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Contents
Introduzione ... 3
1. Il modello dei Water Safety Plans per la gestione dei rischi lungo la filiera idropotabile ... 5
1.1. Genesi, caratteristiche e diffusione del modello ... 5
1.2. L‘implementazione del modello in Italia e le linee guida dell‘Istituto Superiore di Sanità ... 10
2. Due processi fondamentali dei WSP: stakeholder engagement e risk assessment ... 17
2.1. Stakeholder engagement ... 18
2.1.1. Il coinvolgimento degli utenti e la percezione del rischio ... 22
2.2. Risk management ... 23
2.2.1. Il risk management in riferimento al cambiamento climatico ... 25
3. Caso studio 1: applicazione del modello dei WSP nel sistema idrico di Empoli ... 28
3.1. Il sistema idrico pilota di Empoli e il contesto territoriale ... 28
3.2. Approccio organizzativo e stakeholder engagement ... 30
3.3. Approccio metodologico per la valutazione del rischio... 32
3.3.1. Il modello DP_SI_R ... 32
3.3.2. La raccolta dei dati ... 34
3.3.3. Analisi di vulnerabilità e valutazione del rischio ... 37
3.4. Risultati ... 38
3.5. Discussione/considerazioni ... 41
3.6. Implicazioni del caso studio 1 ... 43
4. Caso studio 2: progetto per l‘implementazione del modello dei WSP in due siti pilota nel territorio toscano 44 4.1. I due sistemi idrici pilota ... 45
4.2. Proposte operative per lo stakeholder engagement ... 46
4.3. Proposte operative per un modello per l‘analisi della vulnerabilità ... 51
Conclusioni ... 55
Bibliografia ... 57
Elenco delle figure Figura 1 Stato di implementazione dei WSP a livello mondiale (Fonte: WHO, 2017) ... 8
Figura 2 Benefici più comuni dell‘implementazione dei WSP (Fonte: WHO, 2017) ... 10
Figura 3 Fasi di implementazione del WSP (Fonte: Rapporti ISTISAN 14/21) ... 14
Figura 4 Sistema idrico di Empoli: infrastrutture ... 29
Figura 5 Sistema idrico di Empoli:contesto territoriale ... 29
Figura 6 Organigramma del team multidisciplinare ... 31
Figura 7 Modello DPSIR e DP_SI_R a confronto ... 33
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Figura 9 Cartografia dei pozzi ... 36
Figura 10 Schema finale del Modello DP_SI_R ... 39
Figura 11 Distribuzione percentuale dei livelli di rischio lungo la filiera ... 40
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Introduzione
Le acque destinate al consumo umano sono sempre più esposte a nuove tipologie di pericoli che ne minacciano la quantità e la qualità. Tra questi vi sono i contaminanti emergenti e gli effetti del cambiamento climatico quali siccità, precipitazioni intense, inondazioni, che possono avere conseguenze diverse sul ciclo dell‘acqua, come la riduzione della quantità di risorsa e la variazione della sua qualità.
I possibili impatti di questi fenomeni rappresentano delle sfide sia per i gestori del servizio idrico sia per gli enti cui spetta istituzionalmente il compito della tutela e della governance delle risorse idriche.
I Water Safety Plans (WSP), introdotti dall‘Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) nel 2004, rappresentano il mezzo più efficace per garantire la qualità della fornitura idrica e la protezione della salute dei consumatori in quanto si basano sulla valutazione e gestione del rischio dalla captazione al rubinetto, con l'obiettivo di assicurare, attraverso una loro costante e continua revisione nel tempo, la riduzione di pericoli fisici, biologici e chimici nell'acqua potabile. L‘approccio dei WSP prevede che tale processo di identificazione e valutazione degli eventi pericolosi avvenga tramite la collaborazione di diversi stakeholder attraverso la costituzione di un team multidisciplinare.
Il presente lavoro è costituito da quattro parti principali. La prima illustra la nascita, le caratteristiche dell‘approccio e le fasi di implementazione dei WSP; la seconda focalizza l‘attenzione sulle evidenze emerse dall‘analisi della letteratura rispetto a due elementi distintivi che contraddistinguono questo modello, ovvero lo stakeholder engagement e il risk assessment; la terza e la quarta presentano due casi applicativi di implementazione del modello dei WSP nel territorio toscano, di cui uno in una fase già avanzata e l‘altro in fase di progettazione.
Più nello specifico, il caso studio 1 illustra le modalità di implementazione delle varie fasi del WSP nel sitp pilota di Empoli, caratterizzato da un sistema acquedottistico complesso inserito in un territorio fortemente antropizzato, focalizzandosi in particolare sugli approcci metodologico e organizzativo che sono stati utilizzati per l‘implementazione del modello. Nel caso studio 2, a partire dalle evidenze dell‘analisi della letteratura e delle lezioni apprese dal caso studio 1, saranno descritte alcune proposte operative relativamente alle fasi di stakeholder engagement e di sviluppo del modello teorico per l‘analisi di vulnerabilità e la valutazione del rischio nell‘ambito di un progetto per l‘implementazione del modello nei siti pilota di Bibbona e della Val di Cornia.
4 Attraverso i contributi dei due casi studio, il lavoro mira a dare evidenza di come il WSP possa costituire uno strumento e un‘occasione per il miglioramento del livello di tutela e per la gestione condivisa della risorsa idrica.
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1. Il modello dei Water Safety Plans per la gestione dei rischi lungo la filiera idropotabile
1.1. Genesi, caratteristiche e diffusione del modello
L‘approccio dei Water Safety Plans (WSP) per la gestione del rischio lungo la filiera idropotabile è stato introdotto nel 2004 dalla World Health Organization (WHO) all‘interno della terza edizione delle Linee Guida per la qualità delle acque potabili (WHO, 2004). Si tratta di un approccio proattivo e sito specifico che prevede l‘identificazione, la valutazione e la gestione del rischio lungo l'intera rete idrica, dalla captazione al rubinetto.
L‘origine dei WSP è connessa alla nascita e sviluppo del sistema Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP), sviluppato dalla NASA nel 1960 per assicurare la sicurezza dei prodotti per l‘alimentazione degli astronauti nelle missioni spaziali. A partire dagli anni ‘80 tale sistema è stato ampiamente applicato nelle industrie del settore del cibo e delle bevande in tutto il mondo. Nel 1993 i principi e le linee guida per l'attuazione dell'HACCP sono state adottate dalla Codex Alimentarius Commission, un corpo intergovernativo istituito per attuare il Programma congiunto FAO/OMS delle norme alimentari, e sono divenute la base scientifica per identificare i pericoli specifici e le misure per controllarli al fine di garantire la sicurezza dell'acqua. Negli anni tra il 1999 e il 2004 il sistema HACCP è stato adottato in Europa, Australia, Nuova Zelanda e successivamente dalla WHO per i sistemi di gestione idropotabili.
In seguito alla sua introduzione nelle Linee guida per la qualità delle acque potabili nel 2004, il modello dei WSP ha iniziato a diffondersi a livello internazionale fino alla sua introduzione, in tempi più recenti, nel diritto comunitario attraverso la Direttiva 2015/1787/UE. Quest‘ultima ha modificato la Direttiva 98/83/CE concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano introducendo, su base volontaria, l'approccio preventivo dei WSP basato sull'analisi di rischi. Questa introduzione deve essere considerata nell‘ambito dell‘ampio processo di revisione, tuttora in corso, della Direttiva 98/83/CE, finalizzato anche al considerare l‘emergere di nuovi contaminanti nelle disposizioni di legge.
I cosidetti ―contaminanti emergenti‖ sono di natura biologica o chimica. I primi, secondo la definizione che ne dà la WHO, sono ―apparsi per la prima volta in una popolazione umana negli ultimi 30 anni, oppure già rinvenuti in precedenza, ma caratterizzati da un'incidenza
6 crescente e/o dall'espansione in areali geografici nei quali non sono mai stati precedentemente notificati"1.
I secondi sono sostanze chimiche di cui non si conoscono ancora i rischi per la salute, ma la cui presenza nelle acque di approvvigionamento sta crescendo a causa dell‘uso crescente di prodotti che ne causano il rilascio nelle acque e per via della scarsa capacità di rimozione da parte dei depuratori. Si tratta di composti farmaceutici, sostanze contenute nei prodotti per l‘igiene personale, amianto, cromo VI, Uranio, Tallio, PFAS, recentemente segnalate dal Ministero della salute2. Tra i rischi emergenti vengono annoverate anche le microplastiche, che sono state ritrovate sia nell‘acqua potabile sia imbottigliata ma rispetto alle quali la ricerca deve ancora chiarire livello di diffusione ed effetti sulla salute umana (WHO, 2019).
Di seguito si riportano alcune caratteristiche dell‘approccio del WSP che lo contraddistinguono dal modello di controllo tradizionale e che lo rendono uno strumento efficace anche rispetto alla gestione dei rischi emergenti (Laboratorio Ref Ricerche, 2016):
l‘approccio è definito olistico o sistematico: i controlli e le valutazioni complessive vengono estesi a tutte le fasi e a tutti i processi in modo continuativo, invece che essere circoscritti ad alcuni segmenti e a prelievi a campione;
il controllo e gli interventi hanno natura preventiva: si tratta di superare i controlli e gli interventi che si attivano in presenza della rilevazione di campioni non conformi alla legislazione e di adottare soluzioni impiantistiche che consentono la rimozione della contaminazione nel trattamento delle acque e la prevenzione delle contaminazioni durante lo stoccaggio e la distribuzione, anche attraverso il monitoraggio permanente di un numero di sostanze superiore a quelle disciplinate per legge;
l‘approccio è pro-attivo: si tratta di assicurare che tutte le fasi di produzione dell‘acqua siano soggette a una continua e permanente valutazione e gestione del rischio, ad una continua rilevazione dei problemi e alla loro correzione;
l‘intervento è informato alla razionalità dell’azione, basata sull‘analisi dei dati storici ed epidemiologici.
1 World Health Organization, ―Division of emerging and communicable diseases surveillance and control annual report – 1996‖.
2http://www.salute.gov.it/relazioneAnnuale2014/sezioneRA2014.jsp?cap=capitolo1&sez=ra14-1-alimenti acque%20
7 Oggi i WSP costituiscono un approccio globale di valutazione e gestione dei rischi ampiamente riconosciuto, sia a livello tecnico-scientifico sia in ambito delle politiche di prevenzione, come il mezzo più efficace e affidabile per la gestione delle risorse idriche orientata alla più elevata tutela della salute pubblica. Per questo motivo, attualmente, lo strumento del WSP è individuato come fondamento per il conseguimento dell'obiettivo universale SDG 6 Clean Water and Sanitation, che mira ad assicurare acqua potabile sicura per tutti.
Nel 2017 la WHO ha pubblicato un report (WHO, 2017) sullo stato di implementazione dei WSP a livello internazionale. Di seguito si riassumono le informazioni salienti emerse.
L‘indagine (basata su un questionario condotto nel 2013 e da un‘analisi della letteratura) ha rilevato che i WSP sono implementati in 93 paesi sui 118 considerati, coprendo tutte le regioni del mondo (figura 1). In alcuni regioni si registrano tassi di implementazione maggiori, come nel sud-est asiatico (82%, o 9 di 11 paesi) e Pacifico occidentale (62%, o 18 di 29 paesi / territori). Ciò è dovuto in parte a un'iniziativa decennale per implementare i WSP a scala nazionale in queste regioni. In Africa è stato avviato un programma di valutazione dei bisogni e di sviluppo di strategie per l‘implementazione a larga scala dei WSP in 10 paesi della zona Sub Sahariana; nonostante l‘elevato commitment politico, il tasso di implementazione è ancora basso.
Tra le 10 nazioni appena menzionate rientra anche l‘Etiopia in cui è stato avviato un programma per lo sviluppo di WSP resilienti al clima (Climate Resilient WSP, CR-WSP, vedi capitolo 2). In questo paese sono stati formalmente adottati documenti di orientamento nazionali per CR-WSP in sistemi urbani e rurali.
In questo ultimo periodo, proprio per effetto dello sviluppo delle politiche a sostegno dell'obiettivo SDG 6, si registra una intensificazione dell'utilizzo dei WSP su scala mondiale (Russo, 2017).
8 Figura 1 Stato di implementazione dei WSP a livello mondiale (Fonte: WHO, 2017)
Circa un terzo dei paesi considerati nell‘indagine si trova ai primi stati di adozione (progetti pilota) mentre gli altri due terzi vedono un‘implementazione a scala nazionale.
Tra i paesi che hanno fornito informazioni sul contesto di implementazione dei WSP (urbano o rurale), il 62% (47 di 76 rispondenti totali) ha riferito di aver implementato il piano sia in ambito urbano che rurale, ribadendo così che i principi del WSP si applicano a sistemi di tutte le dimensioni e di tutti i tipi. Nelle Filippine, ad esempio, i WSP sono stati sviluppati sia per sistemi di approvvigionamento idrico urbano al servizio di 8 milioni di persone sia per sistemi di approvvigionamento per piccole comunità che servono solo 185 persone.
Inoltre il 72% dei paesi (55 su 76) che attuano i WSP lo stanno facendo in contesti rurali (il 10% esclusivamente in contesti rurali e il 62% sia in ambito urbano che rurale). Ciò dimostra che l'approccio al WSP può essere semplificato per soddisfare le esigenze e i vincoli (risorse finanziare e umane, conoscenze tecniche, ad esempio) dei piccoli sistemi di approvvigionamento idrico.
In tutta la regione europea, i sistemi di fornitura di acqua su piccola scala condividono una serie di caratteristiche, tra le quali il loro numero elevato, la diffusione geografica e l‘isolamento geografico. Ciò presenta una situazione impegnativa per la sorveglianza indipendente, che spesso è limitata per tali sistemi. In queste situazioni, l'applicazione dei metodi di valutazione e gestione del rischio da parte dei proprietari o dei gestori delle piccole risorse idriche è essenziale per integrare e supportare le attività delle agenzie di sorveglianza. Gli approcci alla valutazione e alla gestione del rischio possono variare da ispezioni sanitarie
9 regolarmente effettuate dagli operatori di piccoli sistemi all‘attuazione di un WSP completo. I risultati delle valutazioni del rischio consentono alle agenzie sanitarie di stabilire le priorità delle loro attività di sorveglianza, soprattutto se le risorse sono limitate.
A livello nazionale in Europa stanno emergendo diversi strumenti che adattano l'approccio del WSP alle esigenze e ai vincoli dei piccoli sistemi (ad es. in Austria, Finlandia, Germania, Islanda, Irlanda, Svizzera e Regno Unito).
Lo strumento WSP sembra godere di un forte supporto politico a livello internazionale. In 46 paesi (circa la metà del campione) esistono infatti strumenti politici o normativi che promuovono o richiedono l'adozione di WSP e in altri 23 tali strumenti sono in fase di sviluppo. In alcuni paesi l‘applicazione del WSP è obbligatoria (Islanda, Australia, Nuova Zelanda, Giappone, Uganda e Regno Unito Serbia, Svizzera, (Roeger et al., 2018 citando Gunnarsdottir et. al, 2015).
Per quanto riguarda il sistema dei controlli, sebbene le agenzie di sorveglianza della qualità dell'acqua stiano progressivamente passando a un approccio di audit, i risultati dell‘indagine indicano che la maggior parte dei paesi in cui sono stati attuati i WSP non esercita ancora controlli periodici, evidenziando un'importante opportunità per rafforzare l'impatto e la sostenibilità del WSP attraverso la supervisione e la valutazione di enti indipendenti.
Infine, la figura seguente riporta i dieci benefici più comuni segnalati dai paesi (n = 51) che hanno risposto all‘indagine. Ai primi tre posti vengono indicati il miglioramento della gestione, l‘incremento della consapevolezza, della conoscenza e della comprensione nei membri dello staff e l‘incremento della promozione e della conoscenza dei WSP. Si evidenzia che al quarto posto si segnala anche il miglioramento della comunicazione e della collaborazione con altri stakeholders.
Nella lista dei benefici si nota l‘assenza del miglioramento della salute umana. Quest‘ultimo rappresenta infatti il beneficio del WSP meno documentato e meno facilmente documentabile. La rassegna della letteratura disponibile sul tema recentemente condotta da Kot et al (2015) evidenzia come non siano disponibili studi che mostrino questa correlazione, con l‘eccezione dello studio dell‘islandese Gunnarsdottir (2012) che ha mostrato su di una scala temporale di 10 anni come l‘implementazione dei WSP sia correlabile, in Islanda, ad una diminuzione del 14% dei casi di affezioni gastrointestinali.
10 Figura 2 Benefici più comuni dell‘implementazione dei WSP (Fonte: WHO, 2017)
1.2. L’implementazione del modello in Italia e le linee guida dell’Istituto Superiore di Sanità
In italia la Direttiva 2015/1787/UE è stata recepita attraverso l'emanazione del Decreto Ministeriale del 14 giugno 2017 che intende superare i limiti del regime attuale di monitoraggio sulle acque distribuite, stabilito all‘interno del Decreto Legislativo 31/2001 Attuazione della direttiva 98/83/CE relativa alla qualità delle acque destinate al consumo umano.
Il giudizio di idoneità al consumo delle acque potabili si basa sulla conformità dei controlli su un numero di parametri microbiologici, fisici e chimici, eseguiti solo a valle della filiera di distribuzione (logica di tipo retrospettivo) e in modo generico a ogni sistema acquedottistico. Nelle intenzioni dell'autorità sanitaria centrale, l'introduzione dei WSP a valle del DM 14 giugno 2017 sarà obbligatoria per i gestori idropotabili previa approvazione dei piani da parte dell'autorità sanitaria secondo un percorso applicativo di 7 anni, comprendente una fase di due anni per le attività di informazione e definizione di procedure del sistema di approvazione - di concerto con regioni e altri soggetti interessati - e 5 anni per l'approvazione dei piani. Per
11 quanto riguarda i criteri e metodi di approvazione dei WSP, il DM 14 giugno 2017 individua l‘Istituto Superiore di Sanità e il Ministero della Salute, rispettivamente quale organismo di valutazione e approvazione dei piani.
Rispetto al livello di implementazione del modello sul territorio nazionale, le informazioni disponibili sono frammentate. Ad oggi sono state avviate o completate esperienze di implementazione del WSP in tutte le regioni italiane tranne Campania, Molise, Valle d‘Aosta e Trentino Alto Adige. L‘Istituto Superiore di Sanità (ISS) ha supportato l‘applicazione del WSP in almeno 10 regioni e più di 80 sistemi acquedottistici, comprendendo sistemi di diversa governance (pubblica, privata o mista), estensione e comuni serviti e complessità delle infrastrutture (Russo, 2017).
Tra le prime esperienze di implementazione, corrispondenti anche a quelle più documentate e avanzate, si segnalano quelle condotte negli Acquedotti di:
Legnano (MI) – società CAP
Pietrasanta e Valdicastello (LU) – società GAIA La Loggia (TO) società SMAT;
Caprarola (VT); Mortara (PV).
Per quanto riguarda la Toscana, due esperienze recenti sono state condotte in provincia di Firenze. Una di queste, corrispondente al Water Safety Plan del sistema acquedottistico di Empoli (Acque SpA), sarà dettagliato nel capitolo 2; l‘altro caso riguarda il comune di Firenze (società Publiacqua).
Nella maggior parte dei contesti l‘implementazione dei piani è stata avviata su iniziativa del gestore (ad esempio nel caso di CAP, SMAT, GAIA, HERA, Acque, Publiacqua); in altri (Mortara e Caprarola) si tratta di esperienze nate in seno a progetti di ricerca universitari con la collaborazione dei soggetti gestori.
Alcune esperienze di implementazione sono nate contestualmente ad emergenze idropotabili, come nei tre casi riportati nella tabella seguente, collegati alla presenza nell‘acqua potabile di sostanze non oggetto di ordinario controllo. Le emergenze di Valdicastello e del Veneto hanno avuto un follow up sanitario consistenti in studi epidemiologici finalizzati alla valutazione dell‘impatto sulla salute.
12 Sito 21 Comuni nelle province Vicenza, Verona e Padova (Veneto) Valdicastello e Pietrasanta (Toscana)
Bussi sul Tirino (Abruzzo) Pericolo Composti perfluoroalchilici (PFAS): sustanzechimiche di sintesi, altamente persistenti, resistenti e mobili nei comparti ambientali; diffusione ubiquitaria, impatto sulla salute umana con interferenze sul
sistema endocrino, danni su tiroide, fegato, rene, possibili cancerogeni.
Tallio -elemento naturale di origine geogenica. Elevata tossicità acuta. Effetti tossici su tessuti ematici, intestino, reni, calvizie. Legame dell‘elemento con i gruppi sulfidrilici proteici e membrane mitocontrodiali con inibizione delle reazioni enzimatiche e inibizione delle trasmissioni neuronali. Metalli pesanti, più di 20 composti organoclorurati di cui 8 cancerogeni. Evento pericoloso origine della contaminazione Inquinamenti industriali (1968–), smaltimento illecito di reflui/rifiuti.
Rilascio da siti minerari dismessi Vaste discariche illecite interne e esterne a siti produttivi, alimentate negli anni e cresciute per numero e dimensioni Durata dei fenomeni di contaminazione Sconosciuta (> 20 anni)
Non precisata (>20 anni) > 50 anni
Contaminazione dell’acqua e destinazione d’uso
Acque sotterranee, acque superficiali, acque destinate al consumo umano, acque irrigue.
Popolazione esposta
ca. 120.000. Ca. 25.000 circa 700.000
Emergenza dei fenomeni 2013 –Progetto di ricerca in campo ambientale finanziato dal Ministero dell‘Ambiente e della Tutela del territorio e del mare e condotto dall‘IRSA-CNR di Brugherio.
2014 –Monitoraggi su terreni e acque sotterranee
nell‘ambito di progetto di ricerca in ambito geologico – Università di Pisa 2006 – Monitoraggio dello stato chimico delle acque sotterranee da parte dell‘Agenzia di protezione dell‘ambiente per effetto della implementazione nazionale della direttiva
13 2000/60/EC Principale lacuna della prevenzione e causa dell’emergenza Difetto normativo di regolamentazione dei PFAS nelle acque di scarico. Mancanza di monitoraggio ambientale specifico. Mancanza di cooperazione interistituzionale.
Inadeguata conoscenza delle pressioni ambientali sulle captazioni a uso idro-potabile da parte delle autorità di controllo per difetto di cooperazione interistituzionale (lacuna normativa) Gestione del rischio Trattamenti avanzati delle acque per perseguire la virtuale assenza degli inquinanti e la progressiva minore esposizione della popolazione con progressivi miglioramenti delle tecniche; programmato
l‘abbandono delle aree di captazione con approvvigionamento da falde di diversa origine
Valore di parametro per tallio nelle acque destinate a
consumo umano. Gruppo di emergenza multi-istituzionale sotto il coordinamento regionale e comunale. Cambiamento della captazione idro-potabile, interventi estensivi di sostituzione delle reti e monitoraggi, intensivi anche su reti interne a edifici e abitazioni
“Chi inquina paga”
Azioni legali in corso Non applicabile Sì: riconosciuto il principio di contaminazione di acque sotterranee come avvelenamento di acque destinate al consumo umano Follow-up sanitario Piano di emergenza multidimensionale sotto l‘egida sanitaria della Regione con il supporto dell‘Istituto Superiore di Sanità. Valutazione di impatto sanitario retrospettiva in corso: biomonitoraggio, studi epidemiologici; sorveglianza sanitaria estensiva sulla
popolazione con presa
Valutazione di impatto sanitario
retrospettivo:biomonitoraggio e studio epidemiologico di coorte
14 in carico di soggetti a
rischio. Piani di sicurezza dell‘Acqua.
Tabella 1 Emergenze per sostanze non soggette a controllo ordinario
Nel 2014 l‘ISS ha pubblicato le Linee guida per la valutazione e gestione del rischio nella filiera delle acque destinate al consumo umano secondo il modello dei Water Safety Plan, che descrivono le fasi di implementazione. Nella parte seguente del paragrafo verranno sintetizzati i passaggi principali del WSP, così come descritti dalle linee guida sopra menzionate, e schematizzati nella figura seguente:
Figura 3 Fasi di implementazione del WSP (Fonte: Rapporti ISTISAN 14/21)
PREPARAZIONE E PIANIFICAZIONE: in questa fase è prevista la costituzione, per sistemi idrici estesi, di un gruppo di lavoro formato da esperti con una conoscenza approfondita di ogni segmento della filiera idrica. La squadra (team multidisciplinare) sarà collegialmente responsabile dello sviluppo, implementazione e mantenimento del WSP, con una o più risorse addette al coordinamento (team leader). Tra le figure che è opportuno coinvolgere vi sono
15 dirigenti, tecnici di vari settori (gestione, manutenzione, progettazione, investimenti), esperti nell‘assicurazione della qualità delle acque (microbiologi, chimici, fisici) e altro personale tecnico, con conoscenza approfondita delle operazioni di routine. Le linee guida suggeriscono di integrare (anche su base non sistematica e per precisi compiti) nel team di esperti, accanto alle figure selezionate nell‘ambito del gestore del sistema idrico, specialisti esterni, come ad esempio esperti dell‘ambito idrografico o di salute pubblica. Anche la partecipazione al gruppo di lavoro di rappresentanti di associazioni di consumatori attive nel territorio o di comunità locali è suggerita in quanto può contribuire a migliorare il sistema rispetto alle aspettative sulle caratteristiche del servizio e di conoscere eventuali problematiche locali lamentate sulla qualità delle acque/servizi;
VALUTAZIONE DEL SISTEMA E DEI RISCHI: questa fase rappresenta il cuore del WSP e implica l‘identificazione degli eventi pericolosi e la valutazione del rischio. La prima attività consiste nella descrizione di ogni componente rilevante del sistema idrico, delle specifiche di qualità delle acque per destinazione, delle tipologie di trattamenti, delle fasi del processo di distribuzione. Successivamente devono essere identificati i pericoli e gli eventi pericolosi, intendendo con eventi pericolosi le situazioni, condizioni o incidenti che possono portare alla presenza di un pericolo (cioè di agenti biologici, chimici o fisici) nell‘acqua che viene utilizzata o consumata. A ciascuno dei possibili pericoli ed eventi pericolosi così indentificati deve essere associato un rischio, secondo una scala di significatività funzionale alla identificazione delle priorità di gestione. In parallelo all‘identificazione dei pericoli e alla valutazione del rischio, devono essere identificate le misure di controllo e di monitoraggio già in essere al fine di valutarne l‘efficacia nella gestione dei rischi precedentemente valutati. In base a quest‘ultimo criterio saranno nuovamente rivalutati i rischi, al fine di individuare le azioni di miglioramento sui rischi residui.
REVISIONE DEL SISTEMA PER IL CONTROLLO DEI RISCHI: Questa fase permette di identificare, pianificare, applicare e monitorare le misure integrative resesi necessarie a valle delle valutazioni condotte negli step precedenti. In particolare, è prevista la redazione di un Piano di azione dei rischi prioritari in cui saranno pianificate, sulla base di un programma di breve e/o medio-lungo periodo (a seconda della natura del rischio e delle risorse economiche
16 necessarie), le azioni di miglioramento necessarie a sanare le carenze o inefficienze che determinano la presenza di rischi medio-alti. La sottofase di monitoraggio operativo serve a fornire l‘evidenza – mediante una sequenza pianificata di osservazioni e misurazioni – che le misure di controllo stiano funzionando come previsto. Lo step di verifica fornisce il controllo finale sul livello di prestazione complessiva dell‘efficienza del PSA applicato alla filiera idropotabile.
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2. Due processi fondamentali dei WSP: stakeholder engagement e risk assessment
Due dei passaggi più importanti del processo di implementazione dei WSP, come riportato nel capitolo precedente, sono la formazione di un team multidisciplinare, costituito da figure esperte, e la valutazione del rischio, che viene svolta in seguito all‘identificazione degli eventi pericolosi e dei pericoli che potrebbero interessare tutte le fasi della filiera idropotabile. Queste due fasi si possono ricondurre a due filoni teorici consistenti, rispettivamente, nello stakeholder engagement e nel risk management.
Il presente capitolo riporta le evidenze emerse dall‘analisi della letteratura scientifica e grigia su entrambi i temi, sia in riferimento al settore specifico dei WSP, sia in riferimento all‘ambito più generale del settore delle utilities del comparto idrico e della governance della risorsa idrica. Lo scopo è quello di comprendere, attraverso i contributi ritenuti maggiormente interessanti, quali siano le eventuali problematiche riscontrate, le carenze e gli approcci più diffusi. Due ulteriori approfondimenti sono dedicati, per quanto riguarda lo stakeholder engagement, alle esperienze di coinvolgimento degli utenti, e per quanto concerne il risk management, alla gestione dei rischi derivanti dal cambiamento climatico.
Per una migliore comprensione degli approfondimenti che seguono nel capitolo, si riportano di seguito i concetti basilari relativi, rispettivamente, allo stakeholder engagement e al risk management.
Secondo la definizione classica (Freeman, 1984) gli stakeholders (letteralmente, portatori di interesse) sono coloro che influenzano o sono influenzati da una decisione o da un‘azione. Nell‘ambito del processo più ampio di coinvolgimento degli stakeholders (stakeholder engagement), la stakeholder analysis è quel processo che: i) definisce gli aspetti di un fenomeno sociale e naturale che sono influenzati da una decisione o da un'azione; ii) identifica individui, gruppi e organizzazioni che sono influenzati o possono influenzare quelle parti del fenomeno (questo può includere le entità non umane e non viventi e le generazioni future); e iii) prioritizza questi individui e gruppi per il coinvolgimento nel processo decisionale (Reed et. al, 2009).
La norma ISO 31000:2018 Risk management – Guidelines definisce il risk management come ―attività coordinate per dirigere e controllare un'organizzazione in materia di rischio‖. Più nel dettaglio, questo processo è strutturato nei seguenti step (sintetizzato da Aven, 2016):
Stabilire il contesto, il che significa ad esempio definire lo scopo principale delle attività di gestione del rischio e specificare obiettivi e criteri;
18 Identificare situazioni ed eventi (pericoli/minacce/opportunità) che possono
influenzare l'attività considerata e gli obiettivi definiti; Condurre l'analisi di cause e conseguenze di questi eventi;
Esprimere giudizi sulla probabilità degli eventi e sulle loro conseguenze e stabilire una descrizione o caratterizzazione del rischio;
Valutare il rischio, per giudicarne l‘importanza; Trattamento del rischio.
2.1. Stakeholder engagement
La letteratura recente sulle esperienze di implementazione dei WSP (Roeger et al., 2018) ha rimarcato che il coinvolgimento dei gruppi di lavoro e la collaborazione tra agenzie deputate al controllo della salute e della protezione dell‘ambiente sono aspetti chiave per determinare il successo dei WSP, insieme ad fattori quali la governance, il commitment della leadership e dei managers e le conoscenze tecniche. Anche Jalba et al. (2010), indagando la natura dei gap relazionali riscontrati in incidenti passati connessi alla sicurezza dell‘acqua potabile, ha dimostrato come la comunicazione e la condivisione delle esperienze tra gestori del servizio idrico e altri stakeholders quali agenzie della pubblica sicurezza e agenzie ambientali siano aspetti critici nella gestione congiunta delle emergenze.
Diversi autori sottolineano l‘importanza di coinvolgere altre categorie di stakeholders. Almeida et. al (2014), proponendo un nuovo framework, il Water Cycle Safety Plan (WCSP), che estende il concetto di Water Safety Plan al ciclo dell‘acqua urbano, prevede la partecipazione di un gruppo ampio di soggetti composto, oltre che dal gestore, da stakeholder quali amministrazioni locali (comuni), autorità per l‘ambiente e per la salute, autorità di bacino, autorità di livello regionali, regolatori, protezione civile e servizi di risposta alle emergenze, organizzazioni non governative e altri utilizzatori della risorsa.
Anche Bartram et al. (2009), riportando l‘esperienza delle aziende inglesi, afferma che con il maturare delle esperienze si è evidenziata la necessità di allargare la tipologia di stakeholder includendo, ad esempio, rappresentanti del settore industriale, infrastrutturale e forestale; tuttavia i gestori hanno spesso incontrato difficoltà nel coinvolgere questi soggetti.
Ferrero et al. (2018) afferma che il coinvolgimento degli stakeholder è una delle sfide maggiori ancora aperte nell‘implementazione dei WSP e rimarca l‘importanza del coinvolgimento degli stakeholders alla scala della captazione (come anche Keirle & Hayes
19 2007, Parker et al., 2013) e alla scala dei consumatori, osservando che ―Nelle strutture frammentate di governance dell'acqua, la cooperazione tra gli stakeholders nell'attuazione dei WSP, come incoraggiata dai principi della gestione integrata delle risorse idriche (Integrated Water Resource Management), generalmente non si verifica e che dopo oltre 10 anni di capacity building e attuazione dei WSP in tutto il mondo, la ricerca evidenzia che in molti casi ci sono poche prove del coinvolgimento nell’ambito dei WSP degli stakeholder che si trovano nell’area di captazione”. Uno dei pochi casi in cui si riscontra questo tipo di coinvolgimento viene riportato da Six et al. (2015) ed è relativo ad una esperienza di implementazione dei WSP nelle Fiandre (Belgio), nella quale alcune misure di intervento efficaci per la gestione di un rischio elevato da nitrati hanno richiesto l‘attivazione anche di interventi che esulavano dalla sfera di competenze del soggetto gestore del servizio idrico, andando a richiedere il coinvolgimento degli agricoltori locali. Un altro caso è stato riportato da Ncube et al. (2013), in riferimento ad esperienze di implementazione del WSP in Sud Africa, in occasione della quale sono stati stabiliti dei contatti chiave con le industrie con un impatto sull'approvvigionamento idrico ed è stato instaurato un benefico rapporto di collaborazione.
Queste attività di coinvolgimento degli stakeholders costituiscono un presupposto affinchè il WSP sia efficace per la protezione della risorsa idrica. Diversi autori evidenziano proprio come il WSP possa avere ripercussioni positive anche per la protezione ambientale (Roeger et al., 2018, Almeida et. al 2014, Hubbard et al. 2013) e per la governance del settore idrico (Roeger et al., 2018). Dalla letteratura emergono alcune evidenze in questo senso. Hubbard et al. (2013), ad esempio, riporta che grazie all‘esperienza di implementazione del WSP di Spanish Town (Jamaica) è stata fatta una proposta di framework per ridurre la contaminazione del bacino idrografico da fonti non puntuali. Nonostante la proficua esperienza di collaborazione dei partners a livello locale e nazionale, il team multidisciplinare si è dissolto a causa della difficoltà di mantenerne coinvolti i membri.
Kanyesigye et al. (2019) riporta che nell‘ambito di un‘esperienza in Uganda sono state individuate alcune misure riguardanti la gestione della captazione e la protezione della risorsa, ma alcune non state implementate a causa dell‘inadeguato coinvolgimento degli stakeholder e di problemi di budget. Tra queste misure vi erano il monitoraggio della qualità degli effluenti industriali, la costruzione e manutenzione di canali di drenaggio urbano e il rafforzamento delle normative sull'inquinamento ambientale.
Secondo McKie et al. (2006), l‘approccio del WSP richiede un team di stakeholders che condivida conoscenze e comprensione di tutti i rischi relativi alla risorsa e può consentire loro
20 di raggiungere un consenso in merito ai miglioramenti importanti e alla loro prioritizzazione. La trasparenza dell'approccio, nel senso che tutte le parti interessate sono consapevoli dei problemi e del potenziali miglioramenti, autorizza gli individui ad assumersi la responsabilità per i miglioramenti nell'ambito del loro ruolo e a capire come essi contribuiscano a rendere più sicura l'acqua potabile all'interno della struttura generale di gestione dell'acqua potabile. La metodologia sostiene e articola lo sviluppo e miglioramento delle forniture di acqua potabile attraverso dei passaggi incrementali insieme a un approccio orientato all'obiettivo che consente a tutte le parti interessate di condividere le responsabilità.
Diverse esperienze di applicazione del modello dei WSP insegnano che il coinvolgimento dei membri del team può incontrare degli ostacoli, in particolar modo nelle fasi iniziali, dovuto soprattutto allo scetticismo. Ciò è evvenuto ad esempio in Germania (Schmoll et al, 2011), dove sia le public utilities che le Autorità locali per la salute pubblica sottolineavano la presenza di già alti livelli di qualità del servizio e di una conformità ai parametri di legge mediamente dell‘ordine del 99%. L‘Agenzia Federale Tedesca per l‘Ambiente ed il Ministero della Salute Tedeschi, attraverso lo sviluppo di diversi progetti pilota e del dialogo e coinvolgimento dei diversi stakeholder, sono riusciti ad evidenziare il valore aggiunto dell‘approccio.
In alcune esperienze in Sud Africa riportate da Ncube et. al. (2013) le principali sfide relative all'assemblaggio del team hanno riguardato il convincere a far parte della squadra altri dipartimenti all'interno e all'esterno dell‘ente di governo locale (comune) ed altre parti interessate che non vedevano quale potesse essere il loro contributo sul tema della sicurezza dell'acqua. Anche una volta costituito il team, il commitment da parte dei suoi membri è risultato carente (c'erano diverse persone in diversi incontri, in particolare nei dipartimenti municipali interni e nelle istituzioni esterne).
Oltre all‘importanza dell‘engagement esterno, le esperienze di applicazione dei WSP hanno rilevato (Roeger et al, 2018) che uno dei requisiti chiave per il successo del WSP è il commitment della leadership e dei managers. Se presente, questo aspetto può far sì che l‘implementazione del WSP determini un miglioramento della comunicazione sia interna che esterna, portando ad un incremento e una soddisfazione maggiore da parte degli stakeholders, soprattutto degli utenti. Tuttavia ci sono diversi casi in letteratura che sottolineano l‘assenza di commitment da parte dei dipendenti delle utilities (ad esempio Ncube et. al, 2013 e Kanyesigye et al.,2019).
In generale, il tema dell‘organizational culture, definita da Shein et al., (2004) come l‘insieme di attitudini, norme, esperienze, credi e valori condivisi da un‘organizzazione, è ricorrente
21 nella letteratura sui WSP (Summerill et al., 2010 e 2011, Amjad et al. 2016, Ferrero et al. 2018).
Nonostante il peso riconosciuto al processo di stakeholder engagement, dall‘analisi dei casi di implementazione dei WSP disponibili in letteratura emergono, di frequente, informazioni limitate su come venga condotto tale processo nell‘ambito dello sviluppo dei piani. Generalmente le informazioni riportate riguardano per lo più l‘indicazione del tipo di figure coinvolte nella formazione del team (prevalentemente tecnici appartenenti all‘azienda del gestore e tecnici provenienti da agenzie deputate al controllo della pubblica sicurezza o dell‘ambiente), e viene data in pochi casi evidenza di come i membri del team siano stati individuati e di come abbiano collaborato nelle diverse fasi che portano al completamento dei WSP. Secondo String et al., (2016) vi è poca evidenza anche delle attività a lungo termine del team. Hubbard et al. (2013), sottolinea che, in generale, le modalità con cui integrare gli stakeholders del settore idrico, come suggerito dalle linee guida (WHO, 2004), è ancora poco chiaro.
Fuori dall‘ambito dei WSP, il tema del coinvolgimento degli stakeholder nel settore specifico della fornitura di acqua potabile è poco esplorato (Wang et al., 2013). Uno studio di Wang et al., (2013) attraverso una stakeholder analysis che si è avvalsa di diverse metodologie (osservazioni dei partecipanti in numerosi seminari governativi e incontri pubblici; interviste semi-strutturate con gli attori coinvolti; snowballing) ha identificato e classificato gli stakeholder del sistema di fornitura di acqua potabile a livello nazionale (Cina) e individuato i metodi di coinvolgimento più adatti per ciascuno. Tali stakeholder, dal più importante al meno importante sono risultati essere: società idriche, governi, consumatori, società inquinanti, comunità, esperti, media, ONG.
Ampliando il campo di ricerca alla collaborazione tra utilities e stakeholder nell‘ambito più ampio della governance della risorsa idrica, si riscontrano numerose esperienze di coinvolgimento e di collaborazione tra utilities e diversi stakeholders territoriali, tra le quali casi di stakeholder partecipation in decision making su interventi per la gestione del rischio alluvionale (Maskrey et al. 2016), sistemi di irrigazione (Casedevall et al., 2016) e temi emergenti quali i cambiamenti climatici (in ottica di adattamento, Kingsborough et al.,2016 e Podolaka et al., 2017) e i nuovi contaminanti (Fischer et al., 2017).
In queste esperienze si riscontrano metodologie di engagement più strutturate. Nell‘esperienza di Ricart Casadevall(2016) sono stati applicati due strumenti qualitativi (stakeholder analysis approach e governance model approach) per identificare gli stakeholder chiave da coinvolgere in un processo di decision making inerente la gestione di sistemi di irrigazione
22 multifunzionali. La preselezione degli stakeholder è stata effettuata attraverso un'ampia literature review e una riunione con un gruppo di esperti. In seguito sono state utilizzate delle interviste semi-strutturate, offrendo allo stesso tempo agli stakeholder l'opportunità di sollevare problemi di loro scelta e di sviluppare conversazioni su punti che ritenevano particolarmente importanti. I dati provenienti dalle interviste sono stati inseriti in un database (tabella degli stakeholder), che è stato supportato da "definizioni delle caratteristiche degli stakeholder". Questa tabella è stata utilizzata per supportare ulteriormente il processo di inserimento dei dati, collegando le domande con i campi del database. I risultati sono stati analizzati utilizzando il software Atlas.ti® 7, tramite il quale è stato creato un sistema di codificazione che ha caratterizzato le citazioni selezionate dalle interviste e le ha organizzate in mappe cognitive che rappresentano le parole chiave del discorsi. In base ai risultati di questa codificazione, è stata applicata una rete territoriale (con un diagramma finale) per fornire informazioni riguardo alla capacità di ciascun stakeholder di intrecciare affinità e/o rivalità tra i restanti argomenti in conflitto. In modo complementare, la creazione di mappe cognitive è stata utile per visualizzare i concetti chiave di ciascuno dei discorsi forniti dalle parti interessate.
Sempre per quanto riguarda le metodologie per l‘identificazione degli stakeholders da coinvolgere, Butler et al. (2015) esplorando le pratiche raccomandate per il coinvolgimento di comunità marginalizzate nel management delle risorse idriche, riporta l‘applicazione del metodo snowball preceduto da un brainstorming del facilitation team. Per la categorizzazione degli stakeholder, lo stesso autore propone il set di attributi ―Urgenza, legittimità e potere‖, o l‘utilizzo di diagrammi potere/interesse. Il metodo snowball e le matrici inflenza/interesse sono state utilizzate anche da Maskrey et al (2016) per l‘individuazione degli stakeholders da coinvolgere in un processo partecipativo per l‘identificazione degli interventi per la gestione del rischio alluvionale.
2.1.1. Il coinvolgimento degli utenti e la percezione del rischio
La percezione dei rischi per la salute connessi al consumo di acqua del rubinetto da parte degli utenti del servizio idrico è stata trattata nella letteratura con particolare attenzione alla comprensione della natura e del livello dei rischi percepiti (De França Doria et al. 2009, Jones et al. 2018), all‘indagine dei fattori culturali e sociali che possono influenzare la percezione del rischio (De França Doria et al. 2009) così come dei comportamenti e delle abitudini specifiche che sono connessi a tale percezione (Ochoo et al. 2017). Alcuni contributi
23 affrontano, inoltre, il tema della comunicazione del rischio nell‘ambito dei Water Safety Plan (Omar et al. 2017).
La percezione del rischio connesso alla presenza di inquinanti emergenti e agli effetti del cambiamento climatico rappresenta però un campo ancora poco esplorato. Uno studio condotto da Shamsuzzoha et al. (2018) ha dimostrato che la percezione degli utenti degli impatti sulla qualità dell‘acqua dei disastri ambientali connessi al cambiamento climatico può fornire evidenze utili al processo di implementazione del WSP.
In tutti i casi studio analizzati l‘approccio metodologico contempla metodi quantitativi (survey), qualitativi (focus groups) o metodi misti. In alcuni lavori viene proposta una restitutizione su cartografia del rischio percepito (Turgeon et al., 2004, Jones et al. 2018).
2.2. Risk management
L‘obiettivo del risk management nel settore della fornitura di acqua è quello di garantire un‘acqua sicura (Roeger et al., 2018). La letteratura consultata nell‘ambito del settore delle utilities del comparto idrico (inter alia Jaratne et al., 2006), rileva che le metodologie o i sistemi risk-based più frequentemente utilizzati per raggiungere l‘obiettivo di assicurare la qualità e la salubrità dell‘acqua sono la Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) e la ISO 9001. Jaratne et al., (2006) riporta anche un caso di combinazione tra le due. Il sistema HACCP, già introdotto nel capitolo precedente, rappresenta una metodologia riconosciuta a livello internazionale. I suoi principi e le linee guida per l'attuazione sono divenute la base scientifica per identificare i pericoli specifici e le misure per controllarli al fine di garantire la sicurezza dell'acqua. In effetti, la maggior parte dei WSP pubblicati si basano su modelli adattati sulle procedure HACCP (Roeger et al., 2018, citando Hamilton et al. (2006)).
Entrando nel merito delle diverse fasi che compongono il processo di risk management, e nello specifico la modalità di svolgimento della fase di identificazione dei pericoli e degli eventi pericolosi, alcuni casi studio (Malzer et al., 2010, Six et al., 2015) riportano l‘utilizzo di check list che guidano nell‘individuazione degli eventi pericolosi connessi alla presenza di diverse attività antropiche o usi del suolo nel contesto territoriale in cui sono inserite le infrastrutture che consentono la captazione. Ad esempio Six et al., (2015) riporta un caso studio nelle Fiandre (Belgio) in cui sono stati ricostruite, anche con l‘utilizzo di mappe, informazioni relative ad attività, classificate in 13 gruppi tematici, con un possibile impatto sulla qualità o la quantità delle acque sotterranee destinate al consumo umano.
24 In altri casi studio l‘approccio adottato per l‘identificazione dei pericoli non viene indicato esplicitamente; in altri ancora viene riportato l‘utilizzo delle check list degli eventi pericolosi allegate alle linee guida (Ye et al. 2015).
Per lo svolgimento della fase specifica di valutazione del rischio (risk assessment), dalla letteratura inerente i casi studio di applicazione del modello dei WSP emerge l‘utilizzo frequente di matrici semi-quantitative (Ye et al., 2015, Six et al., 2015, Mahmud et al., 2007). Nella maggior parte dei casi applicativi consultati il focus dell‘analisi sembra concentrarsi maggiormente o esclusivamente sugli eventi pericolosi e i pericoli che colpiscono l‘acqua erogata (e quindi più sulla componente infrastrutturale), piuttosto che la risorsa idrica naturale. In ogni caso appare assente, oppure non viene riportato, l‘utilizzo di un approccio metodologico che guidi nella individuazione degli eventi pericolosi attraverso una lettura più ampia del sistema infrastrutturale, che colga anche le sue relazioni con il sistema ambientale e socio-economico.
Nell‘ambito più generale della governance della risorsa idrica, uno dei modelli più utilizzati a scala vasta per lo studio delle relazioni tra sistema ambientale e antropico è il modello Drivers-Pressures-State-Impacts-Responses (DPSIR) (EEA,1999). Tale modello consiste in un framework di relazioni causali tra differenti categorie. In particolare, esso si basa sull‘assunto che gli sviluppi sociali ed economici (Drivers) provocano delle Pressioni sull‘ambiente determinando così una variazione del suo Stato (inteso come qualità e caratteri dell‘ambiente). I cambiamenti significativi dello Stato dell‘ambiente possono a loro volta provocare degli Impatti, che si manifestano come alterazioni negli ecosistemi, nella loro capacità di sostenere la vita, la salute umana, le performance sociali ed economiche. Ciò richiede l‘individuazione di Risposte che possono agire sulle Determinanti, sullo Stato o direttamente sugli Impatti.
Riconoscendo le relazioni tra cause (Determinanti, che portano a pressioni) ed effetti (Stati, che portano agli Impatti) per un dato rischio ambientale, il modello DPSIR supporta il processo di gestione del rischio poiché queste relazioni forniscono le informazioni necessarie per identificare politiche o strategie efficaci di Risposta (Cheng Chen et al., 2014).
Il modello DPSIR è incorporato nei principi della Water Framework Directive (WFD – Direttiva 2000/60/CE), la direttiva quadro in materia di acque, e dell‘Integrated Water Resource Management (IWRM)3 ed è utilizzato per l‘analisi delle pressioni e degli impatti sui corpi idrici alla scala di bacino.
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Secondo la Global Water Partnership, il concetto di Integrated Water Resource Management, ufficialmente introdotto dopo l'Agenda 21 e il Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile del 1992 a Rio, si riferisce al
25 Sia il modello DPSIR, sia alcune sue varianti, sono state utilizzate in alcuni lavori per la descrizione delle relazioni esistenti tra pressioni ambientali, risorsa idrica e salute. Boelee et. al (2019), ad esempio, analizza alcuni problemi di salute connessi all‘acqua (dovuti a inquinamento chimico, alla contaminazione microbiologica e alla presenza di habitat per vettori di malattie), applicando il modello DPSIR adattato da Yee et al. (2015) alla descrizione delle relazioni tra salute ambientale (nella quale rientrano i servizi ecosistemici) e umana. Questo lavoro ha dimostrato come interventi di gestione integrata della risorsa abbiano il potenziale di agire contemporaneamente su Determinanti, Pressioni, Impatti e Stato di diversi problemi di salute e di come sia necessaria una maggiore integrazione tra governo della salute pubblica e delle risorse idriche. Shields et al. (2014) utilizza il modello Driving Force–Pressure–State–Exposure–Effect–Action (DPSEEA), sviluppato dalla WHO nel 1995, per esplorare il collegamento tra malattie legate all'acqua (diarrea, avvelenamento da arsenico e da fluoridi) e le loro determinanti significative, individuando queste ultime nella crescita della popolazione, nell‘agricoltura, nella deforestazione, negli eventi metereologici estremi e nel cambiamento climatico. Tra i fattori di esposizione viene indicato il consumo di acqua potabile non sicura e tra le possibili azioni il trattamento dell‘acqua presso il punto di utilizzo e la fornitura di acqua sicura tramite le reti.
2.2.1. Il risk management in riferimento al cambiamento climatico
Per quanto riguarda i rischi derivanti dal cambiamento climatico, uno dei documenti guida nell‘ambito dei WSP è il Climate-resilient water safety plans: Managing health risks associated with climate variability and change (WHO, 2017). Questa pubblicazione afferma che i cambiamenti climatici, insieme alla crescita della popolazione, alla crescente urbanizzazione e all‘aumento della domanda di acqua, rappresenteranno in futuro un onere aggiuntivo dal punto di vista dell'approvvigionamento idrico. La crescente riflessione sugli impatti del cambiamento climatico e sull‘adattamento4
che essi richiedono ha dato di conseguenza avvio ad una transizione verso WSP resilienti al clima.
processo di promozione e coordinamento dello sviluppo e della gestione di acqua, terra e risorse per assicurare il benessere economico e sociale, oltre che al garantire la sostenibilità di ecosistemi e risorse idriche per le generazioni future.
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Adattamento: processo di adeguamento al clima attuale o previsto e ai suoi effetti. Nei sistemi umani, l'adattamento cerca di moderare o evitare il danno o di sfruttare opportunità benefiche. In alcuni sistemi naturali, l'intervento umano può facilitare l'adeguamento al previsto clima e suoi effetti (IPCC, 2014 Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, annex II Glossary).
26 Il documento illustra le fasi del WSP che devono tenere esplicitamente in considerazione il cambiamento climatico al fine di assicurare un livello sufficiente di gestione dei rischi ad esso connessi. In modo particolare, la guida supporta nell‘identificazione degli eventi pericolosi connessi al cambiamento, nella valutazione della probabilità e della gravità in presenza di impatti del cambiamento climatico, nella identificazione delle misure addizionali di controllo e delle procedure di gestione da adottare.
Tale documento afferma che ci sono due approcci complementari rilevanti che dovrebbero essere considerati attraverso il processo del WSP. Il primo è il Disaster Risk Reduction (DRR), che si concentra sulla mitigazione di eventi eccezionali, principalmente attraverso il miglioramento della resilienza5; il secondo è l‘Integrated Water Resource Management (IWRM) che fornisce un quadro per l'adattamento ai cambiamenti a lungo termine associati ai cambiamenti climatici.
L‘Assemblea Generale delle Nazioni Unite (UNGA, 2016) afferma che il Disaster Risk Reduction mira a prevenire il nuovo rischio di catastrofi e a ridurre quello esistente e a gestire il rischio residuo, elementi che contribuiscono tutti a rafforzare la resilienza e quindi al raggiungimento di uno sviluppo sostenibile. Il WSP può contribuire alla DRR attraverso una migliore preparazione e pianificazione per facilitare, in condizioni di emergenza, sia la sicurezza della fornitura idrica sia un recupero più rapido delle normali funzioni dopo l‘evento eccezionale.
Gli strumenti connessi al framework IWRM offrono una gamma di opzioni di adattamento che possono aiutare direttamente o indirettamente a ridurre i livelli di rischio per i sistemi di approvvigionamento idrico. Molti di essi si riferiscono maggiormente a disposizioni di governance o istituzionali per la gestione delle risorse idriche piuttosto che a misure di controllo diretto (ad esempio, lo sviluppo e il rispetto delle normative sulla qualità delle acque e sull'inquinamento può aiutare a ridurre i rischi di contaminazione della risorsa naturale). I gestori dovrebbero essere consapevoli dei sistemi di risorse idriche in cui si trovano a operare, per valutare i rischi ed esplorare le opportunità nel loro complesso. Ad esempio, la pressione su una risorsa idrica scarsa può essere ridotta usando in sicurezza le acque reflue per l'irrigazione.
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Resilienza: capacità dei sistemi sociali, economici e ambientali di far fronte a un evento pericoloso o tendenza o disturbo, rispondendo o riorganizzandosi in modo che mantengano la loro funzione, identità e struttura essenziale, mantenendo allo stesso mondo la capacità di adattamento, apprendimento e trasformazione (IPCC, 2014 Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, annex II Glossary).
27 Un approccio semplice per incorporare i cambiamenti climatici nella valutazione del rischio è quello di valutare, sulla base di scenari di cambiamento climatico, il probabile cambiamento del rischio nel tempo (aumento, decremento o stazionario).
La letteratura recente (Rickert et al.,2019) sull‘integrazione dei WSP e gli aspetti connessi al cambiamento climatico, ha dimostrato che tale integrazione si focalizza maggiormente sulla fase di costituzione del team, di descrizione del sistema, di analisi dei pericoli e di valutazione del rischio, di miglioramento della pianificazione e di sviluppo delle procedure di gestione. Un altro aspetto emergente sottolineato dallo stesso autore è che, mentre il framework tradizionale dei WSP si concentra molto sulla qualità dell‘acqua potabile, l‘integrazione degli aspetti climatici aumenta gli aspetti connessi alla quantità, col risultato che fattori quali lo sviluppo della popolazione e la domanda idrica degli altri settori, insieme alla ricostruzione degli scenari climatici, diventano temi rilevanti che vanno considerati. L‘apporto di conoscenze specifiche sui cambiamenti climatici richiede di solito expertise esterne all‘azienda del gestore, che non sono sempre facili da individuare. Anche l‘implementazione di misure di miglioramento richiede spesso il supporto di stakeholders esterni.
Il tema dell‘adattamento delle utilities del settore idrico agli effetti del cambiamento climatico è presente anche in altri lavori che esulano dall‘implementazione dei WSP. Kingsborough et al. (2015), ad esempio, introduce un framework per la pianificazione dell'adattamento nei sistemi di approvvigionamento idrico urbano che collega il processo decisionale esistente basato sul rischio con lo sviluppo di percorsi di adattamento a lungo termine. Lo studio riporta una valutazione quantificata di come si prevede che il rischio di scarsità d'acqua a Londra vari in modo dinamico fino al 2100 a seconda della scelta dei percorsi di adattamento e in base a diversi scenari transitori a lungo termine di popolazione e clima. Diversi stakeholder (enti, agenzie ambientali, gestore, organizzazioni) sono stati coinvolti per recepire le loro percezioni sull‘argomento, le loro priorità a breve e lungo termine e i loro suggerimenti sulle azioni di adattamento.
Arnell et al. (2006), in uno studio condotto sulle water utilities in Inghilterra, individua un modello di processo di adattamento basato su 4 componenti: la consapevolezza e l‘interesse per i potenziali impatti del cambiamento climatico, la strategia di adattamento, il concetto di uno ―spazio di adattamento‖ da cui vengono selezionate le opzioni e la concezione che tre gruppi di fattori influenzano le 3 componenti precedenti: suscettibilità al cambiamento, caratteristiche interne dell'organizzazione e contesto normativo e di mercato.
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3. Caso studio 1: applicazione del modello dei WSP nel sistema idrico di Empoli
Il seguente capitolo presenta un caso applicativo del modello dei WSP nel territorio di competenza di Acque SpA, gestore del servizio idrico nel Basso Valdarno. L‘esperienza di implementazione del WSP riguarda il sistema acquedottistico di Empoli, corrispondente al primo sito pilota di applicazione del modello del Water Safety Plan per tale gestore, ed è stato condotto nell‘ambito di un progetto di ricerca sviluppato dall‘Istituto di Management della Scuola Superiore Sant‘Anna e avviato nel novembre 2017. Nel capitolo saranno illustrate brevemente le modalità di implementazione delle diverse fasi del WSP che si sono succedute fino al mese di novembre 2019, con un approfondimento particolare circa gli aspetti che sono stati oggetto dell‘analisi della letteratura nel capitolo 2.
Più nello specifico, il capitolo fornirà un breve inquadramento del sistema acquedottistico in esame e del suo contesto territoriale di riferimento; successivamente verranno descritti gli approcci proposti dal gruppo di ricerca, rispettivamente, per lo stakeholder engagement e per la gestione e valutazione del rischio, mostrandone i risultati; infine si forniranno alcune considerazioni di sintesi in merito ai contributi e alle implicazioni dell‘esperienza.
3.1. Il sistema idrico pilota di Empoli e il contesto territoriale
Il sistema acquedottistico di Empoli, rappresentato in cartografia nell‘immagine successiva (Figura 3), è costituito da un insieme complesso e frammentato di infrastrutture compreso all‘interno di un perimetro ideale che interessa i territori di 6 comuni. L‘individuazione di tale perimetro ha preso avvio dallo studio delle caratteristiche della rete acquedottistica, delle sue interconnessioni e, soprattutto, delle zone di approvvigionamento con qualità omogenea ricavate tramite modellazione matematica (software Epanet). Le infrastrutture così delimitate consistono in 79 pozzi (distribuiti in 9 campi pozzi), 1 sorgente, 10 potabilizzatori, 30 accumuli, 26 pompaggi e 388 Km di rete acquedottistica.
Tale sistema infrastrutturale è inserito in un‘area prevalentemente pianeggiante del Valdarno Fiorentino, attraversata dal fiume Arno e dal Torrente Pesa, e oggetto negli anni Sessanta e Settanta di un forte processo di sviluppo industriale e commerciale. La zona in esame è stata interessata anche da una forte urbanizzazione, con Empoli quale nodo principale del sistema insediativo di pianura. Le opere di captazione si collocano tutte nella pianura empolese ma in contesti territoriali locali differenti (Figura 4): in alcuni casi esse ricadono all‘interno o in stretta prossimità di ambiti urbani o industriali, in altri casi in contesti più agricoli.
29 Figura 4 Sistema idrico di Empoli: infrastrutture
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3.2. Approccio organizzativo e stakeholder engagement
Per l‘individuazione dei soggetti da coinvolgere nel processo di implementazione del WSP di Empoli, i ricercatori hanno applicato la metodologia della stakeholder analysis (inter alia Reed et al. 2009), già utilizzata da Ricart Casadevall(2016) e Maskrey et al. (2016) (vedi capitolo 2).
L‘applicazione di tale metodologia è avvenuta attraverso lo svolgimento di un‘attività di mappatura e classificazione degli stakeholder, che si è rivolta sia all‘interno che all‘esterno dell‘azienda. A valle della individuazione delle diverse categorie di stakeholder e dei rispettivi interessi, il passaggio successivo è stato quello di definire un organigramma di tutti i soggetti coinvolti, all‘interno del quale è stato individuato il team multidisciplinare che ha collaborato alla implementazione del WSP. L‘attività di mappatura ha consentito di identificare a livello territoriale numerose competenze specifiche in ambito di tutela, gestione e controllo della risorsa idrica, che si sono affiancate a quelle strettamente tecniche apportate dal personale del gestore. All‘interno del team sono stati inclusi tecnici, esperti e figure operative in grado di assicurare una approfondita conoscenza di ogni segmento della filiera nel sistema idrico di riferimento e dei pericoli, di varia natura o origine, ad esso associabili.
Nello specifico, in base ai ruoli e alle competenze specifiche di ognuno dei soggetti mappati, è stata ideata una struttura comprendente sia un team di lavoro preposto – nelle sue diverse sottoarticolazioni – allo sviluppo delle diverse fasi del WSP, sotto la guida di un Team Leader, sia un gruppo di esperti che viene attivato on demand su particolari tematiche. Come mostrato nella figura successiva, il primo si suddivide ulteriormente in due gruppi:
Gruppo operativo ristretto (GOR), composto da un numero ristretto di professionisti afferenti ad Acque SpA, all‘Istituto Superiore di Sanità (ISS), all‘Istituto di Management (IDM), all‘Autorità Sanitaria Locale (ASL), all‘Agenzia Regionale per la Protezione dell‘Ambiente (ARPAT) e all‘Istituto di Fisiologia Clinica del Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR);
Gruppo Operativo allargato (GOA), nel quale, oltre alle figure previste nel gruppo ristretto, sono incluse altre funzioni del gestore del servizio idrico (a seconda dei temi in analisi), i referenti dei comuni e di altri enti aventi la funzione di gestire e proteggere la risorsa idrica sotto il profilo territoriale (Autorità di Bacino, Autorità Idrica, Regione). Questi ultimi in particolare, insieme ai referenti comunali,
31 garantiscono l‘apporto di contributi preziosi, in termini di fornitura di dati e di informazioni, per lo svolgimento di una valutazione esaustiva e affidabile del rischio.
Figura 6 Organigramma del team multidisciplinare
Il gruppo di esperti riportato nella figura 5 è composto da figure altamente qualificate su argomenti strettamente connessi all‘implementazione del WSP quali il cambiamento climatico, l‘organizzazione aziendale e la comunicazione. In fase di predisposizione dell‘organigramma finale del team, non tutte le figure sono state attivate, sia per quanto riguarda gli esperti sia per il GOR.
Per quanto riguarda le strategie di engagement, sono state individuate delle modalità di coinvolgimento differenti per i diversi gruppi individuati. I componenti del GOR partecipano a riunioni periodiche, anche telematiche, necessarie per la implementazione del WSP, contribuendo secondo le proprie specifiche conoscenze e competenze a tutte le fasi di implementazione. I componenti del GOA e del gruppo di esperti vengono convocati in funzione delle necessità specifiche evidenziate dal gruppo operativo ristretto e in occasione delle fasi di implementazione più importanti.
A valle di un processo di engagement degli stakeholder individuati, si è provveduto all‘organizzazione del primo incontro del GOA a valenza territoriale che ha rappresentato il momento ufficiale di formalizzazione di tale gruppo. Questo evento si è rilevato di fondamentale importanza in quanto ha contribuito a rafforzare il livello di engagement degli attori fondamentali per l‘implementazione del WSP. Nella stessa occasione è stato avviato un primo confronto (brainstorming) con gli stakeholder finalizzato a comprendere quali aspetti
