sulla base del ruolo, interpretato da ogni soggetto, è possibile identificare e classificare le seguenti tipologie di accountability: burocratica, politica (o democratica), ispettiva, pubblica (o sociale), negoziale.

(15)

a. Accountability Burocratica – L’accountability burocratica16 è interna

all’amministrazione e attiene ai rapporti tra gli uffici che si collocano ai diversi livelli della struttura gerarchica. Questa tipologia di accountability si articola in una catena di relazioni che lega in primo luogo, il vertice amministrativo (principale) alla dirigenza (agente) e, successivamente, la dirigenza (principale) ai dipendenti pubblici (agente). Ad ogni livello di tale catena, il principale chiede all’agente la “resa del conto” delle attività svolte.

b. Accountability politica (o democratica) – L’accountability politica (o

democratica) è tradizionale nei sistemi democratici e si articola in una molteplicità di relazioni tra soggetti diversi. Essa si basa, innanzitutto, sull’assegnazione di un mandato politico da parte dei cittadini (principale) ai rappresentanti politici costituenti le assemblee elettive (agente). I rappresentanti politici devono “rendere conto” del proprio operato e delle scelte compiute di fronte ai cittadini.

c. Accountability ispettiva – L’accountability ispettiva è strettamente connessa a

quella burocratica e politica. Le relazioni “principale-agente” e i soggetti non cambiano. L’unica differenza attiene alla presenza di un altro soggetto, ossia le istituzioni di controllo indipendente. In alcuni casi, infatti, l’asimmetria informativa che sussiste tra il principale e l’agente può non essere risolta dall’instaurazione di una relazione di accountability diretta tra i due soggetti. Questo accade quando l’oggetto della “resa del conto” richiede competenze tecniche specifiche. È il caso del controllo sui conti pubblici e dell’audit finanziario e gestionale. In questo caso, un soggetto competente e indipendente interviene tra l’agente e il principale. 16 M.J. Dubnik, op. cit., 2005

(16)

d. Accountability pubblica - L'accountability pubblica (o diretta) si realizza quando

le amministrazioni (agente) instaurano una relazione immediata con i cittadini, gli utenti, e gli altri soggetti esterni interessati (principale). Le ragioni per le quali si è affermata questa forma nuova di accountability sono due. Da un lato, è stata osservata l'insufficienza dei soli meccanismi di accountability politica come forma di tutela dell'interesse pubblico e di controllo sociale sull'andamento della pubblica amministrazione. Dall'altro, lo sviluppo della cosiddetta amministrazione di prestazione, più di recente, l'affermazione della logica manageriale nel settore pubblico, hanno promosso, sebbene in modi diversi, un nuovo ruolo del cittadino-utente, rendendolo soggetto attivo e partecipe, e non mero destinatario, delle politiche e dei servizi pubblici. e. Accountability negoziale - L'accountability negoziale è quella che si instaura tra il vertice politico (principale) di un'amministrazione pubblica e le agenzie o enti a essa collegati ma dotati di livelli, più o meno ampi, di autonomia gestionale (agente). Lo scopo è quello di alleggerire gli apparati amministrativi centrali, facendo in modo che essi si concentrino principalmente sull'elaborazione delle politiche, sottraendo loro, invece, le attività esecutive. Queste ultime sono assegnate ad agenzie o enti dotati di forte autonomia operativa. A fronte di tale autonomia, le agenzie devono rendere conto dei risultati raggiunti. Emerge, dunque, una nuova tipologia di accountability che si formalizza in veri e propri "contratti di servizio", in cui il trasferimento delle risorse è direttamente collegato all'ottenimento di risultati prestabiliti.

(17)

1.4 – L’OGGETTO DELL’ACCOUNTABILITY

Con riferimento all'oggetto, l’accountability può assumere tre diverse configurazioni: economico-finanziaria, giuridica, performance.

a. Accountability economico-finanziaria - Essa si concentra sull'appropriatezza

dell'utilizzo delle risorse finanziarie sotto il profilo della legittimità della spesa e del rispetto delle procedure contabili. Questa forma di accountability è strettamente connessa con il sistema di finanziamento della pubblica amministrazione. Infatti, il livello di contribuzione che è richiesto al contribuente: • non è volontario ma coattivo; • non è correlato alla quantità/qualità dei beni o servizi ricevuti ma alla capacità contributiva. Ne consegue che i meccanismi democratici che caratterizzano lo Stato moderno impongono che, al sacrificio richiesto al contribuente, corrisponda, almeno, la possibilità di esprimere un preventivo consenso sulle scelte riguardanti l’acquisizione delle risorse finanziarie (natura e provenienza delle entrate) e il loro utilizzo (natura e destinazione delle spese). In questo senso sono nati i sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche: per soddisfare le attese dei cittadini-contribuenti in termini di autorizzazione delle scelte fondamentali di prelievo e utilizzo delle risorse. In altri termini, chi utilizza denaro pubblico è chiamato a "renderne conto", dimostrando che tali risorse sono state utilizzate in conformità con le finalità e le disposizioni sancite dalle norme.

b. Accountability giuridica – l’accountability giuridica implica, innanzitutto, che la

pubblica amministrazione sia sottoposta al principio di legalità. In termini generali, tale principio esprime l'esigenza che l’azione della pubblica amministrazione sia assoggettata alla legge. La giurisprudenza rileva l'esistenza di una duplice accezione: formale e sostanziale. Il principio di legalità in senso formale richiede che ogni procedimento amministrativo abbia il proprio

(18)

fondamento giuridico nella legge, che definisce i limiti entro i quali deve manifestarsi l'azione della pubblica amministrazione. Inteso in senso sostanziale, il principio di legalità assume una connotazione ancor più vincolante per l'azione amministrativa, giacché esso impone che gli atti della pubblica amministrazione, oltre a rispettare i limiti formali fissati dalla legge, siano adottati in conformità della disciplina sostanziale in essa prevista. Per garantire che questo principio sia effettivamente rispettato sono previsti controlli amministrativi (compiuti all'interno dell'amministrazione) e controlli giurisdizionali (eseguiti dall'autorità giudiziaria) sugli atti emanati dalla pubblica amministrazione: gli atti illegittimi possono essere annullati. Tali controlli sono, in estrema sintesi, la principale forma attraverso cui si esprime l'accountability giuridica.

c. Accountability sulle performance - in questo caso, l'oggetto dell'accountability

non è la conformità dell'azione dell'amministrazione a leggi, procedure contabili o amministrative ma, invece, la prestazione svolta e il risultato ottenuto. Il concetto di performance è al centro di un grande dibattito negli studi economico-aziendali e di management pubblico. Molti autori concordano che il concetto di performance sia multidimensionale e complesso ma emergono due fondamentali dimensioni: l'efficienza e l'efficacia. L'efficienza è la capacità di realizzare gli obiettivi di produzione di beni e servizi impiegando la minor quantità di risorse. L’efficacia è connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici dell’amministrazione, soprattutto in termini di soddisfazione dei bisogni espressi dalla comunità di riferimento17. È bene ricordare che nella pubblica amministrazione, a differenza delle imprese, non si ha tramite il mercato né una misura dell'efficacia né un'integrazione di efficienza ed efficacia 17 L’efficacia per come qui definita non si riduce meramente al rapporto tra obiettivi e risultati, perché richiede a monte che ci sia un legame di forte coerenza tra gli obiettivi che si danno le amministrazioni pubbliche e i bisogni della collettività, di cui gli obiettivi dovrebbero essere espressione. Se questa coerenza manca, il rapporto tra obiettivi e risultati è del tutto inidoneo a esprimere l’efficacia dell’amministrazione.

(19)

in un unico risultato di sintesi. Efficienza ed efficacia vanno quindi misurate separatamente, pur essendo entrambi aspetti da valutare poi congiuntamente18.

Secondo la letteratura, la performance può essere oggetto di accountability a tre livelli: livello individuale; livello organizzativo; livello di programma o politica pubblica. Il primo livello (individuale) si riferisce alle performance del singolo individuo, la quale si sostanzia in una parte quantitativa (grado di raggiungimento degli obiettivi) e in una parte qualitativa (atteggiamenti, comportamenti) e deve essere gestita nella prospettiva del miglioramento continuo. Il presupposto è che ci sia un'assegnazione di obiettivi sui quali il collaboratore possa concentrare i propri sforzi di miglioramento e che costituiscono il presupposto dell'accountability individuale. Il secondo livello è quello organizzativo (unità organizzativa all'interno dell'amministrazione o intera amministrazione). È a questo piano che è più frequentemente applicato il concetto di performance. In particolare, è realizzata un'interconnessione tra obiettivi e risorse assegnate e, di conseguenza, sono applicate le forme di

accountability tipiche dei sistemi burocratici. A questo livello, il tema delle

performance si ricollega strettamente ai sistemi di programmazione e controllo, ai sistemi di qualità e ai sistemi informativi aziendali.

Il terzo livello è quello delle performance dei programmi e delle politiche pubbliche. L’importanza di valutare le performance al livello di programma/politica pubblica è abbastanza evidente: molte iniziative sono trasversali a più organizzazioni o, anche, a più livelli di governo. In queste situazioni, le problematiche di accountability diventano molto più complesse perché le responsabilità sono ripartite tra numerosi attori e i risultati sono più difficili da misurare e valutare. 18 Per evidenziare questo aspetto negli studi economico-aziendali si fa riferimento al requisito dell'economicità. Con particolare riferimento alle amministrazioni pubbliche, l'economicità della gestione è da intendersi come la capacità mantenuta nel lungo periodo di soddisfare in modo adeguato i bisogni considerati di pubblico interesse dalla comunità di riferimento, prelevando un ammontare di ricchezza dalla comunità stessa tale da essere socialmente accettabile.

(20)

1.5 – GLI STRUMENTI DELL’ACCOUNTABILITY

Gli strumenti dell’accountability sono molto numerosi. In questa sede, ci si propone di individuare e classificare gli strumenti più rilevanti, raggruppati in base all’oggetto. Si individuano tre tipologie di strumenti: strumenti di accountability economico-finanziaria; strumenti di accountability giuridica; strumenti di accountability sulle performance. Tabella 1 – Gli strumenti dell’accountability Fonte: Monteduro, 2012 a. Gli strumenti dell’accountability economico-finanziaria – i principali strumenti dell’accountability economico-finanziaria sono la programmazione economica e di bilancio e il controllo contabile e finanziario. A1. Il bilancio pubblico – Il bilancio pubblico è il primo e più consolidato strumento di

accountability della pubblica amministrazione. Le aziende pubbliche operano in un

ambiente di “non mercato” e sono soggette a poteri sovraordinati, dai quali dipende, peraltro, anche il raggiungimento dell'economicità. In tale contesto, è, dunque, indispensabile uno strumento mediante il quale l'organo rappresentativo definisca i vincoli alla spesa pubblica e l'entità delle risorse destinate a finanziarla (in altre parole,

(21)

definisca entrate e uscite). Il bilancio pubblico si compone di diversi documenti ed è elaborato nell'ambito di un processo molto articolato. La costruzione, la discussione e l'approvazione dei diversi documenti che formano il bilancio sono il risultato di un confronto tra il potere esecutivo e quello legislativo. Il bilancio pubblico svolge tre funzioni. In primo luogo, costituisce una guida per l'azione amministrativa dell'esecutivo, anche ai fini di un'allocazione più efficiente delle risorse disponibili. In secondo luogo, il bilancio di previsione definisce i confini di spesa entro cui l'attività finanziaria dovrà operare, rappresentando, dunque, un vincolo invalicabile. In terzo luogo, è il presupposto in base al quale si realizza il monitoraggio e controllo dei conti pubblici, ossia l’accountability del governo e della pubblica amministrazione rispetto agli obiettivi di finanza pubblica programmati. A2. Gli strumenti di controllo contabile e finanziario – Gli strumenti di controllo contabile e finanziario sono strettamente collegati al bilancio pubblico. Nella maggior parte dei Paesi, il controllo contabile e finanziario è svolto, da un lato, da istituzioni superiori di controllo (Supreme Audit Institutions) poste in posizione di autonomia e indipendenza rispetto al governo e al parlamento e, dall'altro, da strutture facenti parte del governo. La primaria funzione svolta dal controllo contabile e finanziario è la verifica del bilancio dello Stato o di altri enti pubblici, allo scopo di accertare il rispetto delle regole contabili e l'attendibilità del bilancio stesso. I risultati dell'attività di controllo sono trasmessi all'organo legislativo, al fine di permettere l'attivazione di una più generale

accountability politica. Le altre funzioni attribuite al controllo contabile e finanziario

variano nei diversi sistemi nazionali. In molti Paesi - tra cui l'Italia - si realizza: • un controllo sul rendiconto consuntivo volto ad accertare la conformità dei suoi risultati alla legge di bilancio; • un controllo sulla copertura finanziaria delle leggi che comportano nuove o maggiori spese oppure minori entrate; • un controllo sui complessivi equilibri di finanza pubblica; • un controllo di regolarità contabile e finanziaria sui bilanci degli enti territoriali.

(22)

b. Gli strumenti dell’accountability giuridica – I principali strumenti

dell’accountability giuridica sono i controlli amministrativi, i rimedi della giustizia amministrativa, il difensore civico (Ombudsman)

B1. I controlli amministrativi - I controlli amministrativi consistono in valutazioni sulla

conformità, a determinate regole, degli atti o delle attività delle amministrazioni pubbliche. Tali valutazioni sono attuate da specifiche autorità che, conseguentemente, intervengono direttamente o sollecitano altri soggetti a intervenire. Attraverso controlli amministrativi, quindi, si rendono le amministrazioni pubbliche accountable in termini di cura degli interessi pubblici previsti nella legge. I controlli amministrativi possono riguardare singoli atti o intere attività. Il controllo su atti è un controllo ex ante (o preventivo), nel senso che precede l'introduzione dell'atto nell'ordinamento e ne condiziona l'acquisto di efficacia; il suo parametro è la legittimità e, cioè, la conformità alla legge. Il controllo sulle attività, invece, è un controllo ex post (o successivo) poiché si svolge in un momento che segue quello in cui l'attività è realizzata. Lo scopo è di verificare il conseguimento degli obiettivi definiti dalla legge, dai regolamenti, dai piani e programmi ecc. Gli attori che realizzano i controlli amministrativi, e anche l'estensione di questi ultimi, sono diversi nei vari Paesi. In Italia, i controlli amministrativi sono esercitati dalla Corte dei Conti e dal Dipartimento della ragioneria generale dello Stato.

B2. I rimedi della giustizia amministrativa - Sebbene esistano forme di controllo

amministrativo volte a valutare la legittimità dell'azione all'interno delle amministrazioni, può verificarsi che le stesse agiscano in maniera contraria alla legge e ai principi generali (imparzialità, buon andamento ecc.). In questi casi, può essere applicata una seconda categoria di strumenti di accountability giuridica: i rimedi della giustizia amministrativa. In linea generale, esistono tre tipi di rimedi: giurisdizionali, amministrativi, arbitrali. Il ricorso giurisdizionale rappresenta il principale strumento di tutela nei confronti del comportamento dell'amministrazione pubblica che abbia leso i diritti o gli interessi dei cittadini. I ricorsi giurisdizionali assolvono la funzione di rendere le amministrazioni pubbliche accountable in termini di cura degli interessi pubblici

(23)

previsti nella legge. In caso di violazione della legge, infatti, è possibile chiamare l'amministrazione a "rendere conto" del proprio comportamento innanzi a un soggetto terzo (giudice). Inoltre, il cittadino che ritenga di aver subito la lesione di una situazione soggettiva qualificata può, poste determinate circostanze, presentare un ricorso amministrativo. B3. Il difensore civico (Ombudsman) - Un'altra forma di tutela, integrativa rispetto alle procedure abituali di ricorso (amministrativo o giurisdizionale), è il ricorso al difensore civico (Ombudsman). Esso è un organo esterno che svolge una funzione di controllo nei confronti dell'amministrazione e di supporto ai cittadini su questioni che vedono opposti il servizio pubblico ai suoi utenti. L'Ombudsman è uno strumento di accountability diffuso in molti Paesi. In Italia, l’istituto del difensore civico è presente a livello regionale, mentre la figura del difensore civico comunale è stata soppressa dalla finanziaria del 2010. c. Gli strumenti dell’accountability sulla performance - L'accountability sulle performance può essere realizzata attraverso una molteplicità di strumenti. Nella prospettiva economico-aziendale, i più rilevanti sono quattro: si tratta degli strumenti di programmazione e controllo, di rendicontazione esterna, di revisione (audit), di valutazione dei programmi e delle politiche19. C1. Programmazione e controllo - Gli strumenti di programmazione e controllo sono un

tradizionale oggetto di studio nella letteratura economico-aziendale. Da un'interpretazione di tipo contabile propria degli studi di ragioneria, il controllo si è progressivamente evoluto verso una concezione più ampia che comprende gli aspetti organizzativi e quelli di natura comportamentale connessi alla presenza del fattore umano all'interno dell'organizzazione. Il sistema di programmazione e controllo ha lo

19 Cfr. F. Pezzani (a cura di), L’accountability delle amministrazioni pubbliche, Egea,

Milano, 2003; F. Pezzani (a cura di), Logiche e strumenti di accountability per le

(24)

scopo di realizzare una conduzione razionale delle aziende, facendo in modo che la gestione si basi su un processo di programmazione delle attività nel tempo e nello spazio, tenendo conto delle attese degli stakeholder e valutando l'efficienza nell'impiego delle risorse e l'efficacia nel conseguimento degli obiettivi prefissati. In questo modo, è possibile rispondere alle esigenze di accountability che si sviluppano all'interno di sistemi complessi. Il sistema di programmazione e controllo si manifesta sotto forma di processi che portano a correlare esplicitamente tre variabili: gli obiettivi, le unità organizzative e le risorse. In particolare, sono tre i processi rilevanti:

• la pianificazione strategica; • il controllo direzionale; • il controllo operativo.

La pianificazione strategica è il processo attraverso il quale si definiscono le finalità dell'organizzazione e le principali linee strategiche. Alla pianificazione strategica segue il controllo direzionale che si occupa dell'implementazione delle strategie e del raggiungimento delle finalità e, quindi, opera affinché l'azienda attui le strategie in modo efficace ed efficiente. Le quattro fasi di un processo di controllo direzionale sono: programmazione; formulazione del budget; svolgimento e misurazione dell'attività; reporting e valutazione. I processi di controllo operativo sono utilizzati per verificare l'efficacia e l'efficienza nell'esecuzione di compiti specifici. Il contenuto del controllo operativo dipende dalla natura delle attività svolte. Questo tipo di controllo non richiede necessariamente l'intervento dei dirigenti né in verità l'intervento umano, poiché, in molti casi può essere interamente gestito tramite sistemi automatizzati. Con riferimento alle tecniche e agli strumenti della programmazione e controllo, gli elementi più rilevanti sono due: il budgeting20 e la misurazione e la valutazione delle performance. Nelle

amministrazioni pubbliche, il budget si realizza in primo luogo attraverso il bilancio di previsione. Tuttavia, il bilancio di previsione deve essere impostato in maniera adeguata a svolgere la funzione del budgeting. In molti Paesi - tra cui l'Italia - la tradizionale

20 Il Budget è quello strumento attraverso il quale gli obiettivi sono: resi misurabili;

corredati della previsione delle risorse necessarie al loro conseguimento, misurate in termini monetari; assegnati, unitamente alle risorse, agli organi aziendali responsabili del loro conseguimento, che prendono il nome di centri di responsabilità.

(25)

impostazione meramente finanziaria del bilancio pubblico ha reso tale strumento non idoneo a un tale fine21. Tuttavia, a livello internazionale, si è recentemente affermata la

tecnica del performance budgeting. Il performance budgeting consiste nell'integrazione del documento di bilancio con obiettivi di performance, mostrando la relazione fra i livelli di finanziamento programmati e i risultati attesi dell'azione di governo. Un requisito principale è l'individuazione di programmi di spesa, l'articolazione di questi in obiettivi e la definizione di specifici indicatori di performance. La combinazione della classificazione della spesa per programmi con strumenti di informazione sulle performance consente una maggiore accountability sull'allocazione delle risorse, perché rende possibile una valutazione costi-benefici delle attività svolte dalle amministrazioni pubbliche. Oltre al budget, un secondo aspetto rilevante è quello della misurazione e valutazione delle performance. Si tratta di un'attività che ha assunto una posizione di assoluta centralità nell'ambito dei processi di riforma delle amministrazioni pubbliche a livello internazionale, con una particolare intensità nel corso degli anni Novanta. L'orientamento manageriale promosso dal New Public Management ha portato a ridefinire l'ambito di utilizzo delle misure di performance, evidenziando come esse siano necessarie a rendere concreta l'autonomia dei manager pubblici. Essi ne hanno bisogno per prendere decisioni che consentano di migliorare l'efficienza nella produzione dei servizi pubblici, creando un'accountability sui risultati nei soggetti che operano ai vari livelli dell'amministrazione pubblica22. Numerosi studi hanno dimostrato come, anche laddove siano stati compiuti ingenti sforzi per sviluppare dettagliati sistemi di misurazione, non sempre si sia realizzato un effettivo miglioramento del-l'accountability. Da un lato, si rilevano problemi connessi alla costruzione e all'utilizzo dei sistemi di misurazione; dall'altro, ci sono problematiche attinenti al contesto interno (ruolo della sfera politica, formalizzazione dei processi, culture interne) ed esterno (comportamenti degli stakeholder) delle amministrazioni pubbliche. Alcuni studiosi hanno proposto l'adozione di un nuovo e diverso approccio al tema delle performance: 21 L. Hinna, Pubbliche Amministrazioni: cambiamenti di scenario e strumenti di controllo interno, Cedam, Padova, 2002. 22Cfr. N. Angiola, P. Bianchi, Management pubblico: una visione performance-based, FrancoAngeli, 2015

(26)

il performance management. Questo approccio prevede l'esteso utilizzo di tecniche e metodi di misurazione della performance nel governo complessivo del sistema pubblico, nelle relazioni interistituzionali e nella gestione delle singole amministrazioni. La principale caratteristica di questo approccio consiste nel fatto di integrare in un unico processo i seguenti elementi:

• l'esplicita definizione di obiettivi di risultato associati a programmi di intervento o aree di attività;

• l'attribuzione al livello manageriale della piena responsabilità e autonomia nel perseguimento degli obiettivi; • l'utilizzo di informazioni e valutazioni sui livelli di risultato raggiunti nelle decisioni circa il finanziamento futuro, la modifica delle priorità e dei programmi e l’attribuzione di incentivi, sia a livello organizzativo che di individui. • la produzione di informazioni per l’esterno, ai fini di una valutazione utile ai processi decisionali di cui al punto precedente.

C2. Rendicontazione esterna delle performance - La rendicontazione esterna delle

performance è un processo attraverso il quale le amministrazioni pubbliche comunicano ai cittadini i risultati e le modalità di realizzazione delle proprie politiche di intervento. Le informazioni rendicontate non si limitano all'aspetto meramente economico-finanziario, ma si focalizzano sulla capacità di soddisfare i bisogni pubblici. L'accesso alle informazioni di performance è uno dei pilastri dell'accountability nel settore privato e in quello pubblico. Tuttavia, è ampiamente condivisa l'opinione secondo la quale, nel settore pubblico, a causa dell'assenza di meccanismi di mercato, la rendicontazione delle performance è ancora più importante per promuovere l'accountability23. Il

principale strumento di rendicontazione esterna è il rendiconto annuale (annual

report)24. Esso deve essere organizzato in maniera tale da consentire ai destinatari di 23 Cfr. J. Hooks, The Information Gap in Annual Reports, Accounting Auditing and Accountability Journal, vol. 15, n. 4, 2002, pp. 501-522 24 Tale strumento assume varie denominazioni nei diversi Paesi. Nei Paesi anglosassoni la denominazione comune è quella di Annual Report. Negli USA esistono poi i Service Efforts and Accomplishments Reports. In Francia, la "Loi organique relative aux lois de

(27)

valutare le performance e comprendere se gli obiettivi siano stati effettivamente raggiunti. Secondo alcuni studi, le motivazioni dell'utilizzo di strumenti di rendicontazione delle performance sono ascrivibili sia ad aspetti socio-psicologici (connessi alla volontà degli amministratori e dei manager pubblici di evidenziare la propria capacità innovativa distinguendo la propria amministrazione dalle altre meno innovative), sia a fattori tecnico-economici (relativi al tentativo di migliorare le proprie performance attraverso il potenziamento dei sistemi di rilevazione, di rendicontazione e di gestione). C3. Revisione delle performance – La revisione delle performance è un’attività piuttosto recente che si differenzia dal controllo contabile-finanziario poiché essa non attiene alla verifica della corretta tenuta della contabilità ma, invece, al controllo dell’efficienza, efficacia ed economicità della gestione. Nella maggior parte dei Paesi, la revisione delle

performance è svolta dalle stesse istituzioni adibite al controllo contabile finanziario,

ossia le istituzioni superiori di controllo; In Italia, l’istituzione superiore di controllo è la Corte dei Conti. La revisione delle performance cerca di fornire evidenze e, dove opportuno, raccomandazioni. Essa rafforza l’accountability supportando la funzione di indirizzo e controllo degli organi di governo. A tal fine, si verifica se le decisioni dell’organo legislativo o dell’esecutivo sono efficientemente ed efficacemente implementate dalle amministrazioni e se si stia creando valore per la collettività. Non si entra nel merito dell’appropriatezza degli obiettivi politici ma, invece, si esaminano le criticità, anche normative, che possono compromettere il raggiungimento di tali obiettivi. I risultati della revisione della performance devono essere pubblici e il processo deve essere improntato alla massima trasparenza. C4. Evoluzione dei programmi e delle politiche – Un programma è un insieme organizzato di attività attuate da un’amministrazione pubblica e finalizzata a offrire un servizio ai finances" (LOLF) ha introdotto Rapports Annuels de Performances. In Italia, il D.lgs. 150/2009 ha introdotto la Relazione sulle performance, che è obbligatoria per le amministrazioni centrali; a livello locale, invece, si è diffuso il Bilancio sociale.

(28)

cittadini. Un programma può essere realizzato da un'unica amministrazione ma spesso richiede un intervento coordinato di una pluralità di organizzazioni pubbliche o private. La valutazione dei programmi è l'esame sistematico di uno specifico programma al fine di fornire informazioni su una molteplicità di aspetti concernenti la sua attuazione e i suoi effetti. Nonostante la valutazione dei programmi prenda in considerazione aspetti quali l'efficienza, le procedure operative e i costi, l'ambito sul quale si concentra il maggior interesse del valutatore è la misurazione degli impatti. La valutazione dei programmi è principalmente retrospettiva. Essa si concentra sulle performance già conseguite dai programmi in corso o completati. Non è escluso che, durante la valutazione, possano emergere dati e informazioni utili per valutare anche gli effetti o i costi futuri di un dato programma. Tale attività intende misurare la realizzazione degli obiettivi previsti e analizzare gli impatti (postiti o negativi) del programma. In tale prospettiva, essa è un importante strumento di accountability perché consente ai diversi soggetti interessati (cittadini, organo legislativo, potere esecutivo, amministrazione ecc.) di ottenere informazioni sulle performance realizzate. Conseguentemente, la valutazione consente l'attivazione delle responsabilità e supporta le decisioni in merito alla prosecuzione, ampliamento, modifica, riduzione o eliminazione del programma. La valutazione delle politiche pubbliche è molto simile alla valutazione dei programmi, al punto che esse sono considerate da alcuni un unico fenomeno. In particolare, si tratta di un'attività finalizzata a esprimere giudizi empiricamente fondati sui disegni, i processi, le performance, gli effetti delle politiche pubbliche. Una politica pubblica è definita come l'insieme delle azioni, tra cui quelle svolte dalle organizzazioni formalmente pubbliche, che hanno relazione con la capacità di soddisfare le domande, i bisogni o le opportunità che vengono considerate, in determinati periodi storici e in determinati contesti, meritevoli di attenzione da parte delle istituzioni pubbliche. Concentrare l’attenzione sulle politiche pubbliche significa prendere in considerazione il concetto di efficacia quale dimensione essenziale della valutazione: il giudizio sul successo o insuccesso di una politica attiene alla sua capacità di trasformare nella direzione voluta il problema. La valutazione delle politiche è uno strumento molto importante ai fini

(29)

dell’accountability sulle performance. La valutazione, infatti genera le informazioni che sono alla base dell’accountability.

1.6 – LA PERFORMANCE-BASED ACCOUNTABILITY

Gli strumenti dell’accountability sulla performance25

pongono le basi alla performance-based accountability, ovvero ad una accountability basata sulle performance.

Quest’ultima è la conseguenza di un'agenda di riforma che, dalla fine degli anni Ottanta, ha iniziato a essere sempre più caratterizzata da logiche e strumenti di tipo manageriale. Come osserva Hinna26, se, da una parte, il modello tradizionale di pubblica

amministrazione è stato in grado di mitigare il problema della corruzione, dall'altra, è stato incapace di risolvere - e anzi ha concorso a generare - il problema dell'inefficienza. Il fallimento del predetto modello spiega, dunque, lo sviluppo di alcuni aspetti principali del successivo modello di performance-based accountability. Un primo elemento attiene all'oggetto: l'enfasi non è solamente sulla legittimità e regolarità amministrativo-contabile ma, soprattutto, sulle performance conseguite, in termini di efficienza ed efficacia (accountability sulle performance). Si ribalta cosi l'assunto secondo il quale la compagine amministrativa deve implementare in maniera "automatica" le politiche formulate nelle sedi preposte; questa prospettiva invece guarda a chi opera all'interno dell'amministrazione come "persone intelligenti", ossia in grado di comprendere problemi e dare soluzioni che, a condizione di avere l'autonomia necessaria, possono tradursi rapidamente ed efficientemente in azioni efficaci. Ne consegue che, in questa impostazione, l’accountability diviene una sorta di "contrappeso" rispetto all'autonomia che occorre riconoscere ai manager pubblici per agire. Ne deriva, inoltre, che l’oggetto della "resa del conto" non potrà più essere limitato alla corretta esecuzione del compito ma si estenderà alle performance raggiunte nell'ambito dell'autonomia assegnata. Dal punto di vista manageriale, l’accountability richiede una chiara fissazione degli obiettivi. 25 Vedi paragrafo 1.4, punto c. 26 Hinna L., Monteduro F., amministrazioni pubbliche - evoluzione e sistemi di gestione, Aracne, 2006.

(30)

L’oggetto del "dar conto" si concentra sulla capacità delle amministrazioni di realizzare gli obiettivi che sono stati prefissati. Inoltre, nella prospettiva performance-based, l'enfasi è posta sul cittadino inteso come "cliente”: non solo il politico eletto, ma anche il manager pubblico e chiamato a "dar conto" al suo "cliente" delle performance conseguite (accountability pubblica). Il complesso di riforme ispirate al New Public Management ha portato, inoltre, al decentramento (o esternalizzazione) dell'offerta dei servizi, alla separazione all'interno del sistema pubblico tra i ruoli di acquirente e fornitore o alla realizzazione di partnership pubblico-privato. Ciò ha richiesto la definizione di nuove relazioni di accountability, sulla base delle quali, le amministrazioni pubbliche con il compito di definire le strategie (ministeri, regioni ed enti locali), possano essere in grado di rendere accountable sul raggiungimento degli obiettivi gli enti e le agenzie a esse collegati ma dotati di livelli più o meno ampi di autonomia gestionale (accountability negoziale). Con riferimento agli strumenti, si possono notare due fenomeni (Monteduro 2012). Da un lato, sono stati creati nuovi strumenti di

accountability coerenti alla logica performance-based: è il caso, per esempio, degli

strumenti di rendicontazione esterna e di revisione delle performance. Dall'altro, anche gli strumenti di accountability tradizionali sono stati rivisitati in modo da renderli funzionali alla nuova logica. E questo il caso dei sistemi di programmazione e controllo e della valutazione dei programmi e delle politiche pubbliche.

(31)

CAPITOLO 2 - PROGRAMMAZIONE E RENDICONTAZIONE

NELL’ENTE LOCALE NELLA PROSPETTIVA DELL’ACCOUNTABILITY

2.1 - CENNI SULLA PROGRAMMAZIONE DOPO L’AVVIO DELLA RIFORMA

SULLA PA

Prima di affrontare il tema del rendiconto, quale strumento utile per dimostrare il profilo di accountability raggiunto dall’ente locale, si ritiene opportuno evidenziare i vari strumenti tesi ad esaltare la logica della programmazione pluriennale e del controllo dei risultati raggiunti. Ci si propone di evidenziare le caratteristiche principali di tali documenti ed il contributo che questi possono dare ad aumentare il livello di

accountability dell’ente.

Uno degli obiettivi dichiarati del processo di armonizzazione contabile è il rafforzamento della programmazione, di fatto quasi tutte le numerose innovazioni introdotte nel sistema di contabilità e bilancio degli enti locali possono essere interpretate alla luce di queste finalità. Quindi, seppur con connotazioni diverse, si sta andando verso la implementazione, anche nel settore pubblico locale, di processi di programmazione e controllo, intesi quali modelli che consentono di governare, guidare e dirigere, disponendo di adeguati supporti informativi27. Nell’ambito di questi processi possiamo articolare alcune classificazioni che ci permettono di definire i diversi stadi della programmazione che stanno finalmente entrando nel settore pubblico locale. Definiamo così la pianificazione strategica, il controllo gestionale e il controllo operativo: Fonte: Morigi, 2015 27 Cfr. Anselmi L., Miolo Vitali P., La programmazione nelle pubbliche amministrazioni, Milano, Giuffrè, 1989.

(32)

Attraverso i processi di pianificazione strategica l'attenzione dell'amministrazione locale è focalizzata sugli obiettivi dell'organizzazione, sui loro cambiamenti, sulle risorse, umane e finanziarie, che vengono utilizzate per perseguire quegli obiettivi. Si tratta quindi di un'attività che interessa in modo particolare gli organi politici, dal momento che spetta a loro la valutazione periodica delle strategie che l'ente si è dato e la verifica in ordine al loro effettivo perseguimento. Il controllo di gestione invece è il processo con il quale la direzione accerta che le risorse vengano impiegate efficacemente ed efficientemente per il raggiungimento degli obiettivi aziendali. Tale attività interessa in modo particolare le figure tecnico-amministrative apicali, la dirigenza, i responsabili dei servizi ma anche (soprattutto nei comuni di più piccola dimensione) gli organi di governo spesso chiamati anche con problematiche di natura gestionale. Da questa definizione deriva che l’amministrazione locale dovrà rendere espliciti i fini che intende realizzare (nell’arco di tempo al quale si riferisce il bilancio di previsione) e dotarsi di appositi indicatori atti a verificare concretamente il raggiungimento dei suddetti obiettivi.

Infine il controllo operativo, inteso quale processo con il quale si assicura che compiti specifici siano portati a termine in maniera efficiente ed efficace. Tale tipologia interessa tutto il fattore lavoro, individualmente inteso, dal momento che ciascun dipendente dovrà preoccuparsi di condurre a termine nel migliore dei modi possibili i compiti che gli sono stati affidati28.

Se l’introduzione dei processi di programmazione e controllo avrà effettivamente successo, questo dipenderà non tanto e non solo dalla obbligatorietà in tutti gli enti del settore pubblico di forme di analisi dei costi delle attività o di specifiche analisi economiche, ma proprio dalla necessità per l’ente di autocontrollarsi, di rendere servizi più efficienti ai cittadini, di rispondere alle diverse istanze che provengono da una società in continua evoluzione, nella quale i bisogni e le esigenze mutano profondamente di anno in anno.

I diversi sistemi contabili rappresentano un supporto fondamentale per i processi di programmazione e controllo, dal momento che forniscono importanti elementi

(33)

conoscitivi che si rivelano utili per prendere decisioni. La nuova contabilità armonizzata, che va ad integrare la contabilità finanziaria con quella economico-patrimoniale29, si

rivelerà sicuramente utile, dal momento che consentirà di acquisire facilmente molti elementi contabili, senza doverli recuperare con scritture specifiche. Tuttavia il controllo gestionale non nasce con formule automatiche e non può essere alimentato solamente dalle scritture ordinarie. Se si intende effettivamente misurare il grado di raggiungimento degli obiettivi o condurre analisi particolari per capire i livelli di efficienza e di efficacia dei servizi, è necessario effettuare anche analisi extracontabili. Si rivelano utili le cosiddette analisi gestionali, ovvero tutte quelle attività che si impostano per comprendere concretamente determinati fenomeni aziendali. Ma accanto alle analisi specifiche che si possono impostare in relazione alle diverse esigenze manifestate dagli enti locali, esiste anche un problema di rendicontazione effettuata non solo attraverso i comuni schemi contabili, ma più in generale attraverso un sistema di accountability.

29 Si è soliti, in queste occasioni, contrapporre due sistemi di scritture: la contabilità finanziaria (quella che, anche con le riforme derivanti dall'armonizzazione contabile, è rimasta obbligatoria per gli enti locali, essendo autorizzativa) e la contabilità economico-patrimoniale, introdotta al fine di mettere a disposizione degli enti un insieme articolato di scritture che rilevano gli aspetti economici della gestione.

(34)

2.2 - GLI STRUMENTI DELLA PROGRAMMAZIONE NEGLI ENTI LOCALI SULLA

BASE DEL D.LGS. 118/2011

Il punto 4.2 dell’allegato 4.1 del d.lgs. 118/2011 individua gli strumenti della programmazione degli enti locali. In particolare, gli strumenti della programmazione degli enti locali e le relative tempistiche di approvazione sono riepilogati nella tabella sotto riportata. Fonte: Civetta, 2015 Per quanto riguarda il DUP, il primo esercizio nel corso del quale è stato introdotto è il 2016, salvo per gli enti sperimentatori, per i quali la decorrenza è stata dal 2015. Il DUP è un documento di carattere generale e si compone di due parti: una sezione strategica e una sezione operativa. La prima copre un orizzonte temporale lungo, coincidente con il mandato amministrativo del consiglio, mentre la seconda risulta pari a quella del bilancio di previsione30. La finalità perseguita da tale documento è indicata

30 Il testo dei punti 8.1 e 8.2 dell’allegato 4/1 del d.lgs. 118/2011 definisce le finalità, la

(35)

nel punto 8 dell’allegato 4.1 del d.lgs. 118/2011 secondo cui il DUP:

• è lo strumento che permette l’attività di guida strategica ed operativa degli enti locali e consente di fronteggiare in modo permanente, sistemico e unitario le discontinuità ambientali ed organizzative;

• costituisce, nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione.

Il Dup costituisce "presupposto indispensabile per l'approvazione del bilancio di previsione”: non è possibile quindi una sola approvazione del bilancio preventivo senza il relativo documento di programmazione, che contiene le linee politiche sulle quali l'ente locale è chiamato a cimentarsi. Per gli enti locali con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti è previsto o un modello semplificato da utilizzare. Pur essendo articolato in varie parti e sezioni ed avendo quindi un contenuto molto ampio, il DUP deve essere inteso e predisposto in modo unitario e con un’impostazione logica e di metodo sufficientemente rigorosa tale da: • consentire più agevolmente possibile la verifica e la successiva rendicontazione del grado di conseguimento di quanto programmato;

• permette le variazioni che si dovessero rendere necessarie adeguando la compatibilità fra indirizzi, programmi, obiettivi e risorse. Ma il documento unico di programmazione non rappresenta certamente l'unica novità introdotta in questo ambito per gli enti locali. La riforma dell'ordinamento contabile ha portato all'abolizione del bilancio annuale e del bilancio pluriennale tradizionali e alla loro sostituzione con un nuovo bilancio di previsione finanziario, riferito ad almeno un triennio, comprendente le previsioni di competenza ma anche quelle di cassa riferite al primo esercizio, redatto avendo a riferimento costante i principi contabili generali ed applicati di cui al d.lgs. n. 118/2011 e successive modificazioni e integrazioni. Il bilancio di previsione finanziario costituisce l’elemento centrale del processo di programmazione dell’ente, essendo lo strumento attraverso il quale vengono programmate le entrate che saranno destinate alle varie missioni e programmi di spesa. La struttura del bilancio di previsione finanziario è definita dall’art. 165 del TUEL secondo cui:

Riferimenti

Documenti correlati

La cosiddetta legge MAPTAM (di Mod- ernizzazione dell’Azione Pubblica Territoriale e di Affermazi- one delle Métropoles) del 27 Gennaio 2014 ha reso invece ob- bligatoria

A parità di “aggiustamenti contabili”, il passaggio dal saldo di CM a quello EC premia quegli enti che hanno sostenuto elevati esborsi per copertura di attività

In conclusione, la nuova contabilità armonizzata se per un lato andrà ad uniformare la contabilità delle Amministrazioni Pubbliche, avvicinerà i saldi degli Enti a

Nel corso dell’attività di controllo sui rendiconti dei 297 enti toscani dal 2005 al 2012, infatti, due enti hanno rice- vuto pronunce con riguardo a tutti gli otto esercizi; 3

In sostanza la nuova Provincia dovrebbe essere vista e do- vrebbe essere costruita come un ente soprattutto operativo e tecnico, caratterizzato per la prevalente attenzione riservata

È per questi motivi che le Province toscane hanno accettato la sfida della riforma e si sono rese disponibili fin da subito a fornire piena collaborazione per la compilazione

Coordinamento del comma 418 e 421 della Legge di stabilità 2015 Occorre infine pensare ad un coordinamento, sia sistematico ma anche temporale, tra le disposizioni di carattere

Cosa significa, per Regioni ed Enti Locali, aderire ad una visione di cittadinanza globale e promuovere azioni di Educazione alla Cittadinanza Globale (ECG). Quali riflessi ha questa